بسمه تعالي
از جمله مهمترين محورهايي كه در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور وجود دارد و تصميم گيري در مورد آن حائز اهميت مي باشد، عبارتند از: بودجه شركتهاي دولتي، برداشت از صندوق توسعه ملي و ميزان انتشار اوراق تعهدزا توسط دولت. در اين گزارش سعي شده تا اين محورها تبيين و مسايل پيرامون آن تشريح گردد.
1. بودجه شركتهاي دولتي در لايحه بودجه كل كشور
مقدمه
از جمله موارد مهمي كه در پيوست‌هاي لوايح بودجه مندرج مي‌گردد و بخش عظيمي از بودجه كل كشور را به خود اختصاص مي‌دهد، پيوست شماره سه تحت عنوان «بودجه شركتهاي دولتي، بانكها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت» است كه در بند «ب» ماده واحده بودجه نيز منعكس گرديده است. شايان توجه است كه اين قسمت، با توجه به ويژگي‌هاي خاص اين بخش از بودجه - كه در اين گزارش بدان اشاره خواهد شد - مي‌توان آن را لايه پنهاني و مغفول بودجه كل كشور ناميد. حال آنكه تقريباً به طور ميانگين، بودجه شركتهاي دولتي، بانكها و مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت، دو سوم بودجه كل كشور را به خود اختصاص مي‌دهد. به عنوان نمونه در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، كمي بيش از شصت و هشت درصد (68%) از بودجه كل كشور، به همين بخش اختصاص پيدا كرده است كه نقش بسزايي در تعيين سرنوشت بودجه كل كشور خواهد داشت.
بررسي پيوست شماره «3» لايحه بودجه كل كشور حاكي از وجود ايرادات متعدد و مغايرت با اصول مختلف قانون اساسي از جمله اصول 52، 53 و 55 است. در اين گزارش، ايرادات ناظر بر نحوه تنظيم بودجه شركتهاي دولتي اجمالاً مورد بررسي قرار گرفته است.
عدم جامعيت بودجه
بودجه‌ريزي و تنظيم قانون بودجه، داراي اصول و ضوابط مخصوصي است كه بخشي از آن در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نيز مورد اشاره قرار گرفته است. از جمله اين اصول، اصل «جامعيت» بودجه است كه بر اساس آن، بايد تمام درآمدها و هزينههاي دولت به هر شكل و صورتي كه هست، در سند بودجه جمع‌آوري و به صورت ناخالص به مجلس تقديم گردد. ناخالص بودن بودجه به اين معني است كه بايد ارقام منظور در بودجه بدون آنكه هزينه‌ها از درآمدها كسر گردند، در سند بودجه درج گردد. بنابراين به موجب اصل جامعيت بودجه - كه از آن به اصل كامليت هم نام برده شده است - همه اقلام درآمدي و همه اقلام هزينه‌اي بايد در بودجه عمومي منعكس گردند.
اصول 52 و 53 قانون اساسي را نيز مي توان دربردارنده اين مفهوم دانست. با اين توضيح كه اصل 52، تكليف دولت در تهيه لايحه و تكليف مجلس در خصوص رسيدگي و تصويب لايحه دولت را ناظر بر «بودجه كل كشور» مي‌داند ولذا مستفاد از اصطلاح «بودجه كل كشور»، همان چيزي است كه از آن تحت عنوان اصل جامعيت بودجه ياد مي‌شود. همچنين اصل 53 قانون اساسي با تصريح به لزوم قانوني بودن همه پرداخت‌ها، مقرر مي‌دارد: «كليه دريافت‌هاي دولت در حساب‌هاي خزانه‌داري كل متمركز مي‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي‌گيرد.» در نتيجه، قانون اساسي نيز بر لزوم جامعيت بودجه تأكيد كرده است.
اما با نگاهي به قوانين بودجه طي سال‌هاي اخير و نيز لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، مخصوصاً در رابطه با بودجه شركتهاي دولتي (پيوست شماره سه لايحه بودجه)، مشخص مي‌شود كه اين اصل مهم در بودجه‌ريزي نقض گرديده است. نقض اصل جامعيت بودجه در تنظيم بودجه شركتهاي دولتي از چند جهت قابل توجه است.
وجه اول آنكه فهرست شركتهاي دولتي مذكور در پيوست شماره سه لايحه بودجه، كليه شركتهاي دولتي موجود را پوشش نداده است. يعني بودجه برخي از شركتهاي دولتي در لايحه بودجه كل كشور (پيوست شماره سه) درج نشده است. گفتني است كه اين موضوع دائماً توسط ديوان محاسبات كشور تذكر داده شده و مي‌شود؛ به عنوان نمونه در بند اول از بخش سوم «خلاصه گزارش تفريغ بودجه سال 1395 كل كشور» چنين بيان شده است: «عدم درج بودجه ... تعداد كثيري از شركتهاي دولتي، نشان از نقض اصل جامعيت بودجه كشور دارد.» نمونه بارز اين امر، عدم درج بودجه سازمان-هاي مناطق آزاد تجاري - صنعتي است. اين سازمان¬ها كه بر اساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد مصوب 7 /6 /1372 مجلس شوراي اسلامي تشكيل شده¬اند، داراي ماهيت شركتي بوده و مالكيت آن¬ها در اختيار دولت است. بنابراين شركت دولتي محسوب مي¬شوند و طبعاً بايد بودجه آن¬ها در قسمت مربوط به بودجه شركت¬هاي دولتي - به عنوان يكي از اركان بودجه كل كشور - درج گردد. (لازم به ذكر است كه بر اساس بند «ي» تبصره «20» قانون بودجه سال 1393 كل كشور و بند «ل» تبصره «9» قانون بودجه سال 1394 كل كشور دولت مكلف شده بود تا بودجه سازمان¬هاي مزبور را در لايحه بودجه سال¬هاي 1394 و 1395 درج كند. لكن در هيچ يك از لوايح تقديمي دولت اين مهم مورد توجه قرار نگرفته است.) علاوه بر اين، بودجه شركت‌هايي همچون شركتهاي مهندسي و توسعه گاز ايران، بازرگاني گاز ايران، آواي پرديس سلامت، بيمه ايران و انگليس و ... كه همگي شركت دولتي محسوب مي‌شوند نيز در پيوست شماره سه لايحه دولت مشاهده نمي‌شود. لذا پيوست شماره سه از جهت نقص در شمول كليه شركتهاي دولتي مغاير اصل 52 قانون اساسي قلمداد مي‌شود.
وجه ديگري كه در بررسي لايحه بودجه توسط مجلس و شوراي نگهبان مورد غفلت واقع مي‌شود و منجر به نقض اصل جامعيت بودجه مي‌گردد، عبارت است از عدم درج بودجه شركت‌هايي كه هرچند تحت عنوان «شركت دولتي» قرار نمي‌گيرند، اما بخشي از سهام آنها متعلق به دولت است. توضيح آنكه بر اساس تعاريف قانوني موجود از شركت دولتي ، صرفاً شركت‌هايي را تحت اين عنوان مي‌توان در نظر گرفت كه بيش از پنجاه درصد (50%) سرمايه آنها متعلق به دولت باشد. بنابراين شركت‌هايي كه سهم دولت از سرمايه آنها كمتر از ميزان مذكور باشد، شركت دولتي محسوب نمي‌شوند و در نتيجه، منابع و مصارف آنها در بودجه كل كشور درج نمي‌گردد. به عنوان مثال شركتي كه 49% سرمايه آن متعلق به دولت باشد، در لايحه بودجه درج نمي‌گردد. در حالي كه منابع و مصارف چنين شركتي، به آن ميزان كه مربوط به سهم دولت مي‌شود، جزئي از بودجه عمومي دولت محسوب شده و به تبع آن، بايد در لايحه بودجه منعكس گردد.
