بررسي لايحه بودجه 1397 كل كشور
(بخش سوم- بررسي ماده واحده و احكام)
(ماده واحده الي تبصره «6»)
مقدمه
«لايحه بودجه سال 1397 كل كشور» در تاريخ 19/ 9/ 1396 اعلام وصول و طي جلسات متعدد، به‌تصويب صحن علني مجلس ‌شوراي ‌اسلامي رسيد. فارغ از مسائل و نكات كلي كه در گزارشات قبلي پيرامون لايحه مزبور ارائه شد، مصوبه مجلس درخصوص ماده واحده و احكام آن نيز حائز مسائل متعددي است كه مي بايست مورد توجه قرار گيرد. البته لازم به ذكر است برخي نكات درخصوص اين احكام در گزارشات پيشين مورد توجه قرار گرفته و لذا در اين گزارش صرفاً بدان اشاره خواهد شد. همچنين ضمن بررسي اين احكام در صورت لزوم حسب مورد به نكاتي كه پيرامون جداول وجود دارد پرداخته خواهد شد.
گزارشات ارائه شده حاصل جلسات متعدد و كسب نظر از كارشناسان در حوزه‌هاي مختلف اعم از بودجه ريزي، اقتصاد و غيره مي باشد.
بند «ب» ماده واحده- مغايرت با اصول 52 و 110
همانگونه كه در گزارشات كلي مربوطه به تفصيل وضعيت بودجه شركت‌هاي دولتي در لايحه بودجه كل كشور بيان گرديد، بند «ب» ماده واحده از جهات ذيل محل ايراد است.
1) مبلغ مندرج در بند مزبور به عنوان بودجه شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت به جهت عدم شمول آن نسبت به تمام شركت‌هاي دولتي، مغاير اصل 52 قانون اساسي ناظر به بودجه كل كشور مي‌باشد. با اين توضيح كه پيوست شماره سه لايحه كه ناظر به بودجه شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت است (و عدد مندرج در بند «ب» ماده واحده همان رقم كلي مذكور در اين پيوست مي‌باشد)، در بردارنده همه شركت‌هاي دولتي نيست و لذا رقم مذكور در بند «ب» ماده واحده نيز مشتمل بر بودجه همه شركت‌هاي دولتي نبوده و از اين حيث مغاير اصل 52 قانون اساسي محسوب مي‌گردد.
لازم به ذكر است بر اساس اصل 52 قانون اساسي، لايحه بودجه بايد مشتمل بر بودجه كل كشور بوده و درنتيجه بودجه هر سازمان يا نهادي كه دولتي بوده و مشمول عنوان مزبور مي‌باشد بايد در بودجه كل كشور منعكس گردد.
در اين خصوص به عنوان مثال مي توان به شركت‌هاي سازمان­هاي مناطق آزاد تجاري - صنعتي (هفت شركت)، شركت‌هاي مهندسي و توسعه گاز ايران، بازرگاني گاز ايران، آواي پرديس سلامت، بيمه ايران و انگليس اشاره نمود كه بودجه آن ها در پيوست شماره «3» (بودجه شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت) ذكر نشده است.
2) علاوه بر مسئله فوق، شركت‌هايي نيز وجود دارند كه اگرچه دولتي نبوده اما دولت در آن‌ها سهامدار است. وضعيت سهام دولت در اين شركت‌ها به ميزان حداكثر چهل و نه درصد (49%) بوده كه سبب مي‌شود چنين شركت‌هايي در عداد شركت‌هاي دولتي محسوب نشوند. اما نكته‌قابل توجه آن است كه هرچند شركت‌هاي فوق دولتي محسوب نمي‌شوند اما بودجه اين شركت‌ها به نسبت ميزان سهام دولت در آن‌ها بودجه عمومي كل كشور محسوب مي‌شود و از حيث درآمد و هزينه و نيز سودآوري يا زيان‌‌ده بودن شركت بايد در محاسبات عمومي كشور مورد توجه قرار گيرد. لذا عدم درج اين بخش از بودجه عمومي در لايحه بودجه نيز مغاير اصل 52 قانون اساسي ناظر به بودجه كل كشور مي‌باشد.
لازم‌به ذكر است علي‌رغم اينكه حدود دو سوم بودجه كل كشور ناظر به بودجه شركت‌هاي دولتي (فارغ از نقص و كامل نبودن آن) مي‌باشد، به جز تكاليف قانوني و بعضاً خدمات عمومي كه از سوي اين شركت‌ها ارائه مي‌گردد، سود و مالياتي كه از سوي شركت‌هاي دولتي، بانك‌ها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت به منابع عمومي كشور اختصاص مي‌يابد، مطابق جدول شماره (5) از جداول كلان به شرح ذيل مي‌باشد، كه بخشي از اين موارد ناظر به ماليات پرداختي اين شركت‌ها (نظير بخش خصوصي) بوده و بخشي نيز مربوط به پرداخت سود سهام دولت در اين شركت‌ها مي‌باشد:





تبصره (1)
بند «الف»- مغايرت با اصول 53 و 55
مطابق رويه قوانين بودجه سنواتي، از جمله احكامي كه در تبصره «1» ماده واحده پيش‌بيني مي‌شود، سهم شركت ملي نفت ايران (به ميزان 5/ 14 درصد) از منابع حاصل از صادرات نفت، ميعانات گازي و خالص صادرات گاز مي‌باشد. مسئله حائز اهميتي كه در اين خصوص وجود دارد اين است كه اولاً هيچ گونه سقفي جهت اين مبلغ پيش بيني نشده و ثانياً رديف مستقلي ناظر به اين بند وجود ندارد (به نظر مي‌رسد اين مبلغ در سقف درآمد شركت ملي نفت مندرج در پيوست شماره سه منعكس شده است). اين درحالي است كه براساس اصل 53 قانون اساسي «همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون» بايد انجام ‌شود. همچنين مطابق با اصل 55 قانون اساسي، حسابرسي ديوان محاسبات بدين منظور است كه «هيچ هزينه‌اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد». لذا تحقق اين اصول منوط به اين است كه اولاً سقفي جهت اين مبلغ در بودجه كل كشور منعكس شود و ثانياً محل مصرف آن به صورت مشخص درچارچوب قوانين موجود تعيين گردد. لازم به ذكر است اگرچه بند «الف» ماده (1) قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2)، به صورت كلي سهم شركت ملي نفت را بابت كليه مصارف سرمايه‌اي و هزينه‌اي شركت مزبور دانسته است، لكن چنين شيوه‌اي در تعيين مصرف اين سهم نمي‌تواند وافي به مقصود باشد.
