طرح اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۶ كل كشور

مقدمه
«طرح يك‌فوريتي اصلاح قانون بودجۀ سال ۱۳۹۶ كل كشور» كه با عنوان «طرح اصلاح بند «ه‍» تبصره «۱» و الحاق يك بند به تبصره «۹» قانون بودجۀ سال ۱۳۹۶ كل كشور» در تاريخ ۱۵ /۷/ ۱۳۹۶ اعلام‌وصول و در جلسۀ علني مورخ ۲۸ /۹ /۱۳۹۶ مجلس شوراي اسلامي با اصلاحاتي تصويب شده، در اجراي اصل ۹۴ قانون اساسي جهت انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي به شوراي نگهبان ارسال شده است.
شرح و بررسي
بند «الف»- نكته
1) بند «ه‍» تبصره «۱» «قانون بودجۀ سال ۱۳۹۶ كل كشور» (توزيع قير رايگان) به‌منظور تسريع پروژه‌هايي مانند مالچ پاشي و آسفالت راه‌هاي روستايي و مدارس پيش‌بيني گرديده است. لكن باتوجه به اينكه چنين حكمي هرساله در قوانين بودجه سنواتي پيش‌بيني شده است، هم‌اكنون برخي از دستگاه‌ها در برخي استان‌ها به ميزان سهم پيش‌بيني شده به قير نياز ندارند. ازين‌رو حكم مزبور در بند حاضر با اين هدف به تصويب رسيده است كه در چنين مواردي دستگاه مجري به‌منظور تأمين ساير هزينه‌هاي پروژه‌هاي خود (به جز خود قير) و به جاي پرداخت وجه به پيمانكار، در سقف ميزان قير مقرر در قانون بودجه، قير مازاد (بر نياز جهت انجام آن پروژه) به پيمانكار بدهد تا جهت تأمين ساير هزينه‌هاي پروژه‌استفاده شود. براين اساس كارفرما در واقع براي طلب خود، قير دريافت كرده و عملاً به يك عرضه‌كننده در اين بازار مبدل مي‌شود و به‌عبارتي «قير» در كنار ساير ابزارها نظير اوراق بهادار به‌عنوان ابزار تأمين مالي پروژه‌ها محسوب شده است.
۲) عبارت «قير مازاد تحويلي مربوط‌به هريك از ... دستگاه‌ها» ناظر به قير مازاد بر نياز جهت انجام پروژه مورد نظر مي‌باشد و تغيير دهنده درصدهاي سهم هريك از دستگاه‌ها از قير مذكور در صدر بند «ه‍» تبصره «۱» «قانون بودجۀ سال ۱۳۹۶ كل كشور» نيست.
بند «ب»- نكته
مسأله‌اي كه در مورد حكم اين بند ممكن است مطرح شود، ناظر به كسب رضايت از گيرندگان اوراق خزانه اسلامي است. در اين خصوص نكته‌اي كه وجود دارد اين است كه، مطابق بند الحاقي حاضر، استفاده از اوراق خزانه اسلامي در چارچوب قانون برنامه ششم توسعه، پيش‌بيني شده است. در اين‌رابطه مطابق بند «الف» ماده (10) قانون مذكور، دولت مجاز شمرده شده «معادل كل بدهي‌هاي خود به اشخاص حقيقي و حقوقي كه تا پايان سال ۱۳۹۵ قطعي شده يا مي‌شود را به ترتيب اولويت‌هايي كه به پيشنهاد سازمان مشخص مي‌شود، تا پايان اجراي قانون برنامه از طريق انتشار اوراق بهادار با كسب رضايت طلبكاران تسويه نمايد ...» بنابراين به‌موجب اين حكم اگرچه كسب رضايت طلبكاران پيش‌بيني شده است ولكن چنين امري ناظر به بدهي‌هاي دولت به اشخاصي است كه تا پايان سال 1395 قطعي شده و مي‌تواند با حكم بند الحاقي حاضر از جهت اينكه اولاً ناظر به بعد از سال 1395 است و ثانياً علي‌الاصول در ابتداي انجام پروژ‌ه و تملك اراضي هنوز دولت بدهكار نبوده بلكه طرف قرار بوده و وجه مورد نياز جهت مواردي همچون تملك اراضي، ثمن معامله و هزينه پروژه است و نه بدهي دولت، متفاوت است. لذا حكم بند حاضر از حيث لزوم كسب رضايت گيرندگان اوراق (نظير مالكان اراضي براي دريافت اين اوراق در قبال فروش اراضي خود) محل تأمل است.