موارد فوق، فارغ از اينكه داراي آثار سوء اقتصادي (از جمله فساد و عدم شفافيت مالي) است، منجر به نقض برخي از اصول قانون اساسي مي‌شود؛ با اين توضيح كه از جهت عدم شمول آن نسبت به مواردي كه لازم است در بودجه كل كشور منعكس گردد، مغاير اصل 52 قانون اساسي بوده و نتيجه اين موضوع، آن است كه از يك سو درآمد شركت‌هايي كه بودجه آنها در بودجه كل كشور منظور نشده است، به خزانه‌داري كل كشور واريز نمي‌گردد كه خود، مغاير اصل 53 قانون اساسي هست و از سوي ديگر به جهت عدم تأمين نظارت ديوان محاسبات كشور مغاير اصل 55 قانون اساسي تلقي مي‌شود.
لازم به ذكر است فارغ از مغايرت اين امر با اصول مزبور اگر شركتهاي ياد شده - اعم از شركتهاي دولتي و شركت‌هايي كه كمتر از 50% سرمايه آنها متعلق به دولت است - شركت‌هايي سودده باشند، نتيجه آن بسط يد دولت در استفاده از درآمدهاي آن به نحو دلخواه و صرفاً در چارچوب مصوبات مجمع عمومي شركت خواهد شد كه نظارتي نيز توسط نهادهايي همچون ديوان محاسبات كشور بر آنها وجود نخواهد داشت. اما اگر شركتهاي مزبور، شركت‌هايي زيان‌ده باشند، نتيجه آن تحميل هزينه به دولت از محل بودجه عمومي به جهت عدم تصميم گيري مناسب درخصوص آنها خواهد بود.
عدم شامليت بودجه
از ديگر اصول حاكم بر بودجه‌ريزي، اصل شامليت بودجه يا اصل تفصيلي بودن بودجه است. به موجب اين اصل، بودجه بايد به صورت تفصيلي و با جزئيات كامل تهيه و تنظيم گردد و نمي‌توان هيچ بخشي از آن را به صورت اجمالي يا كلي رها كرد. به عبارت ديگر، بودجه دستگاه‌ها و نهادهاي گوناگون بايد اولاً به تفكيك درآمد و هزينه و ثانياً به صورت دسته‌بندي شده و در قالب برنامه‌ها و طرح‌ها در لايحه منعكس شوند.
رعايت اين اصل در نظام حقوقي ايران در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نيز به نوعي مورد توجه قرار گرفته است. چراكه به موجب اصل 52 قانون اساسي، نقش مجلس در تصويب بودجه، محدود به تأييد يا رد لايحه بودجه نشده و «رسيدگي» و بررسي ماهوي با امكان دخل و تصرف در مفاد لايحه دولت را نيز در بر مي‌گيرد و چنين امري مستلزم اين است كه لايحه بودجه بايد به گونه‌اي باشد كه امكان بررسي جزئيات مربوطه را براي مجلس فراهم آورد؛ چرا كه عدم رعايت اصل شامليت بودجه، در واقع مانع از انجام صحيح صلاحيت مجلس در «رسيدگي و تصويب» بودجه خواهد شد.
از سوي ديگر، عدم توجه به اين اصل مهم در تنظيم و تصويب بودجه، مانع از انجام صحيح صلاحيت شوراي نگهبان در بررسي مصوبه مجلس «از نظر انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي» (اصل 94 قانون اساسي) نيز خواهد شد. خلاصه آنكه طبق اين اصل، بودجه را نمي‌توان به عنوان مجموعه‌اي از اعداد و ارقامِ صامت (!) - كه هيچ نشانه‌اي از چگونگي تأمين منابع و هزينه‌كرد آنها وجود نداشته باشد - تلقي نمود؛ بلكه مي‌بايست اعداد و ارقام مصوب، به نحوي مشتمل بر جزئيات لازم باشد تا آينه تمام‌نماي سياست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات بخشهاي مختلف در مصرف منابع ملي قلمداد شود.
لكن نحوه تنظيم و درج بودجه شركتهاي دولتي در پيوست شماره سه، دقيقاً برخلاف اين مهم را نشان مي‌دهد. با اين توضيح كه اولاً بودجه شركتهاي دولتي صرفاً مشتمل بر سقف درآمدها و مصارف است و هيچ تفصيلي از آن در لايحه بودجه درخصوص موارد مصرف و هزينه يا تأمين منابع مشاهده نمي‌شود. ثانياً عدم درج تفصيلي بودجه اين شركت‌ها، در واقع به اين معناست كه بودجه آنها - آن‌گونه كه در رابطه با ساير وزارتخانه‌ها و دستگاه‌ها عمل مي‌شود - به تصويب مجلس شوراي اسلامي نمي‌رسد. زيرا بودجه ساير دستگاه‌ها به تفكيك اجزاي مختلف تنظيم و تصويب مي‌شود؛ در حالي كه در خصوص شركتهاي دولتي صرفاً به صورت سرجمع منابع و مصارف تدوين مي‌گردد. بنابراين، جزئيات آن در واقع به تصويب مجلس نمي‌رسد كه اين امر، مغاير اصل 52 قانون اساسي است.
لازم به ذكر است كه جزئيات و تفصيل بودجه اين شركت‌ها (كه حدود دو سوم بودجه كل كشور مي باشد)، به موجب مجوز مذكور در ماده (2) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت - مصوب 1380 - تنها به تصويب مجامع عمومي شركت مربوطه مي‌رسد و مجلس، هيچ نقشي در تصويب مفاد آن يا اصلاح آن از اين حيث كه مشتمل بر چه فعاليت‌هايي باشد يا به چه نحو هزينه گردد، ندارد و لذا بودجه شركتهاي دولتي در حكم چك سفيد امضايي است كه در اختيار شركتهاي دولتي براي تعيين نحوه هزينه‌كرد حجم عظيمي از بودجه كل كشور (68%) قرار گرفته است و نهايتاً اين امر منجر به بر هم خوردن انضباط مالي در كشور و در مواردي به اسراف و تبذير منجر مي‌شود.
اخلال در اِعمال نظارت بر بودجه
از جمله آثار سوء نحوه تنظيم بودجه شركتهاي دولتي، ايجاد اخلال در صلاحيت نظارتي دستگاه‌هاي ذي‌ربط از جمله ديوان محاسبات كشور است. به موجب اصل 55 قانون اساسي، «ديوان محاسبات به كلية حساب‌هاي وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شركتهاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي كه به نحوي از انحاء از بودجة كل كشور استفاده مي‌كنند به ترتيبي كه قانون مقرر مي‌دارد رسيدگي يا حسابرسي مي‌نمايد كه هيچ هزينه‌اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد.»