با توجه به اين توضيحات، عدم درج رديف و سقف براي چهارده و نيم درصد (5 /14 %) سهم شركت ملي نفت ايران در اين بند و عدم تعيين محل مصرف آن مغاير اصول 53 و 55 قانون اساسي است.
بند «ب»- نكته
نكته‌اي كه درخصوص اين بند وجود دارد اين است كه براساس صدر اين بند از محل منابع نفتي، صرفاً «منابع حاصل از ارزش صادرات نفت، ميعانات گازي و خالص صادرات گاز به عنوان منابع درآمد عمومي دولت در بودجه كل كشور در نظر گرفته و واريز آن در رديف مورد نظر پيش‌بيني شده است. در حالي كه به جز منابع حاصل از ارزش صادرات نفت، ميعانات گازي و خالص صادرات گاز، فرآورده‌هاي نفتي ديگري نيز نظير «مايعات گازي» وجود دارد كه منابع حاصل از صادرات آن به عنوان منابع عمومي دولت محسوب نگرديده و درنتيجه واريز اين منابع نيز به عنوان منابع عمومي دولت به خزانه كل كشور پيش‌بيني نشده است.
در اين رابطه به نظر مي‌رسد منابع حاصل از چنين مواردي به عنوان درآمد شركت ملي نفت درنظر گرفته شده و در نتيجه در بودجه اين شركت منظور مي‌شود. شايان ذكر است بخش درآمدي در بودجه شركت ملي نفت در پيوست شماره سه (رديف 220000) حدوداً سيصد هزار ميليارد تومان پيش بيني شده است.
بند «ج»- مغايرت با اصل 52
حكم اين بند در واقع به معناي كسري بودجه پيش‌بيني‌شده در قانون بودجه، ضمن خود بودجه است. با اين توضيح كه هرگاه دولت به منظور جبران كسر بودجه خود بخواهد منابع ديگري را جايگزين منابع پيش‌بيني‌شده در قانون بودجه نمايد، بايستي با ارائه لايحه متمم بودجه، منابع جديد را به تصويب مجلس شوراي اسلامي برساند. اين در حالي است كه به موجب اين بند، مجلس به دولت اجازه داده تا در صورت كسر منابع، بدون ارائه لايحه متمم بودجه، از محل حساب ذخيره ارزي، كسري منابع را جبران نمايد. لذا اين بند مغاير اصل 52 قانون اساسي مبني بر لزوم تصويب متمم بودجه توسط مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد.
بند «د»- مغايرت با اصل 52 و ابهام
1) با توجه به اينكه اين بند در حقيقت اصلاح بند «الف» ماده (65) قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مي‌باشد داراي ماهيت غيربودجه‌اي بوده و در نتيجه مغاير اصل 52 قانون اساسي مي‌باشد.
2) با توجه به سابقه نظرات شوراي نگهبان درخصوص واجد ابهام بودن شركت‌هايي كه اساسنامه آن‌ها به تصويب نرسيده، و با توجه به اينكه اساسنامه شركت ملي گاز ايران به تصويب مجلس شوراي اسلامي يا با اجازه مجلس، به تصويب دولت نرسيده است، لذا عبارت «شركت ملي گاز ايران» مذكور در اين بند و ساير بندهاي لايحه نظير بند الحاقي «1» همين تبصره داراي ابهام است.
بند الحاقي «1»- تذكر
عنوان «قانون برنامه ششم توسعه اقتصادي اجتماعي و فرهنگي كشور» كه در اين بند و ساير بندها و تبصره‌هاي مصوبه به صورت ناقص و با عبارت «برنامه ششم توسعه» ذكر شده، بايد اصلاح شود.
بند الحاقي «2»- مغايرت با اصول 3، 52، 53 و 55 و ابهام
1) از آنجا كه «منابع در اختيار» شركت ملي نفت ايران عبارت است از سهم چهارده و نيم درصد موضوع بند «الف» اين تبصره و نيز ساير منابع كه در رديف «220000» پيوست شماره سه لايحه آمده است و براي هزينه‌كرد آن‌ها پيش از اين تعيين تكليف شده است، مشخص نيست، منظور از «منابع در اختيار خود» مذكور در اين بند كدام منابع است. لذا عبارت اين بند از اين جهت ابهام دارد.