بند «د»- ابهام
مطابق صدر تبصره الحاقي، احكام ذيل اين تبصره علاوه‌بر مناطق زلزله‌زده كرمانشاه، ناظر به زلزله‌زدگان ساير استان‌ها و مناطقي كه در نيمۀ دوم سال ۱۳۹۶ دچار زلزله شده‌اند يا مي‌شوند، نيز مي‌باشد. در اين رابطه باعنايت به اينكه احكام مزبور در ذيل اين تبصره، هريك واجد آثار خاصي هستند (نظير پرداخت يارانه سود تسهيلات مسكن و اعطاي مرخصي به كاركنان اين مناطق و ... )، مشخص نبودن معيار تشخيص مناطق زلزله‌زده و زلزله‌زدگان منجر به ابهام در دامنه و محدوده اجراي احكام اين تبصره مي‌گردد ولذا عبارات مزبور از اين حيث واجد ابهام است و اگر به معناي واگذاري تعيين اين معيار به دولت باشد، تفويض قانون‌گذاري بوده و مغاير اصل ۸۵ قانون اساسي است. (به‌عنوان مثال ممكن است در چنين حالتي مناطقي با زلزله خفيف و بدون تخريب نيز در عداد اين مناطق قرار گيرند).
جزء «۱»- نكته
نكته‌اي كه در خصوص اين جزء وجود دارد اين است كه به‌موجب نامه دفتر مقام معظم رهبري(مدظله العالي) درخصوص «قانون حمايت از توسعه و ايجاد اشتغال پايدار در مناطق روستايي و عشايري با استفاده از منابع صندوق توسعه ملي» بر اهتمام جدي به موارد شش‌گانه مقرر در نامه رئيس مجلس تصريح شده بود كه يكي از اين موارد، ناظر به سود اين تسهيلات مي‌باشد و براساس آن، سودي كه به بنگاه‌هاي سرمايه‌گذاري بخش كشاورزي و صنعتي تعلق مي‌گيرد نبايد از شش درصد (متوسط) بيشتر باشد. لذا حكم جزء «1» تبصره الحاقي كه سود اين تسهيلات در مناطق زلزله‌زده را صفر درصد تعيين نموده، مغاير شرط مورد نظر معظم‌له (مبني بر بيشتر نبودن متوسط سود اين تسهيلات از شش درصد) نيست و در ميانگين مقرر محسوب مي‌شود.
جزء «۲»- مغايرت با اصول ۵۷، ۱۱۰، ۵۲ و ۵۳
1) حكم صدر اين جزء به‌دليل برداشت از منابع صندوق توسعۀ ملي جهت خارج از مصارف مذكور در بند «الف» تبصره «۴» «قانون بودجۀ سال ۱۳۹۶ كل كشور»، مخالف اذن مقام معظم رهبري درخصوص استفاده از منابع صندوق توسعه ملي در قانون بودجه سال 1396 كل كشور بوده و لذا مغاير اصول ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسي است. با اين توضيح كه مطابق بند «3-10» سياست‌هاي كلي برنامه ششم توسعه، «استقلال مصارف صندوق توسعه ملي از تكاليف بودجه اي و قوانين عادي» مقرر شده است و ازين رو مصارف مذكور در قانون بودجه سال 1396 از محل منابع صندوق توسعه ملي، با اذن مقام معظم رهبري پيش‌بيني شده بود و لذا حكم اصلاحي جديد خروج از اذن پيشين مقام معظم رهبري محسوب مي‌شود.
2) علاوه‌بر ايراد فوق، حكم اين جزء كه به صورت كلي برداشت از «سرجمع» اعتبارات رديف‌هاي بند «الف» تبصره «۴» «قانون بودجۀ سال ۱۳۹۶ كل كشور» را مقرر داشته و مشخص ننموده از هركدام از رديف‌هاي فوق چه ميزان كسر خواهد شد، مغاير اصول ۵۲ و ۵۳ قانون اساسي است. براين اساس اين امكان وجود دارد كه به عنوان مثال كل مبلغ يكصد ميليون دلار از رديف «تقويت بنيه دفاعي» كسر شود.
جزء «۴»- مغايرت با اصول ۵۷، ۱۱۰ و ۵۲
1) در اين جزء، برداشت از منابع صندوق توسعۀ ملي باعنايت به بند «3-10» سياست‌هاي كلي برنامه ششم مبني بر استقلال منابع صندوق از مصارف بودجه‌اي، بدون اذن مقام معظم رهبري، مغاير اصول ۵۷ و ۱۱۰ قانون اساسي است.