بر اساس اصل مذكور، ديوان محاسبات صرفاً ميتواند قانون بودجه و احكام و جداول آن را مبناي نظارت خود قرار دهد. در نتيجه، طبيعي است كه عدم درج بودجه برخي از شركتهاي دولتي و نيز عدم درج بودجه شركت‌هايي كه كمتر از 50% سرمايه آنها متعلق به دولت است، منجر به منتفي شدن نظارت مالي و بودجه‌ايِ ديوان محاسبات بر «شركتهاي دولتي و ساير دستگاه‌هايي كه به نحوي از انحاء از بودجة كل كشور استفاده مي‌كنند»، خواهد شد. همچنين عدم درج تفصيليِ بودجه شركتهاي مذكور در پيوست شماره سه لايحه بودجه، نظارت ديوان محاسبات در حفظ و حراست از بيت‌المال را ناكارآمد و غيرمؤثر مي‌نمايد. بنابراين جميع اين موارد، در مغايرت با اصل 55 قانون اساسي مي‌باشد.
نكته مهم ديگر آنكه نظارت ديوان محاسبات بر بودجه، نظارتِ «بعد از خرج» - و نه نظارتِ «قبل از خرج» يا «حين خرج» - است. بنابراين، فرايند نظارتي ديوان محاسبات، پس از انجام هزينه توسط دستگاه‌ها آغاز خواهد شد. اين فرايند، در مورد شركتهاي دولتي- كه جزئياتِ دخل و خرج آنها به موجب مصوبات مجامع عمومي آنها تعيين مي‌گردد - ايجاد اشكال مي‌كند. توضيح آنكه در بسياري از موارد، هزينه‌ها و پرداخت‌هاي صورت گرفته، بدون وجود مصوبه مجمع عمومي انجام مي‌شود و پس از مطالبه مستندات و مجوزهاي قانونيِ انجام هزينههاي مزبور توسط ديوان محاسبات، مصوبه مجمع عمومي به طور صوري و به اصطلاح به صورت «دست‌گردان» تهيه مي‌شود و در اختيار ديوان محاسبات قرار مي‌گيرد. نتيجه آنكه ديگر ديوان محاسبات امكان اِعمال مؤثر صلاحيت نظارتي خود را از دست خواهد داد و هر آنچه در مصوبه مجمع عمومي درج شده باشد، به عنوان مجوز قانوني محسوب مي‌شود. پُر واضح است كه اين موضوع، در واقع بستر فساد را در نحوه هزينه‌كرد بيت‌المال فراهم مي‌آورد.
2. وضعيت واريز و برداشت از صندوق توسعه ملي در لايحه بودجه
مقدمه
در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، سهم صندوق توسعه ملي از صادرات نفت خام و ميعانات گازي، مطابق ماده (7) قانون برنامه ششم توسعه و همچنين بند «10» سياستهاي كلي برنامه ششم توسعه، 32 درصد تعيين شده است، كه باتوجه به درآمد نفتي پيش‌بيني شده، حدود 16ميليارد دلار خواهد شد (محاسبه اين امر به صورت دلار به دليل لزوم واريز سهم صندوق به صورت ارز ناشي از صادرات نفت به صندوق مي‌باشد). لكن در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور دو گونه برداشت و يا به عبارت ديگر احكام مربوط به بهره مندي از منابع صندوق توسعه ملي مشاهده مي‌شود. نوع اول مستقيماً ناظر به هزينه كرد منابع اين صندوق جهت برخي مصارف مي باشد و در نوع دوم از محل سپرده گذاري منابع اين صندوق نزد بانك‌هاي عامل، تكاليفي مقرر شده است. هركدام از اين اقسام دربردارنده مغايرت‌هايي با سياستهاي كلي نظام مي‌باشد كه ذيلا به اين موارد خواهيم پرداخت.
هزينه كرد از منابع صندوق توسعه ملي
در تبصره «4» لايحه پيشنهادي دولت براي بيش از 6 ميليارد دلار از منابع صندوق، درخواست برداشت شده بود. بر اين اساس در واقع سهم صندوق از منابع حاصل از صادرات نفت حدوداً همان 20 درصد مي‌شد. با اين توضيح كه براساس مفاد تبصره «4»، مبلغ 200 ميليون دلار (معادل 7 هزار ميليارد ريال) براي صندوق نوآوري و شكوفايي، مبلغ 8/5 ميليارد دلار (معادل 203 هزار ميليارد ريال) جهت آبياري تحت فشار، كم فشار و سامانه‌هاي نوين آبياري، طرحهاي آبرساني روستايي و توسعه شبكه‌هاي آن، سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران، تقويت بنيه دفاعي، مقابله با ريزگردها در كشور و رفع مشكل برق خوزستان، توسعه مكران، ساماندهي حمل و نقل عمومي، بهبود محيط زيست، آبخيزداري و ساماندهي پسماندهاي كل كشور، كمك به ساماندهي بافت‌هاي فرسوده و بازسازي مناطق آسيب ديده از زلزله، حمل و نقل ريلي و كمك به تسويه بدهي پاداش پايان خدمت بازنشستگان وزارت آموزش و پرورش پيش بيني شده بود. چنين مواردي كه در بندهاي «الف» و «و» تبصره «4» ذكر شده بود در صحن مجلس شوراي اسلامي دچار تغييراتي شد و نهايتاً بند «الف» حذف و بند «و» اصلاح گرديد. در بند «و» اصلاحي معادل چهارده هزار و سيصد و هفتاد و پنج ميليارد تومان به برخي از موارد كه در لايحه پيشنهادي دولت مقرر شده بود با اصلاحاتي اختصاص يافت كه عبارتند از تقويت بنيه دفاعي، كمك به بازسازي مناطق زلزله زده و سيل زده، توليد واكسن سينه پهلو و عفونت كودكان، برنامه مقابله با ريزگردها، طرحهاي آبرساني روستايي - عشايري و توسعه شبكه‌هاي آن، طرحهاي آبياري تحت فشار، كم فشار و سامانه‌هاي نوين آبياري، طرحهاي آبخيزداري و سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران.
حال با توجه به اصلاحات صورت گرفته نكات ذيل درخصوص چنين برداشت‌هايي از صندوق توسعه ملي وجود دارد:
اول اينكه بند «و» مصوبه مجلس به صراحت مغاير بندهايي از سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي (بند «18») و برنامه ششم توسعه (بند «10» و اجزاء آن) درخصوص صندوق توسعه ملي (از جهات استفاده دولت از منابع صندوق، تعيين تكليف مجلس نسبت به منابع صندوق، استفاده از منابع صندوق به صورت ريالي و وابستگي به نفت) مي باشد ولذا در صورتي كه اذني در اين خصوص وجود داشته باشد، بايد مستنداً بيان گردد و در غير اين صورت مغاير سياستهاي مزبور محسوب مي‌شود (لازم به ذكر است كه در زمان تصويب اين بند، رئيس مجلس به وجود اذن در اين خصوص اشاره نموده است).