2) با توجه به اينكه ماهيت قانون بودجه در حقيقت بيان منابع درآمدي دولت و نحوه برداشت آن‌ها از حساب‌هاي خزانه‌داري و هزينه‌كرد آن‌ها مي‌باشد و به عبارت ديگر، قانون بودجه دريافت‌ها و پرداخت‌هاي دولت از حساب‌هاي مربوطه را بيان كرده و منظم مي‌سازد، تكليف مذكور در اين بند مبني‌بر تحويل كالا (قير) به برخي نهادها و دستگاه‌هاي دولتي مغاير با ماهيت بودجه بوده و مغاير اصل 52 قانون اساسي مي‌باشد. همچنين با توجه به اينكه بجاي پرداخت ريالي در واقع قير به دستگاه‌هاي مزبور تحويل مي‌شود مغاير با اعتبارات مصوب موضوع اصول 53 و 55 قانون اساسي مي‌باشد.
بند الحاقي «3»- نكته
پيش از اين و به موجب ماده (55) قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(2)، وزارت نفت صلاحيت تضمين تسهيلات بانكي متناسب با قدر السهم دولت را دريافت كرده است.
تبصره (2)
بند «الف»- مغايرت با بند «1» اصل 110
مطابق جزء «2» اين بند پرداخت بدهي دولت به بخش‌هاي خصوصي و تعاوني و نهادهاي عمومي غيردولتي از محل واگذاري اموال و دارايي‌ها و سهم‌الشركه متعلق به دولت و مؤسسات و شركت‌هاي دولتي، با رعايت سياست‌ها و قانون اجراي اصل 44 قانون اساسي پيش‌بيني گرديده است. توضيح آنكه همان‌گونه كه در گزارشات پيشين به اين موضوع اشاره شد، منابع حاصل از سهام موضوع اين جزء در جدول شماره (5) و ذيل عنوان «درآمدهاي حاصل از فروش سهام و سهم‌الشركه دولت در بنگاه‌هاي دلتي» ذكر شده است و مبلغ اختصاص يافته به اين جزء نيز در سقف درآمد مزبور قرار گرفته است. حال مسئله‌اي كه در اين خصوص وجود دارد اين است كه اولاً عناوين موضوع جزء «2» اين بند درخصوص «اموال و دارايي‌ها و سهم‌الشركه متعلق به دولت و مؤسسات و شركت‌هاي دولتي» بدون ترديد ناظر به سهام و فعاليت‌هاي اقتصادي دولت موضوع سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مي‌باشد چراكه سياست هاي مزبور مربوط به كليه فعاليت‌هاي اقتصادي دولت و بنگاه‌هاي دولتي مي‌باشد و از سوي ديگر مطابق جزء «2» بند «د» سياست‌هاي كلي اصل 44 مصارف منابع حاصل از واگذاري حق مالكيت دولت در بنگاه‌ها به صراحت مشخص گرديده است كه پرداخت بدهي‌هاي دولت به بخش‌هاي خصوصي و تعاوني و نهادهاي عمومي غيردولتي به طور قطع جزء اين مصارف، قرار نمي‌‌گيرد. لذا اگرچه مطابق جزء مزبور درخصوص پرداخت اين بدهي‌ها به لزوم رعايت سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي اشاره نموده است ولكن چنين امري از اساس متناقض مي‌باشد و درصورتي كه در واقع سهام يا فعاليتي خارج از سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي وجود مي‌داشت، مي‌بايست سهام و اموال موضوع اين سياست‌ها استثناء مي‌گرديد.
بنابراين به‌جز ساير موضوعات مربوط به واگذاري شركت‌هاي دولتي گه در گزارش مربوط به جداول بيان خواهد شد، جزء «2» اين بند به دليل مغايرت با سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي محسوب مي‌گردد.
تبصره (3)
بند «ب»- مغايرت با اصل 80
نكته‌اي كه در خصوص اين بند وجود دارد اين است كه «تسهيلات مالي و اعتباري يا كمك بلاعوض» موضوع اين بند به جز «تسهيلات تأمين مالي خارجي (فاينانس)» مذكور در بند «الف» همين تبصره مي‌باشد (هرچند أخذ آن در همان سقف مقرر در بند «الف» مي‌باشد) و منظور از اين تسهيلات در بند «ب»، همان أخذ وام يا تسهيلات و همچنين كمك‌هاي خارجي است. لذا با توجه به اينكه در بند حاضر، اخذ اين موارد از دولت‌ها نيز پيش بيني شده است، مطابق اصل 80 قانون اساسي مستلزم تصويب هر مورد توسط مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد. درحالي كه براساس اين بند هيچ گونه تصريحي مبني بر لزوم تصويب مجلس وجود ندارد و دولت با استفاده از مجوز مذكور در اين بند مي‌تواند نسبت به موارد فوق اقدام نمايد. لازم به ذكر است شوراي نگهبان نيز در نظرات گذشته خود نسبت به اين موضوع تأكيد نموده است.
همچنين گفتني است ذكر عبارت «با رعايت ضوابط قانوني» رافع ايراد فوق نيست زيرا اين عبارت نيز به معناي «انعقاد قرارداد توسط مقام صلاحيت‌دار و رعايت تشريفات قانوني مذكور در قوانين عادي و نيز اخذ تسهيلات و اعتبار براي موارد مجاز به موجب ساير قوانين» تلقي مي‌شود و نه لزوم تصويب هر مورد توسط مجلس شوراي اسلامي.