2) حكم اين جزء مبني‌بر افزايش«سقف بودجۀ كل كشور» به‌ميزان «هفت هزار ميليارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰
/۷) ريال» به منزله «متمم بودجه» بوده كه بنابر بند «۲» نظر تفسيري شمارۀ ۵۱۴۶ /۲۱ /۷۸ مورخ ۲۴/ ۵/ ۱۳۷۸ شوراي نگهبان از اصل ۵۲ قانون اساسي، تصويب آن از طريق «طرح قانوني» جايز نيست و بايد لزوماً به‌موجب «لايحه» مطرح و تصويب شود و لذا حكم اين جزء مغاير اصل و نظر تفسيري مذكور است.
جزء «۵»- نكته
اگرچه مطابق اين جزء به صورت مطلق جواز افزايش مرخصي كارمندان دولت در كليه مناطق زلزله زده داده شده و از سوي ديگر باعنايت به صدر تبصره الحاقي هيچ شاخصه‌اي جهت مناطق زلزله‌زده مشخص نشده است ولذا حكم مزبور مي‌تواند واجد شائبه بار مالي باشد، لكن باتوجه به اينكه اولا حكم مزبور ناظر به جواز دولت در اين خصوص بوده و ثانياً با تصويب خود دولت محقق مي‌گردد، شائبه مزبور فاقد وجه به نظر مي‌رسد.
اجزاء «۶» و »7»- مغايرت با اصول ۵۲، ۸۵ و ۷۵
1) در اين اجزاء، اعطاي اختيار اصلاح بودجه به وزارت نيرو و نفت، درخصوص شركت‌هاي مادرتخصصي و شركت‌هاي استاني موضوع اين بندها، به‌دليل ذكر ميزان كلي بودجۀ اين شركت‌ها در قانون بودجه، مغاير اصول ۵۲ و ۸۵ قانون اساسي مي‌باشد. با اين توضيح كه اولا مطابق مفهوم بودجه و همچنين تعريف بودجه در قانون محاسبات عمومي كشور، بودجه شركت‌هاي دولتي بخشي از بودجه كل كشور مي‌باشد و ثانياً در پيوست شماره «3» قانون بودجه سال 1396 كل كشور (نظير ساير قوانين بودجه سنواتي) رقم كلي منابع و هزينه‌هاي شركت‌هاي موضوع اين اجزاء مشخص شده است و لذا اعطاي اختيار اصلاح و تغيير اين ارقام به وزارت‌خانه‌هاي مزبور به منزله اعطاي صلاحيت جهت تغيير ارقام قانون بودجه بدون هيچ‌گونه ضابطه‌اي مي‌باشد كه براساس اصل 52 قانون اساسي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد.
2) علاوه بر ايراد فوق، هرچند احكام اين اجزاء در راستاي رفع برخي آسيب‌هاي مناطق و افراد زلزله زده مي باشد و لكن به‌دليل تقليل درآمد عمومي و پيش‌بيني‌نشدن طريق جبران كاهش درآمد، مغاير اصل ۷۵ قانون اساسي به نظر مي‌رسد.
بند «الحاقي»- نكته
بند حاضر در مقام اصلاح جدول شماره «1» تبصره «35» قانون اصلاح قانون بودجه سال 139 مي‌باشد كه براساس آن حداقل افزايش سرمايه برخي بانك‌هاي دولتي از محل حساب مازاد حاصل از ارزيابي خالص دارائي‌هاي خارجي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران پيش‌بيني شده است و براساس رديف «12» اين جدول مبلغ يكصد هزار ريال نيز به عنوان حداقل افزايش سرمايه دولت در بانك مسكن درنظر گرفته شده است. حال براساس بند اصلاحي حاضر اولاً درخصوص بانك مسكن به جاي حداقل افزايش سرمايه به ميزان مقرر در جدول (يكصد هزار ميليارد ريال)، حداكثر افزايش سرمايه پيش‌بيني شده است و ثانياً محل مزبور علاوه‌بر افزايش سرمايه بانك مسكن، به بخشش سود تسهيلات نيز اختصاص خواهد يافت. در اين خصوص نكته‌اي كه وجود دارد اين است كه جدول شماره «1» تبصره (35) قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395، به موجب بند «و» تبصره «16» قانون بودجه سال 1396 كل كشور تنفيذ گرديده است ولذا اصلاح آن در مصوبه حاضر از حيث اتمام مهلت، فاقد ايراد است.
لازم به ذكر است باعنايت به نامه بانك مسكن، اگرچه تشريفات قانوني ناظر به افزايش سرمايه بانك مسكن (به جز مرحله نهايي آن مبني بر تأييديه بانك مركزي) به اتمام رسيده است ولكن هنوز اين امر محقق نشده و اختصاص منابع مورد نظر به امر ديگري به جز افزايش سرمايه بانك مسكن (بخشش سود تسهيلات) مي‌تواند به نقص در عملكرد اين بانك منجر شود.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( مرداد ماه 1397 نسخه 2-1-1 )
-