دوم اينكه اگرچه بند «الف» تبصره «4» حذف گرديد و منابع اختصاص يافته از صندوق توسعه ملي جهت موارد مندرج در بند «و» (نسبت به لايحه دولت) كاهش يافته است ولكن اين اصلاحات به تنهايي بدون تغيير و اصلاح جداول نمي تواند (در راستاي سياستهاي مزبور) وافي به مقصود باشد. چراكه احتساب بخشي از منابع صندوق توسعه ملي به عنوان منابع عمومي دولت و هزينه كرد آن در جداول بودجه منعكس گرديده و به خودي خود واجد اثر كامل به عنوان بخشي از قانون بودجه مي باشد. توضيح آنكه اولاً بند هفتم از جدول شماره (4) تحت عنوان «خلاصه واگذاري و تملك دارايي‌هاي مالي در سال 1397»، ناظر به منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملي مي باشد كه عددي معادل بيست و يك هزار و بيست ميليارد تومان (21.020.000.000.000 تومان) به عنوان بخشي از منابع دولت در رابطه با واگذاري دارايي‌هاي سرمايه اي شناخته شده است.
ثانياً در تفصيل بخش منابع درآمدي جدول شماره (4)، در جدول شماره (5) به منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملي به شرح ذيل تصريح شده است:
شماره طبقه بندي عنوان عمومي اختصاصي جمع كل
ملي استاني جمع ملي استاني جمع ملي استاني جمع
310700 بند هفتم: منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملي 210.200.000 0 210.200.000 0 0 0 210.200.000 0 210.200.000
310704 منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملي براي افزايش سرمايه صندوق نوآوري و شكوفائي 7.000.000 0 7.000.000 0 0 0 7.000.000 0 7.000.000
310705 منابع حاصل از استفاده از صندوق توسعه ملي موضوع بند «و» تبصره 4 203.200.000 0 203.200.000 0 0 0 203.200.000 0 203.200.000
همچنين در جدول شماره (7) درخصوص «خلاصه بودجه دستگاه‌هاي اجرايي در سال 1397» و جدول شماره (1-7) در رابطه با «اعتبارات هزينه اي دستگاه‌هاي اجرايي بر حسب فصول هزينه در سال 1397» ذيل عنوان «معاونت علمي و فناوري رييس جمهور- اجراي ماده 51 قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور و كمك به افزايش سرمايه صندوق نوآوري و شكوفايي» رقم هفت هزار ميليارد ريال (همان مبلغي كه در جدول شماره (5) جهت برداشت از صندوق توسعه ملي پيش بيني گرديده است) به شرح ذيل ذكر شده است:
جدول شماره 7- خلاصه بودجه دستگاه‌هاي اجرايي در سال 1397 مبالغ به ميليون ريال
كد دستگاه عنوان هزينه‌اي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي جمع كل
عملكرد 1395 مصوب 1396 برآورد 1397 عملكرد 1395 مصوب 1396 برآورد 1397
هزينه عمومي متفرقه اختصاصي جمع سرمايه‌اي پيوست 1 متفرقه اختصاصي جمع
8 معاونت علمي و فناوري رييس جمهور- اجراي ماده 51 قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور و كمك به افزايش سرمايه صندوق نوآوري و شكوفايي» 5.994.000 6.600.000 7.000.000 0 0 7.000.000 0 0 0 0 0 0 7.000.000
جدول شماره 1-7- اعتبارات هزينه اي دستگاه‌هاي اجرايي بر حسب فصول هزينه در سال 1397 مبالغ به ميليون ريال
شماره طبقه‌بندي دستگاه اجرايي عنوان دستگاه اجرايي جبران خدمت كاركنان استفاده از كالاها و خدمات هزينههاي اموال و دارايي يارانه كمك‌هاي بلاعوض رفاه اجتماعي ساير هزينه‌ها جمع
8 معاونت علمي و فناوري رييس جمهور- اجراي ماده 51 قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور و كمك به افزايش سرمايه صندوق نوآوري و شكوفايي» 0 0 0 0 0 0 7.000.000 7.000.000
بنابراين حذف و اصلاح بندهاي مزبور بدون اينكه ارقام مزبور در اين جداول نيز حذف و اصلاح نگردد، علي رغم وجود اذن از سوي مقام معظم رهبري(مدظله العالي) مغاير سياستهاي كلي مربوط به صندوق توسعه ملي تلقي مي‌شود.
لازم به ذكر است در پيوست شماره دو نيز كه درآمدها و واگذاري دارايي‌هاي سرمايه اي و مالي را به تفصيل بيان نموده، رديف‌هاي مرتبط با استفاده از منابع صندوق توسعه ملي، ذكر شده است.
هزينه كرد از محل سپرده گذاري صندوق توسعه ملي
علاوه‌بر موارد فوق، در تبصره‌هاي «4»، «18»، و «19» لايحه بودجه علاوه بر اخذ مستقيم تسهيلات از منابع صندوق توسط دولت، اجازه سپرده‌گذاري بخشي از منابع صندوق و پرداخت تسهيلات به‌صورت ريالي داده شده است كه اين موارد به دو دسته تقسيم مي‌شود. در دسته نخست سقفي جهت سپرده گذاري منابع صندوق و استفاده از آن مشخص نگرديده و در دسته دوم سقف معيني جهت سپرده گذاري از محل منابع صندوق پيش بيني شده است. اين موارد به شرح ذيل مي باشد:
1) اعطاي تسهيلات ارزي به طرحهاي توسعه اي بالادستي نفت و گاز بدون انتقال مالكيت به بخشهاي خصوصي، تعاوني و نهادهاي عمومي غيردولتي و اختصاص به طرحهاي توسعهاي و زيربنايي سازمانهاي توسعه اي بخش صنعت و معدن، بدون سقف مشخص، براساس بند «ب» تبصره «4»؛
2) اعطاي تسهيلات ارزي براي طرحهاي توسعه اي شقوق مختلف حمل ونقل درون و برون شهري بدون انتقال مالكيت به سرمايه گذاران بخش خصوصي و يا تعاوني، بدون سقف مشخص، براساس بند «ج» تبصره «4»؛
3) اعطاي تسهيلات به مبلغ 40 هزار ميليارد ريال براي خريد تجهيزات آزمايشگاه‌هاي تحقيقاتي دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي، پژوهشي و فناوري، براساس بند «هـ» تبصره «4»؛
4) اعطاي تسهيلات ارزي به مقدار 350 ميليون دلار (يك هزار و دويست و بيست و پنج ميليارد تومان) جهت انتقال آب كشاورزي به اراضي سيستان و بلوچستان، براساس بند «ز» تبصره «4»؛
5) سپرده گذاري از منابع ارزي نزد بانك‌هاي عامل به منظور اعطاي تسهيلات به ميزان 150 هزار ميليارد ريال جهت حمايت از طرحهاي توليدي، اشتغال و آموزش و كمك به كارورزي جوانان دانش آموخته دانشگاهي
6) در تبصره «19» به دولت اجازه داده شده است 10 درصد منابع ورودي صندوق توسعه ملي در سال 1397 در بانك‌هاي عامل سپرده گذاري شده و با تركيب با منابع بانكي و وجوه اداره شده جهت تأمين مالي طرح‌ها و پروژه‌هاي نيمه تمام و جديد اولويت دار استفاده شود. در نتيجه پيش بيني مي‌شود حدود 56 هزار ميليارد ريال از منابع صندوق به اين امر اختصاص يابد.