بند «ج»- مغايرت با اصول 52، 53 و 85
حكم ذيل اين بند به معناي اجازه اصلاح رديف‌هاي مصوب مجلس شوراي اسلامي به دستگاه‌هاي استفاده‌كننده از تسهيلات مذكور در اين تبصره و سازمان برنامه و بودجه بوده و از اين حيث مغاير اصول 52 و 53 قانون اساسي و از نظر اعطاي صلاحيت اصلاح قانون به غير، مغاير اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد.
تبصره (۴)
بند «ب»- مغايرت با بند «۱» اصل ۱۱۰
1) حكم اين بند و اجزاي آن اولاً از حيث ورود مجلس به تعيين مصارف منابع صندوق، مغاير بند «۱۰-۳» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است كه بر «استقلال مصارف صندوق توسعۀ ملي از تكاليف بودجه‌اي و قوانين عادي» تصريح كرده است. ثانياً مغاير بند «۱۰-۴» سياست‌هاي مذكور است كه بر ارائۀ تسهيلات از محل سپرده‌گذاري منابع ورودي صندوق نزد بانك‌هاي عامل، «با معرفي صندوق توسعۀ ملي» و به‌صورت «ريالي» تأكيد كرده است.
علاوه‌براين، حكم اين بند و اجزاي آن به‌دليل افزايش وابستگي بودجه به نفت (باتوجه به اينكه برداشت از صندوق در واقع هزينه كرد از محل درآمدهاي نفتي است كه به دليل قطع وابستگي به نفت، به صندوق اختصاص داده شده است)، مغاير حكم بند «۱۸» سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي، مبني‌بر «قطع وابستگي بودجه به نفت» و حكم بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه مبني‌بر «تغيير نگاه به نفت و گاز و درآمدهاي حاصل از آن، از منبع تأمين بودجۀ عمومي به منابع و سرمايه‌هاي زايندۀ اقتصادي» است. بنابر جهات فوق، حكم اين بند و اجزاي آن مغاير بند «۱» اصل ۱۱۰ قانون اساسي است.
2) دررابطه با ذيل جزء «1» اين بند ناظر به اكتفا به لزوم حفظ «مالكيت» نفت و گاز موجود در مخازن و توليدي از آن‌ها درخصوص طرح هاي توسعه‌اي بالادستي نفت و گاز، اين مسئله وجود دارد كه مطابق جزء «2» بند «الف» سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، سرمايه‌گذاري، مالكيت و مديريت در زمينه‌هاي مذكور در صدر اصل ۴۴ قانون اساسي توسط بنگاه‌ها و نهادهاي عمومي غيردولتي و بخشهاي تعاوني و خصوصي از جمله صنايع بزرگ پايين‌دستي نفت و گاز مجاز شمرده شده است، ولكن مطابق جزء «1-2» همين بند «نفت و گاز» از شمول اين حكم مستثني شده است و اين امر به منزله اين است كه در صنايع بالادستي نفتي و گاز امور مذكور در صدر جزء «2» بند «الف» سياست‌هاي كلي، امكان‌پذير نمي‌باشد. اين درحالي است كه مطابق جزء حاضر از مصوبه مجلس صرفاً به عدم انتقال مالكيت اشاره نموده و درنتيجه سرمايه‌گذاري و انتقال مديريت اين طرح‌ها به بخش خصوصي مجاز شمرده شده است كه چنين امري به منزله انتقال مديريت منابع نفتي كشور به بخش خصوصي مي‌باشد. لذا جزء «1» بند حاضر مغاير سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي است.
3) حكم جزء «2» اين بند، علاوه‌بر ايرادات بيان‌شده، از جهت ارائۀ تسهيلات از محل سپرده‌گذاري منابع ورودي صندوق نزد بانك‌هاي عامل، به «سازمان‌هاي توسعه‌اي بخش صنعت و معدن» كه در واقع جزء بخش «دولتي» محسوب مي‌شوند، مغاير بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه ناظر به اساسنامه صندوق و اختصاص منابع صندوق صرفاً به بخش‌هاي غيردولتي بوده و لذا مغاير بند «۱» اصل ۱۱۰ قانون اساسي است.
بند «ج»- مغايرت با بند «۱» اصل ۱۱۰
حكم اين بند، از حيث ورود مجلس به تعيين مصارف منابع صندوق، مغاير بند «۱۰-۳» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است كه بر «استقلال مصارف صندوق توسعۀ ملي از تكاليف بودجه‌اي و قوانين عادي» تصريح كرده است.
همچنين حكم مزبور مغاير بند «۱۰-۴» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است كه بر ارائۀ تسهيلات از محل سپرده‌گذاري منابع ورودي صندوق نزد بانك‌هاي عامل «با معرفي صندوق توسعۀ ملي» و به‌صورت «ريالي» تأكيد كرده است.
علاوه‌براين، حكم اين بند به‌دليل افزايش وابستگي بودجه به نفت، مغاير حكم بند «۱۸» سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي و بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است..
بند «د»- مغايرت با اصل ۵۲
حكم اين بند از جهت اصلاح قانون دائمي، غيربودجه‌اي بوده و مغاير اصل ۵۲ قانون اساسي است.