همانگونه كه مشاهده مي‌شود به جز موارد مذكور در شماره (1) و (2) كه فاقد سقف مشخصي مي باشد، و همچنين به غير از أخذ تسهيلات مستقيم توسط دولت مذكور در شماره (4)، مجموعاً بيست و چهار هزار و ششصد ميليارد (24.600.000.000.000) تومان از منابع صندوق به صورت ريالي در بانكها سپرده گذاري و از محل آن تسهيلات اعطا خواهد شد. حال با اين توضيح مجموع احكام مزبور از چند جهت مغاير سياستهاي كلي برنامه ششم (بند «10») تلقي مي‌شود:
اول اينكه چنين احكامي مغاير بند «3-10» اين سياست‌ها مبني بر استقلال مصارف صندوق از تكاليف بودجه اي و قوانين عادي مي باشد.
دوم اينكه طبق بند «4-10» سياستهاي كلي مزبور، حداكثر 20 درصد از منابع ورودي به صندوق توسعه ملي مي تواند نزد بانك‌هاي عامل در قبال اخذ خط اعتباري ريالي از بانكها براي ارائه تسهيلات ريالي آن هم به بخشهاي خاص (كشاورزي، صنايع كوچك و متوسط و تعاوني) سپرده گذاري شود. اين رقم با توجه به منابع ورودي صندوق براي سال 1397 حدوداً يازده هزار و دويست ميليارد (11.200.000.000.000) تومان مي‌شود. اين در حالي است كه همان گونه كه توضيح داده شد جمع تسهيلات ريالي صندوق حداقل (بدون احتساب مواردي كه فاقد سقف است) حدود بيست و چهار هزار و ششصد ميليارد (24.600.000.000.000) تومان پيش بيني شده است.
همچنين مطابق بند مزبور از سياستهاي كلي، استفاده بخش غيردولتي از محل سپرده‌گذاري صندوق نزد بانك‌هاي عامل، با معرفي خود صندوق مي باشد، درحالي كه در موضوعات مورد اشاره اين حكم مورد توجه قرار نگرفته است.
سوم اينكه موضوع مذكور در شماره (1) (بند «ب» تبصره «4») ناظر به اعطاي تسهيلات ارزي از منابعي است كه صندوق نزد بانكها سپرده گذاري نموده، درحالي كه براساس بند «4-10» سياستهاي كلي برنامه ششم، ارائه تسهيلات از محل سپرده گذاري صندوق نزد بانكها به صورت ريالي (تا سقف بيست درصد ورودي صندوق) خواهد بود.
چهارم اينكه بخشي از موضوع مذكور در شماره (1) (بند «ب» تبصره «4») مبني بر استفاده سازمانهاي توسعه اي بخش صنعت و معدن و موضوع شماره (4) (بند «ز» تبصره «4») ناظر به استفاده مستقيم دولت از منابع صندوق توسعه ملي در قالب تسهيلات مي باشد كه اين امر مغاير بند «2-10» سياستهاي كلي برنامه ششم مبني بر «ارائه ي تسهيلات از منابع صندوق توسعه ملي به بخشهاي غيردولتي به صورت ارزي» است.
لذا مجموع احكام مزبور مغاير اين بند از سياستهاي كلي محسوب مي‌شود.
لازم به ذكر است در جدول موضوع قسمت دوم از پيوست شماره يك، تحت عنوان «طرحهاي مشاركت بخش عمومي خصوصي موضوع تبصره 19» بالغ بر سيصد طرح عمراني وجود دارد كه استفاده اين طرح‌ها از محل منابع صندوق توسعه ملي به عنوان آورده بخش غيردولتي، پيش بيني گرديده است كه چنين مواردي نيز مغاير سياستهاي مذكور مبني بر استقلال مصارف صندوق از تكاليف بودجه اي، صلاحيت‌هاي هيأت امناء مقرر در اساسنامه صندوق و همچنين اختيار صندوق در معرفي افراد جهت استفاده از تسهيلات از محل سپرده گذاري صندوق نزد بانك‌هاي عامل مي باشد.
3. انتشار اوراق مالي (تعهدزا) در لايحه بودجه
مقدمه
اوراق مالي از قبيل «اوراق مشاركت» يا «صكوك اسلامي» يكي از ابزارهاي مالي دولت‌ها در جهت اداره‌ي كشور قلمداد مي‌گردد. بر اين اساس، از يك سو انتشار اين اوراق طريقي جهت توليد نقدينگي براي اجراي طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي و پيشبرد طرحهاي عمراني كشور به شمار مي‌رود؛ و از سوي ديگر، به عنوان يكي از روش‌هاي جمع‌آوري نقدينگيِ در دست مردم براي كنترل تورم محسوب مي‌شود. برهمين اساس شرايط و نحوه‌ي انتشار و عرضه‌ي اين اوراق و صكوك در قوانين مختلف شناسايي شده و اين منبع به عنوان يكي از منابع تأمين اعتبار براي اجراي طرح‌ها و برنامه‌هاي دولت محسوب شده است و به طور ويژه، در قوانين بودجه سالانه كل كشور پيش‌بيني انتشار اين اوراق امري متداول و يكي از منابع مهم درآمدي و تأمين اعتبار محسوب مي‌شود.
در اين گزارش تلاش خواهد شد تا ضمن ارائه شناختي از اوراق مالي، چالش‌هاي مترتب بر انتشار اين اين اوراق و همچنين وضعيت انتشار اين اوراق در لايحه بودجه سال 1397 مورد بررسي قرار گيرد.
مسايل كلي پيرامون اوراق مالي
در يك تقسيم‌بندي كلي، در قوانين جمهوري اسلامي ايران دو دسته‌اوراق و اسناد (تعهدزا) توسط دولت انتشار مي‌يابد: 1) اوراق و صكوكي كه به منظور تأمين اعتبار براي انجام طرحهاي عمراني مورد استفاده قرار مي‌گيرند؛ 2) اوراق و صكوكي كه به منظور تهاتر يا بازپرداخت بدهي‌هاي دولت به بخش خصوصي با مطالبات دولت از بخش خصوصي صادر مي‌شوند.
در خصوص اوراق مشاركت و صكوك اسلامي كه به منظور تأمين اعتبار براي انجام طرحهاي عمراني مورد استفاده قرار مي‌گيرند، توجه به اين نكته لازم است كه علي‌الاصول اين دسته از اوراق مالي متمايز از «درآمدهاي عمومي» مي‌باشند و قطعاً فصل مميز آنها را بايد ملزم بودن دولت به بازپرداخت آنها دانست. بنابراين، روشن است كه اين اوراق، بدهي و تعهدزا مي‌باشند و تضمين بازپرداخت اين بدهي‌ها و تعهدات بايستي به صورت مستقل و علي‌الاصول از طريق همان طرح تأمين شود تا انتشار اوراق داراي پشتوانه علمي و توجيه‌پذير باشد؛ در غير اين صورت، نه تنها انتشار اين نوع از اوراق واجد اثرات مثبت اقتصادي نيست، بلكه با توليد بدهي براي كشور ميتواند واجد آثار مخربي نيز باشد و عملاً كشور را به مرز ورشكستگي برساند. لذا، استفاده از اين عامل و ابزار مالي جهت تأمين بودجه طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي بايد با احتياط زيادي صورت گيرد. بنا به اين جهات، برخي از اقتصاددانان معتقدند كه انتشار اوراق مشاركت خرج كردن درآمدي است كه هنوز بدست نيامده و دولت را بدهكار آينده مي‌كند.
از سوي ديگر، طرح‌هايي كه در قوانين بودجه سنواتي تأمين اعتبارشان منوط به انتشار اوراق و صكوك مي‌باشد، در صورتي كه به هر دليلي در دوره تعيين شده به پايان نرسند و يا فروش اوراق مزبور با استقبال خريداران مواجه نشود، ممكن است به صورت نيمه‌كاره رها شوند. در اين صورت، با توجه به طولاني شدن طرح عمراني و استهلاك سازه‌ها بعضاً از نظر فني اتمام آن طرح‌ها از توجيه لازم برخوردار نيست و نتيجتاً سرمايه مصروف براي آن طرح‌ها از بين خواهد رفت و در صورتي كه تأمين مالي آن طرح از طريق انتشار اوراق بوده باشد، تنها بدهي مربوط به آنها براي دولت‌ها باقي خواهد ماند. بنابراين در انتخاب طرح‌هايي كه قصد شده با استفاده از اعتبارات اوراق و صكوك انجام شوند، دولت‌ها بايد نهايت دقت و توجه را داشته باشند و تنها آن دسته از طرح‌هايي كه داراي توجيهات فني لازم هستند، امكان بهره‌گيري از اين منابع را داشته باشند. لذا در صورتي كه مجلس شوراي اسلامي در بررسي لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، طرح تملك دارايي سرمايه‌اي جديدي به پيوست شماره «1» لايحه دولت اضافه نمايد،چنين الحاقي ازاين حيث قابل تأمل بوده و ميتواند منجر به بالاتر رفتن تعهدات دولت و نتيجتاً عدم امكان تكميل طرحهاي نيمهتمام موجود شود. همچنين انتشار اوراق به صورت كلي براي طرح‌هايي كه سود دهي و اقتصادي بودن آنها با ترديد جدي مواجه مي باشد محل تأمل است.
نكته ديگري كه در انتشار اوراق بايد مورد توجه قرار گيرد اين است كه معمولاً ناشر اوراق يا صكوك براي طرحهاي دولتي، اصل و سود علي‌الحساب سرمايه‌گذاران را تضمين مي‌نمايد. لذا، در هر صورت، دارندگان اوراق مزبور عملاً در زيان آن طرح عمراني شريك نيستند و اصل و سود علي‌الحساب آنها تضمين‌شده مي‌باشد. بنابراين، در صورتي كه آن طرح عمراني نتواند به اهداف پيش‌بيني شده براي آن نايل آيد، عملاً تنها دولت در اين زمينه متضرر خواهد بود. از همين‌رو مطابق ماده (3) قانون نحوه انتشار اوراق مشاركت، انتشار اوراق مشاركت تنها به منظور تأمين منابع مالي مورد نياز جهت اجراي طرحهاي عمراني «انتفاعي» و به ميزاني كه در قوانين بودجه سالانه كل كشور پيش‌بيني مي‌شود مجاز دانسته شده است. (اين در حالي است كه در بند «ب» تبصره «5» لايحه بودجه سال 1397 كل كشور موضوع تعلق اين منابع (ناشي از فروش اوراق) كليه‌ي «طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي نيمهتمام و طرحهاي ساماندهي دانشگاهها» (مندرج در پيوست شماره 1) و همچنين «طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي استاني» اين قانون دانسته شده است.)
علاوه بر موارد فوق يكي ديگر از موضوعاتي كه در خصوص اوراق مشاركت و ساير صكوك اسلامي نيازمند توجه مي‌باشد، اين است كه، اين اوراق و صكوك در زمره‌ي ابزارهاي سرمايه‌گذاري اشخاص در طرحهاي عمراني مي‌باشند و لذا علي الاصول نبايد از اين ابزار مالي به عنوان طريقي جهت تهاتر مطالبات پيمانكاران و ساير افراد داراي مطالبه از دولت استفاده كرد و آنها را مكلف به پذيرش اين اوراق به جاي مطالباتشان كرد. البته، بديهي است كه در صورت رضايت پيمانكاران، مشاوران و تأمين كنندگان تجهيزات طرح، امكان اخذ اين اوراق توسط آنها به جاي مطالباتشان وجود دارد؛ وليكن تحميل اوراق به آنها مغاير با فلسفه‌ي انتشار اين اوراق است.
وضعيت انتشار اوراق مالي در بودجه سال 1397 كل كشور
بررسي آمارهاي موجود گوياي آن است كه اوراق مشاركت اولين مرتبه از سال 1373 انتشار يافته و روند رشد انتشار و عرضه‌ي اين اوراق تا سال 1389 بسيار ملايم بوده است. وليكن، انتشار اين اوراق در سال 1389 با شيب زيادي صورت پذيرفت و از ميزان «40000» ميليارد ريال (بالاترين ميزان انتشار تا قبل از سال 1389) به يكباره به ميزان «180000» ميليارد ريال رسيد. پس از سال 1389 نيز در سال 1391 ميزان زيادي اوراق مشاركت انتشار يافت و فروش رفت؛ اين ميزان در قوانين بودجه سنواتي بعدي با نوساناتي ادامه داشت و نهايتاً در قانون بودجه سال 1396 كل كشور، مبلغي معادل هشتاد هزار ميليارد تومان به عنوان منبع حاصل از فروش اوراق مالي پيش بيني گرديد. حال در مصوبه مجلس درخصوص لايحه بودجه سال 1397 كل كشور در مجموع حدود يكصد و هفتاد و شش هزار ميليارد تومان (100/176 ميليارد تومان) جهت فروش اوراق مالي درنظر گرفته شده است (اين مبلغ ناظر به كل اوراق منتشره مي باشد اعم از اينكه با تضمين دولت يا ساير نهادهاي حاكميتي و عمومي باشد). البته اين مبلغ فارغ از ميزان اوراقي است كه جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال 1397 منتشر خواهد شد و در تبصره «5» هيچ گونه تصريحي نسبت به آن وجود نداشته و صرفاً در جداول مربوط عدد (1) در مقابل رديف مربوطه قرار گرفته كه به منزله اين است كه به هرميزان اوراق سر رسيد شده وجود داشته باشد، جهت بازپرداخت اصل و سود آن مجدداً اوراق منتشر خواهد شد. توضيح آن كه در تبصره «5» ماده واحده، موارد فروش و انتشار اوراق مالي به تفكيك بيان شده است. همچنين در جدول شماره پنج ذيل بند اول (منابع حاصل از فروش و واگذاري انواع اوراق مالي اسلامي) از بخش اولِ (واگذاري دارائي‌هاي مالي) قسمت سوم (منابع حاصل از واگذاري دارائي‌هاي مالي)، ارقام حاصل از فروش بخشي از اوراق مطرح شده است. (لازم به ذكر است كه صرفاً بخشي از اوراق در سرجمع منابع عمومي ذكر مي‌شود كه در لايحه دولت اين ميزان سي و هشت هزار و پانصد ميليارد تومان مي باشد.)