بند «ه‍»- مغايرت با بند «۱»‌اصل ۱۱۰ و اصول ۵۳ و ۸۵
1) حكم اين بند، مغاير بند «۱۰-۴» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است كه بر ارائۀ تسهيلات از محل سپرده‌گذاري منابع ورودي صندوق نزد بانك‌هاي عامل «با معرفي صندوق توسعۀ ملي» و به‌صورت «ريالي» تأكيد كرده است. همچنين ورود مجلس به تعيين مصارف منابع صندوق در اين بند و اجزاي آن، مغاير بند «۱۰-۳» سياست‌هاي مذكور است كه بر «استقلال مصارف صندوق توسعۀ ملي از تكاليف بودجه‌اي و قوانين عادي» تصريح كرده است.
علاوه‌براين، حكم اين بند به‌دليل افزايش وابستگي بودجه به نفت، مغاير حكم بند «۱۸» سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي و بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است. ضمناً حكم اين بند از جهت ارائۀ تسهيلات از محل سپرده‌گذاري منابع ورودي صندوق نزد بانك‌هاي عامل به مطلق «دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزشي و پژوهشي و فناوري» كه شامل دانشگاه‌ها و مؤسسات «دولتي» نيز مي‌شود، مغاير بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه ناظر به استفاده بخش غيردولتي از منابع صندوق، است. لذا بنابر جهات فوق، حكم اين بند مغاير بند «۱» اصل ۱۱۰ قانون اساسي است.
۲) حكم اين بند كه تعيين سهم دانشگاه‌ها و مؤسسات مذكور از تسهيلات را بدون بيان هيچ معيار و ضابطه‌اي، به «فهرست مورد توافق وزارتخانه‌ها و سازمان‌هاي ذي‌ربط و سازمان برنامه و بودجه كشور و با تصويب هئيت‌امناي آن‌ها» احاله كرده است، مغاير اصل ۵۳ قانون اساسي بوده و از جهت تفويض قانون‌گذاري، مغاير اصل ۸۵ قانون اساسي است. ذكر اين نكته لازم است كه در بند «ه‍» تبصره «۴» «قانون بودجۀ سال ۱۳۹۶ كل كشور» مصوب ۲۴/ ۱۲ /۱۳۹۵ كه مشابه حكم اين بند را مقرر كرده است، سهم هريك از دانشگاه‌ها و مؤسسات مذكور از تسهيلات به تفكيك آمده است.
بند «و»- مغايرت با اصل ۱۵ و ابهام
۱) حكم اين بند نيز همانند ساير بندهاي اين تبصره واجد همان مغايرت‌هاي ذكر شده با سياست‌هاي كلي برنامه ششم توسعه درخصوص استقلال مصارف صندوق از تكاليف بودجه‌اي و همچنين لزوم استفاده بخش غيردولتي از منابع صندوق مي‌باشد. لكن درصورتي كه در اين خصوص اذن لازم از مقام معظم رهبري أخذ شده باشد ايرادات مزبور مرتفع مي باشد.
2) در اين بند، استعمال واژگان بيگانۀ «پنوموكوك» و «روتاويروس» در متن و ذكر معادل فارسي آن‌ها در كمانك، مغاير اصل ۱۵ قانون اساسي است.
3) در انتهاي اين بند، عبارت «براساس شاخص» ابهام دارد و منظور از آن مشخص نيست.
بند «ز»- مغايرت با بند «۱» اصل ۱۱۰
- حكم اين بند، مغاير بند «۱۰-۴» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است كه بر ارائۀ تسهيلات از محل سپرده‌گذاري منابع ورودي صندوق نزد بانك‌هاي عامل «با معرفي صندوق توسعۀ ملي» تأكيد كرده است. همچنين ورود مجلس به تعيين مصارف منابع صندوق در اين بند، مغاير بند «۱۰-۳» سياست‌هاي مذكور است كه بر «استقلال مصارف صندوق توسعۀ ملي از تكاليف بودجه‌اي و قوانين عادي» تصريح كرده است. علاوه‌براين، حكم اين بند از جهت ارائۀ تسهيلات از محل سپرده‌گذاري منابع ورودي صندوق نزد بانك‌هاي عامل به «دولت»، مغاير بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم مبني بر استفاده بخش غيردولتي از منابع صندوق است.
ضمناً حكم اين بند به‌دليل افزايش وابستگي بودجه به نفت، مغاير حكم بند «۱۸» سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي و حكم بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است.
بند «الحاقي ۲»- مغايرت با بند «۱» اصل ۱۱۰
حكم اين بند، از جهت ورود مجلس به تعيين مصارف منابع صندوق در اين بند، مغاير بند «۱۰-۳» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است كه بر «استقلال مصارف صندوق توسعۀ ملي از تكاليف بودجه‌اي و قوانين عادي» تصريح كرده است. علاوه‌براين، حكم اين بند از جهت ارائۀ تسهيلات از محل منابع صندوق به «دولت»، مغاير بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است.
ضمناً حكم اين بند به‌دليل افزايش وابستگي بودجه به نفت، مغاير حكم بند «۱۸» سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي و بند «۱۰» سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه است.
تبصره «5»- نكته و ابهام
1) احكام مندرج در اين تبصره ناظر بر ضوابط انتشار اوراق مالي اسلامي است كه در گزارشات كلي پيشين به تفصيل به اين موضوع پرداخته و چالش و ايرادات آن مورد بررسي قرار گرفت.
2) با توجه به اينكه اصطلاح «اوراق مالي اسلامي» داراي تعريف قانوني در قوانين موجود نيست، تجويز صدور اين اوراق در بندهاي مختلف تبصره حاضر محل ابهام است.