جدول ذيل بيانگر مجموع اوراقي است كه در سال 1397 براساس مصوبه مجلس درخصوص لايحه بودجه منتشر خواهد شد (همچنين به‌منظور مقايسه، رقم مندرج در لايحه نيز ذكر شده است):
وضعيت اوراق مالي در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور ارقام به ميليارد تومان
نوع اوراق مجلس لايحه دستگاه منتشر كننده دستگاه تضمين‌كننده محل مصرف
1- اوراق مالي اسلامي ريالي (بند «الف») 500/ 4 000 /7 شركتهاي دولتي و وابسته به وزارتخانه‌ها و سازمانهاي دولتي و همچنين دانشگاهها و مؤسسات آموزش عالي و مؤسسات پژوهشي و پارك‌هاي علم و فناوري با تصويب هيأت امناء دستگاه‌انتشار دهنده اجراي طرحهاي داراي توجيه فني، اقتصادي، مالي و زيست محيطي
2- اوراق مالي اسلامي (ريالي- ارزي) (بند «ب») 000/ 26 000 /26 دولت دولت طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي نيمهتمام و طرحهاي ساماندهي دانشگاهها و اعتبارات طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه اي استاني
3- اوراق مالي اسلامي ريالي (بند »د«) 500/ 5 000 /8 شهرداري‌هاي كشور و سازمانهاي وابسته تضمين 50% اوراقي كه جهت اجراي طرحهاي قطار شهري و حمل و نقل شهري اختصاص مي‌يابد برعهده دولت بوده و مابقي برعهده خود شهرداري‌هاست حداقل 50% درصد آن براي اجراي طرحهاي قطار شهري و حمل و نقل شهري. درخصوص مابقي مصرف مشخصي درنظر گرفته نشده است
4- اسناد خزانه اسلامي (بند «هـ») 500 /9 500/ 9 دولت دولت پرداخت به طلبكاران (طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي، خريد تضميني محصولات راهبردي)استراتژيك( كشاورزي، مابه‌التفاوت قيمت تضميني محصولات با قيمت فروش، بيمه محصولات كشاورزي، تأديه بدهي‌هاي سازمانهاي بيمه پايه سلامت (به ميزان هفت‌هزار و پانصد ميليارد تومان و مطالبات توليدكنندگان برق)
5- اسناد تسويه خزانه (بند »و«) 000/ 2 000 /3 دولت دولت پرداخت بدهي‌هاي قطعي دولت به اشخاص حقيقي و حقوقي تعاوني و خصوصي
6- اسناد تسويه خزانه (جزء الحاقي «1» بند «و») 000/ 100 0 دولت دولت پرداخت مطالبات قطعي اشخاص حقيقي و حقوقي و خصوصي و تعاوني و نهادهاي عمومي غيردولتي و شركتهاي دولتي تابعه وزارت نيرو و جهاد كشاورزي
7- اسناد خزانه اسلامي (بند «ز») 000 /10 000/ 10 دولت دولت استمرار جريان پرداخت‌هاي خزانه جهت تخصيص‌هاي اولويت‌دار طرحهاي تملك دارايي‌هاي استاني ابلاغي از سوي سازمان برنامه و بودجه
8- اوراق مالي اسلامي (بند «ح») 000 /3 000/ 5 دولت دولت بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال 1397
9- اوراق مالي اسلامي (ريالي- ارزي) (بند «ط») 500/ 3 000 /5 وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت طرحهاي نفت و گاز با اولويت ميادين مشترك وزارت نفت و طرحهاي زيربنايي و توسعهاي وزارت صنعت، معدن و تجارت
10- اوراق مالي اسلامي (ريالي- ارزي) (بند «ي») 3 ميليارد دلار (با نرخ دلار 3700 تومان حدوداً معادل 11100 ميليارد تومان) 3 ميليارد دلار (با نرخ دلار 3700 تومان حدوداً معادل 11100 ميليارد تومان) وزارت نفت از طريق شركتهاي دولتي تابعه ذي‌ربط شركتهاي دولتي تابعه ذي‌ربط وزارت نفت بازپرداخت اصل و سود اوراق ارزي- ريالي سررسيد شده تسهيلات بانكي و تضامين سررسيد شده و همچنين باز پرداخت بدهي‌هاي سررسيد شده به پيمانكاران قراردادهاي بيع متقابل طرحهاي بالادستي نفت و گاز
11- اوراق مالي اسلامي (بند الحاقي «1») 000/1 0 دولت دولت تكميل و تجهيز فضاهاي آموزشي وزارت آموزش و پرورش
12- انتشار اوراق اسلامي جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال 1397- (رديف 310107 جدول شماره 5) ؟ ؟ ؟ ؟ بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال 1397
جمع 100 /176 600 /84
اما پيش از اينكه به‌بررسي مسائل پيرامون اين اوراق در لايحه بودجه سال 1397 پرداخته شود، تبيين انواع اوراق مذكور در لايحه بودجه سال 1397 لازم مي باشد:
اوراق تسويه خزانه يكي از اقسام اوراقي است كه به منظور بازپرداخت بدهي‌هاي دولت پيش‌بيني شده است. در اين خصوص، به موجب بند «الف» ماده (2) قانون رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور -مصوب 1/ 2/ 1394- دولت مكلف شده است تا «حداكثر ظرف مدت شش ماه از تاريخ لازم‌الاجراء شدن اين قانون، بدهي‌هاي قطعي خود به اشخاص حقيقي و حقوقي تعاوني و خصوصي را كه در چهارچوب مقررات مربوط تا پايان سال 1392 ايجاد شده، با مطالبات قطعي دولت (وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي) از اشخاص مزبور تسويه كند. بدين منظور وزارت امور اقتصادي و دارايي، اسناد تعهدي خاصي را با عنوان «اوراق تسويه خزانه» صادر مي‌كند و در اختيار اشخاص حقيقي و حقوقي خصوصي و تعاوني طلبكار و متقابلاً بدهكار قرار مي‌دهد. اين اسناد صرفاً به منظور تسويه بدهي اشخاص يادشده به دولت مورد استفاده قرار مي‌گيرد. جمع مبلغ اوراق تسويه خزانه كه به موجب اين ماده صادر مي‌شود و در اختيار طلبكاران قرار مي‌گيرد، به صورت جمعي-خرجي در بودجه‌هاي سنواتي درج مي‌شود.»
اسناد خزانه اسلامي از ديگر اقسام اوراق مي‌باشد كه دولت آن را به منظور تسويه بدهي مسجل خود بابت طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي صادر مي‌كند و آن را به طلبكاران غيردولتي خود واگذار مي‌كند. در قوانين بودجه ساليانه كل كشور اينگونه مقرر شده است كه اين اسناد با سر رسيد يك تا سه سال و به صورت بي‌نام و يا بانام صادر مي‌شوند و علاوه بر اينكه از پرداخت هرگونه ماليات معاف هستند، به عنوان ابزار مالي موضوع قانون بازار اوراق بهادار -مصوب 1384- محسوب مي‌شوند و از قابليت داد و ستد در بازار ثانويه برخوردار است سازمان بورس و اوراق بهادار بايد ترتيبات انجام معامله ثانويه آنها را در بازار بورس يا فرابورس فراهم كند. در اين خصوص دولت مكلف است تا به منظور تأمين اعتبار اسناد مزبور در زمان سررسيد،رديف خاصي را در لايحه بودجه سنواتي پيش‌بيني نمايد و در صورت عدم وجود يا تكافوي اعتبار مصوب در بودجه عمومي دولت، اسناد مزبور در سررسيد، توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي از محل درآمد عمومي همان سال قابل تأمين و پرداخت است.
اوراق مالي اسلامي از سال 1395 در قوانين و مقررات دولتي مطرح شد و مورد استفاده قانونگذار قرار گرفت. علي‌رغم اينكه تاكنون تعريف مشخصي از اين اصطلاح در قوانين و مقررات موجود ارائه نشده است، اما استفاده از اين اصطلاح در قانون بودجه سال 1396 كل كشور، به عنوان جايگزين اصطلاحاتي نظير «اوراق مشاركت و صكوك اسلامي» در قانون بودجه سال 1395 كل كشور گوياي آن است كه اصطلاح مزبور مفهوم عامي است كه شامل كليه اقسام اوراق و صكوكي كه واجد وصف «اسلامي» است مي‌شود.
با عنايت به اين توضيحات همانگونه كه مشاهده مي‌شود از مجموع موارد مندرج در جدول فوق‌الذكر، اوراق پيش بيني شده در لايحه بودجه سال 1397 را مي‌توان به چهار دسته تقسيم كرد:
1) دسته اول از اوراق كه به‌عنوان اوراق مالي منتشر مي‌شوند جهت انجام طرحهاي عمراني پيش بيني شده‌اند. مجموع اين اوراق حدوداً 36.500 ميليارد تومان (با محاسبه 50 درصد از اوراقي كه جهت طرحهاي قطارشهري و حمل و نقل انتشار مي يابد) مي‌باشد.
2) دسته ديگر از اوراق منتشره ناظر به اوراق (اسناد) تسويه خزانه مي‌باشند و همانگونه كه در تعريف اين اوراق گفته شد، بار مالي براي دولت ندارند و تنها براي تسويه بدهي‌هاي متقابل دولت يا نهادهاي عمومي و طلبكاران استفاده مي‌شوند، لذا افزايش سقف اين بند به افزايش تسويه بدهي‌ها منجر مي‌شود (هرچند موجب كاهش دريافت‌هاي نقدي خرانه‌داري كل كشور خواهد شد). از مجموع رقم فوق حدود 112.000 ميليارد تومان به اين اوراق اختصاص يافته است.
3) اما دسته سوم اوراق، اوراقي هستند كه به‌منظور تسويه بدهي‌هاي قطعي دولت و مطالبات اشخاص و بخش اعظمي از آن نيز جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق به‌فروش رفته سنوات گذشته انتشار مي‌يابند. مجموع اين اوراق در سال 1397، با احتساب ريالي اوراقي كه معادل سه ميليارد دلار به‌فروش خواهد رفت (بافرض هردلار 3700 تومان) حدوداً به ميزان 23.600 ميليارد تومان مي‌باشد. البته اين مبلغ فارغ از اوراقي است كه براساس رديف شماره 310107 جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال 1397 به فروش خواهد رسيد.
4) دسته چهارم نيز شامل اوراقي مي‌شود كه اگرچه به منظور انجام طرحهاي عمراني منتشر نمي گردد ولكن جهت تسويه بدهي‌هاي گذشته نيز به فروش نمي رسند، بلكه باهدف انجام هزينههاي عمومي يا جاري انتشار مي يابند. از مجموع اوراق پيش بيني شده در جدول فوق، حدوداً 3.750 ميليارد تومان به اين اوراق اختصاص يافته است.
حال باعنايت به توضيحات پيش‌گفته و تصوير كلي ارائه شده از ميزان انتشار اوراق در لايحه بودجه سال 1397، فارغ از نكات جزئي، مسئله حائز اهميتي كه در ارتباط با انتشار اوراق مالي وجود دارد اين است كه استفاده از روش انتشار اوراق مي‌بايست در چارچوب مبنا و فلسفه‌ي مقرر كه تأمين اعتبار لازم براي اجراي طرحهاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي (طرحهاي عمراني) است، صورت گيرد تا پس از اتمام آن طرح، از محل درآمدهاي آن طرح، اصل و سود اوراق مزبور بازپرداخت شوند، اما علاوه بر اينكه محل هزينه‌كرد برخي اوراق واضح نيست، اكنون بخش عمده‌اي از اين اوراق به ابزاري براي ايجاد بدهي (و نه انجام طرح عمراني) و يا تسويه بدهي‌هاي قبلي با بدهي‌هاي جديد و به‌خصوص تأمين هزينههاي جاري تبديل شده است. اين درحالي است كه حجم بالاي اوراق بدهي دولتي ميتواند موجبات ناپايداري مالي دولت را فراهم آورده و بار مالي زيادي را به دولت‌هاي بعدي منتقل نمايد. لذا حداقل آن بخش از اوراقي كه بابت تسويه بدهي‌هاي قطعي دولت و مطالبات اشخاص و بازپرداخت اصل و سود اوراق منتشره سابق انتشار مي يابد (اوراق موضوع مندرج در (بند هـ تبصره 5) كه فروش اسناد خزانه اسلامي با سر رسيد سه ساله جهت طلبكاران دولت را پيش‌بيني نموده، انتشار اوراق جديد براي آموزش و پرورش مقرر در رديف 11 جدول فوق (بند الحاقي «1» تبصره5)، بازپرداخت اصل و سود اوراق ارزي- ريالي سررسيد شده تسهيلات بانكي و تضامين سررسيد شده و همچنين باز پرداخت بدهي‌هاي سررسيد شده به پيمانكاران قراردادهاي بيع متقابل طرحهاي بالادستي نفت و گاز و اوراق موضوع رديف شماره 310107 جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سر رسيد شده در سال 1397) در زمره چنين اوراقي قرار مي گيرند و تجويز انتشار آنها مي تواند مغاير اهداف و تكاليف نظام اقتصادي جمهوري اسلامي ايران از جمله پي ريزي اقتصاد صحيح و عادلانه باشد.
لازم به توضيح است كه با توجه به اهميت اين امور در قانون برنامه ششم توسعه، محدوديت‌ها و مرزهايي درخصوص سقف انتشار اوراق پيش بيني گرديد تا چنين امري منجر به نتايج مخرب اين امر براي اقتصاد نگردد. از جمله اين محدوديت‌ها جدول شماره (4) اين قانون ذيل ماده (7) اين قانون مي باشد كه سقف فروش اوراق در سال 1397 را 385.00 ميليارد تومان تعيين نموده است. همچنين مطابق تبصره ماده (8) قانون برنامه ششم توسعه جهت افزايش شاخص نسبت بدهي، رقمي تعيين گرديده و دولت مكلف به رعايت آن شده است.
نكته: درخصوص رديف ششم از جدول فوق (جزءالحاقي «1» بند «و») در رابطه با تسويه بدهي دولت، شركتهاي دولتي، شركتهاي غيردولتي و بانكها، اين توضيح قابل ذكر است كه در جزء الحاقي مزبور زنجيره‌اي با چهار حلقه شامل 1- دولت 2- بخش غيردولتي و شركتهاي دولتي يارانه‌بگير 3- بانكها و 4- بانك مركزي ايجاد و بدهي آنها را به‌صورت زنجيروار تسويه كرده است و در نهايت در ترازنامه بانك مركزي بدهي دولت جايگزين بدهي بانكها به بانك مركزي مي‌شود.