بند «ج»- ابهام
حكم اين بند درخصوص واگذاري اوراق به جاي طلب طلبكاران طرح به آن‌ها از جهت در نظر نگرفتن رضايت طلبكاران محل ابهام است. لازم به ذكر است كه اين موضوع در خصوص مواردي نظير «تملك اراضي» در قبال واگذاري اوراق فروش‌نرفته به صاحبان اراضي در قوانين بودجه سال‌هاي 1395 و 1396 سابقه نداشته است.
بند «د»- ابهام و تذكر
1) با توجه به اينكه «سازمان شهرداري‌ها و دهياري‌هاي كشور» به عنوان يك سازمان دولتي داراي اساسنامه قانوني نمي‌باشد و اساسنامه موجود اين سازمان صرفاً با تجويز هيأت وزيران توسط وزارت كشور تهيه و به تأييد «سازمان امور اداري واستخدامي كشور» رسيده، شناسايي سازمان مزبور در قانون بودجه، محل ابهام است.
2) عبارت ذيل اين بند، مشابه ابهام مطروحه در خصوص بند «ج» اين تبصره، از حيث رضايت طلبكاران در پذيرش اوراق، واجد ابهام است.
3) در حال حاضر عنوان صحيح «سازمان امور شهرداري‌ها و دهياري‌هاي كشور»، «سازمان شهرداري‌ها و دهياري‌هاي كشور» است. البته، در اساسنامه اين سازمان كه با مجوز هيأت وزيران تهيه شده،‌عنوان اين سازمان «سازمان شهرداري‌هاي كشور» دانسته شده است و ظاهراً‌الحاق دهياري‌ها به عنوان مزبور بر طبق رويه‌ي عملي صورت پذيرفته است.
بند «هـ»- مغايرت با اصول 40،47 و بند «5» اصل 43 و نكته
1) در بند «هـ» واگذاري اسناد خزانه اسلامي به طلبكاران غيردولتي، بدون نياز به اخذ رضايت آنان مغاير با اصول 40، بند «5» اصل 43 و اصل 47 قانون اساسي به‌نظر مي‌رسد. در اين خصوص ذكر اين نكته لازم است كه شوراي نگهبان در اظهارنظر نسبت به بودجه سال 1390 كل كشور، واگذاري سهام در قبال ديون را صرفاً با رضايت دائن امكان‌پذير دانسته است.
2) بنا بر آنچه در گزارش كلي در زمينه انتشار اوراق گفته شد، انتشار مستمر اوراق و اسناد مالي به منظور تعويق بازپرداخت مطالبات طلبكاران دولت، در بلند مدت منجر به افزايش و تراكم اصل و سود بدهي‌هاي دولت و نهايتاً ورشكستگي دولت خواهد شد.
بند «و»- تذكر و مغايرت با بند «1» اصل 110 و بند «5» اصل 43 و اصول40، 52، 85 و 138
1) درخصوص جزءالحاقي «1» اين بند در رابطه با تسويه بدهي دولت، شركتهاي دولتي، شركتهاي غيردولتي و بانكها، اين توضيح قابل ذكر است كه در جزء الحاقي مزبور زنجيره‌اي با چهار حلقه شامل 1- دولت 2- بخش غيردولتي و شركت‌هاي دولتي يارانه‌بگير 3- بانك‌ها و 4- بانك مركزي ايجاد و بدهي آن‌ها را به‌صورت زنجيروار تسويه كرده است و در نهايت در ترازنامه بانك مركزي بدهي دولت جايگزين بدهي بانك‌ها به بانك مركزي مي‌شود.
2) حكم جزء الحاقي «2»، از اين جهت كه دولت را مجاز دانسته مانده سهام شركت‌هاي دولتي را با بدهي‌هاي خود تسويه نمايد و از سوي ديگر مطابق جزء «2» بند «د» سياست‌هاي كلي اصل 44، مصارف منابع حاصل از واگذاري سهام شركت‌ها و بنگاه‌هاي دولتي مشخص گرديده و پرداخت بدهي دولت جزء اين موارد نمي‌باشد، حكم مزبور مغاير اين جزء از سياست‌هاي كلي اصل 44، محسوب شده و در نتيجه مغاير بند «1» اصل 110 قانون‌اساسي مي‌باشد.
3) با توجه به اينكه به موجب ماده (15) قانون برنامه ششم توسعه، در دوره‌ي اجراي قانون برنامه ششم، تركيب اعضاي شوراي پول و اعتبار شامل تعدادي از وزرا و افراد غيروزير تعيين شده است؛ سپردن صلاحيت تصويب دستورالعمل ضوابط نقل و انتقال اوراق و چگونگي توثيق آنها نزد بانك مركزي در جزء الحاقي «3» ذيل اين بند به شوراي مزبور مغاير با اصل 138 قانون اساسي است.
4) در جزء الحاقي «4» ذيل اين بند، تفويض تعيين معيارهاي حسابرسي به منظور تسويه مطالبات با منشأ قانوني نهادهاي عمومي غيردولتي، شركت‌هاي دولتي و ... به دستورالعمل سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادي و دارايي، مصداق تفويض قانونگذاري بوده و از اين جهت مغاير با اصل 85 قانون اساسي است.
5) حكم مقرر در جزء الحاقي «5» ذيل اين بند غيربودجه‌اي بوده و مغاير با اصل 52 قانون اساسي است.
6) علاوه بر اينكه حكم مقرر در جزء الحاقي «6» ذيل اين بند غيربودجه‌اي است، شمول حكم اين جزء نسبت به بانك‌هاي غيردولتي مغاير با اصل 40 و بند «5» اصل 43 قانون اساسي است.
بند «ح»- نكته
بنابر آنچه در گزارش كلي در زمينه انتشار اوراق گفته شد، انتشار مستمر اوراق و اسناد مالي به منظور تعويق بازپرداخت مطالبات طلبكاران دولت، در بلند مدت منجر به افزايش و تراكم اصل و سود بدهي‌هاي دولت و نهايتاً ورشكستگي دولت خواهد شد.
بند «ي»- نكته
در اين بند به دولت و وزارت نفت اجازه داده شده تا به منظور بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسيد شده، «اوراق مالي اسلامي» منتشر كنند و اصل و «سود» اين اوراق را طي سال‌هاي آتي پرداخت كنند. در اين‌خصوص علاوه بر اين كه انتشار مستمر اوراق و اسناد مالي به منظور تعويق بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسيد شده، در بلند مدت منجر به افزايش و تراكم اصل و سود بدهي‌هاي دولت و نهايتاً ورشكستگي دولت خواهد شد؛ اين اوراق به منزله «قرض» به‌منظور پرداخت بدهي‌هاي سابق دولت محسوب مي‌شوند و در عمل، ماهيت آن با «اوراق قرضه» كه پيش‌تر توسط فقهاي معزز شوراي نگهبان مغاير با موازين شرع اعلام شده تفاوتي ندارد.
بند «ك»- مغايرت با اصل 52
حكم مقرر در اين بند ماهيت غيربودجه‌اي دارد و از اين جهت مغاير با اصل 52 قانون اساسي است. البته، مشابه حكم اين بند در بند «ل» تبصره «5» قانون بودجه سال 1396 قابل مشاهده است.
بند «ل»- مغايرت با بند «1» اصل 110
هرچند برخي از اوراق و اسناد مقرر در تبصره «5» مصوبه‌ي مجلس، بر طبق قوانين دائمي يا بعضاً بودجه ساليانه تاكنون از پرداخت ماليات معاف بوده‌اند يا شده‌اند، اما اطلاق و عموم اين جزء از جهت معاف كردن كليه اوراق و اسناد موضوع بند «5» از شمول ماليات، مغاير با بند «۱۷» سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي -ابلاغي 1392 مقام معظم رهبري- مي‌باشد كه بر «اصلاح نظام درآمدي دولت با افزايش سهم درآمدهاي مالياتي» تأكيد دارد. در اين خصوص تأكيد بر اين نكته لازم است كه بندهاي «3» و «5» ماده (145) قانون ماليات‌هاي مستقيم «جوايز متعلق به اوراق قرضه دولتي و اسناد خزانه» و «سود و جوايز متعلق به اوراق مشاركت» را از پرداخت ماليات معاف كرده بودند. همچنين در قوانين بودجه ساليانه مانند قانون بودجه سال 1395 بعضاً معافيت‌هاي مالياتي موقت براي اوراق مشاركت يا اسناد خزانه تعيين شده است.
بند الحاقي «2»- تذكر، ابهام و مغايرت با اصول 3، 15، 43، 45، 85 و 110
1) با توجه به بند «6» اصل 3 و بند «5» اصل 43 قانون اساسي كه بر مقابله با انحصارطلبي تأكيد دارند، تجويز ارائه انحصارات به سازمان تأمين اجتماعي و صندوق‌هاي لشكري و كشوري در مالكيت و حقوق مالكانه در سواحل و جزاير در جزء «1» بند الحاقي «2» مغاير با اصول مزبور مي‌باشد.
2) نظر به اينكه «سواحل و جزاير» در زمره‌ي انفال محسوب مي‌شوند و بر طبق اصل 45 قانون اساسي، انفال و ثروت‌هاي عمومي «در اختيار حكومت اسلامي است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن‌ها عمل نمايد»، لذا، واگذاري مالكيت و حقوق مالكانه سواحل و جزاير به سازمان تأمين اجتماعي و صندوق‌هاي لشكري و كشوري در جزء «1» بند الحاقي «2» مغاير با اصل مزبور مي‌باشد.
3) واژه «پروژه» در جزء‌هاي «1» و «3» بند الحاقي «2» غيرفارسي بوده و استفاده از آن مغاير با اصل 15 قانون اساسي است.
4) اصطلاح «منطقه ويژه انرژي» در جزء «2» بند الحاقي «2» داراي تعريف قانوني و روشني نيست و از اين جهت محل ابهام است. همچنين تفويض صلاحيت ايجاد و ارائه «امتيازات» مربوط به منطقه ويژه انرژي به دولت،‌از آن جهت كه چنين اموري باعنايت به حق و تكليف‌هاي كه ايجاد مي‌گردد تنها در صلاحيت قانونگذار است، مغاير با اصل 85 قانون اساسي است.
5) در جزء «3» بند الحاقي «2» اين تبصره، دولت مكلف شده است تا با رعايت شرايطي، طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي مهم در دست اجراي كشور را به ازاي بدهي‌هاي خود به سازمان تأمين اجتماعي و صندوق‌هاي لشكري و كشوري واگذار نمايد. اين در حالي است كه به موجب جزء «2» بند «د» سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران -ابلاغي 1384 مقام معظم رهبري-، «مصارف درآمدهاي حاصل از واگذاري» به تفصيل مشخص شده است كه در هيچ يك از موارد مصرفي به امكان استفاده از منابع حاصل از واگذاري جهت تسويه بدهي‌هاي دولت اشاره‌اي نشده است. لذا، با توجه به اينكه اطلاق واگذاري‌هاي موضوع جزء «3» بند الحاقي «2» شامل فعاليت‌هاي اقتصادي دولت موضوع سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون‌اساسي مي‌باشد و از سوي ديگر واگذاري اين موارد در واقع منبع تسويه بدهي‌هاي دولت به سازمان تأمين اجتماعي و صندوق‌هاي لشكري و كشوري قلمداد شده است، جزء‌مزبور مغاير با سياست‌هاي ابلاغي مقام معظم رهبري و به تبع آن مغاير با بند «1» اصل 110 قانون اساسي است.
6) تذكر: در جزء «3» بند الحاقي «2»، واژه «پروژه‌هاي» به «پروژه‌ها» اصلاح شود.
تبصره (6)
بند «د»- مغايرت با اصل 52
اين بند با توجه به ماهيت غير بودجه­اي آن مغاير اصل 52 قانون اساسي مي­باشد.
بند «و»- مغايرت با اصل 52
جزء «3» و «4» اين بند، با توجه به ماهيت غير بودجه­اي آن‌ها، مغاير اصل 52 قانون اساسي مي­باشد.
بند «ح»- مغايرت با اصل 85
مطابق ذيل اين بند، تعيين «سقف و نحوه برگزاري مناقصه» و «تعهدات شركت­هاي بيمه­گر» به آيين­نامه اجرايي قانون واگذار شده است. اين در حالي است كه امور فوق به جهت ايجاد حق و تكليف براي مردم، داراي ماهيت قانوني هستند و در قوانين مربوطه از جمله «قانون برگزاري مناقصات مصوب 1383» در خصوص آن‌ها تعيين تكليف شده است. لذا تفويض تعيين آن‌ها به مرجعي غير از مجلس شوراي اسلامي به معناي تفويض قانونگذاري است و مغاير اصل 85 قانون اساسي مي­باشد.
بند «ي»- مغايرت با اصل 85 و ابهام
منظور از اين بند مشخص نيست. بر اساس اين بند شمول قانون مديريت خدمات كشوري بر سازمان تأمين اجتماعي در سال­هاي 1388 و 1389 منوط است به تأييد سازمان امور اداري و استخدامي و اين به معناي آن است كه قلمرو مفاد قانون توسط نهادي غير از مجلس شوراي اسلامي مشخص شود. از اين رو اين بند داراي ابهام بوده و با اين معنا مغاير اصل 85 قانون اساسي مي­باشد.
بند الحاقي «1»- مغايرت با اصول 52 و 85
1) اين بند با توجه به ماهيت غيربودجه­اي و اصلاح قوانين دائمي در اين خصوص مغاير اصل 52 قانون اساسي است.
2) از آنجا كه اين بند تشخيص شرايط جمعيتي ساير شهرها را بدون هيچ ضابطه و معياري به شوراي برنامه­ريزي و توسعه استان واگذار كرده است مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
بند الحاقي «2»- مغايرت با اصل 52
اين بند با توجه به ماهيت غيربودجه­اي آن، مغاير اصل 52 قانون اساسي است.
بند الحاقي «9»- مغايرت با اصول 52 و 85
1) بر اساس جزء «1» اين بند دولت مكلف است معافيت­هاي حق بيمه را كه به موجب قوانين ايجاد شده بازبيني و ساماندهي كند، در حالي‌كه اين امر در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است. لذا اين جزء از اين جهت مغاير اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد.
2) همچنين ماهيت جزء «1» و «2» اين بند غير بودجه­اي بوده و لذا از اين حيث مغاير اصل 52 قانون اساسي است.
بند الحاقي «11»- نكته
حكم اين بند ناظر به استفاده از منابع حاصل از فروش پساب فاضلاب جهت توسعه و تكميل طرحهاي فاضلاب شهري مي‌باشد.
بند الحاقي «14»- مغايرت با بند «12» اصل 3، اصل 40، بند «5» اصل 43 و اصل 53 و ابهام
1) با توجه به عدم تعيين سقف و رديف درخصوص درآمد موضوع اين بند، بند مزبور مغاير اصل 53 قانون اساسي مي­باشد.
2) وضع ماليات بر سود و درآمدي كه پيش از وضع قانون به دست آمده است، با توجه به بند «12» اصل 3 ، اصل 40 و بند «5» اصل 43 قانون اساسي به معناي اضرار به غير و مغاير با اقتصاد صحيح و عادلانه مي­باشد. چراكه صاحبان درآمد موضوع اين بند در زمان حصول درآمد يا سود مزبور با علم به عدم وجود چنين مالياتي اقدام به فعاليت نموده‌اند. لذا اين بند از اين حيث مغاير اصول فوق­الذكر است.
3) بر اساس ذيل اين بند، تخلف از اجراي حكم بند حاضر به معناي تصرف در اموال عمومي بوده و مشمول مجازات مربوطه خواهد بود. در اين‌خصوص با توجه به اينكه اشخاص مشمولين اين مجازات به روشني تبيين نشده و از سوي ديگر حكم مزبور داراي ماهيت كيفري مي‌باشد­ و مشخص نيست منظور از متخلف، ناظر بر واردكنندگان خواهد بود يا مأمورين مالياتي و يا مأمورين سازمان بازرسي، حكم مزبور واجد ابهام است.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( تير ماه 1397 نسخه 2-1-1 )
-