لايحه موافقتنامه پاريس
مقدمه
مجلس شوراي اسلامي در سال 1375 «قانون الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون تغييرات آب و هوا مصوب 1371 هجري شمسي برابر با 1992 ميلادي» كه به دنبال كاهش تراكم گازهاي گلخانهاي در جو و جلوگيري از گرمشدن زمين بود را در اجراي اصول 77 و 125 قانون اساسي به تصويب رساند و اين مصوبه به تأييد شوراي نگهبان رسيد. «قانون الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به پروتكل كيوتو در مورد كنوانسيون چارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغيير آب و هوا» -مصوب 1384- و «قانون پذيرش اصلاحيه ضميمه «ب» پروتكل كيوتو در مورد كنوانسيون چهارچوب سازمان ملل متحد در مورد تغيير آب و هوا» -مصوب 1389- نيز دو مصوبه ديگر مجلس در ارتباط با كنوانسيون مذكور ميباشند كه به تأييد شوراي نگهبان رسيدهاند. البته لازمبه ذكر است كه پروتكل مذكور و همچنين اصلاحيه ضميمه آن تعهدات عملياتي خاصي نسبت به كشورهاي درحال توسعه ايجاد نمينمود.
حال به منظور پيشبيني ابزارهاي اجرايي مؤثر جهت اجراييشدن اهداف كنوانسيون مذكور -به خصوص نسبت به كشورهاي در حال توسعه-، «موافقتنامه پاريس» در سال 2015 ميلادي به تأييد اعضاي كنوانسيون تغييرات آب و هوا رسيد و در اجراي اصول 77 و 125 قانون اساسي اين موافقتنامه به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است. در اين گزارش به بررسي اين موافقتنامه پرداخته خواهد شد.
شرح و بررسي
1) متن حاضر داراي ايرادات فاحش و متعدد ويرايشي ميباشد كه بعضاً فهم متن را با اشكال مواجه ميسازد. مهمتر آنكه با توجه به استعمال برخي از كلمات و تعابير در متن حاضر، اينگونه به نظر ميرسد كه ترجمهي صورت گرفته، يك ترجمهي حقوقي نيست و از اين جهت بيم آن ميرود كه با مغفول واقع شدن دقايق و ظرايف موجود در متون حقوقي، با نهايي شدن اين مصوبه، دولت جمهوري اسلامي ايران بر طبق متن اصلي، متعهد به اموري شود كه مدنظر مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان نبوده است. لذا، لازم است تا علاوه بر ارسال متن اصلي موافقتنامه، ترجمهي درست اين مصوبه مجدداً براي شوراي نگهبان ارسال گردد.
2) برطبق تحقيقات و بررسيهاي انجام شده و گزارشات حاصله، اين موافقتنامه واجد برخي ملاحظات «اقتصادي» و «امنيتي» است كه ميتواند كشور را با خطراتي مواجه سازد و در عمل با تصويب و تأييد اين موافقتنامه توسط مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان، اين موافقتنامه در آينده به عنوان يك اهرم حقوقي مؤثر جهت اعمال فشار و تحريم بينالمللي بر عليه نظام جمهوري اسلامي ايران به كار رود. توضيح آنكه از نظر اقتصادي اين موافقتنامه با ميزان توليد و مصرف سوختهاي فسيلي ارتباط مستقيمي دارد و بر طبق بندهاي «2» و «3» ماده (4) اين موافقتنامه در صورت تأييد اين موافقتنامه، دولت مكلف خواهد شد تا به منظور كاهش گازهاي گلخانهاي، خود را متعهد به رعايت «مشاركت تعيين شده ملي» نمايد. اين درحالي است كه رعايت تعهد مذكور و امكان توسعهي اقتصادي كشور نيازمند صرف هزينههاي زياد و تكنولوژيهاي پيشرفته جهت معدوم نمودن آثار توليدات صنعتي ميباشد. در اين خصوص بايد به اين نكته توجه نمود كه هرچند تعيين و اعلام ميزان مشاركت تعيين شده به صورت داوطلبانه، توسط خود كشورها صورت ميپذيرد، اما با توجه به بند «11» ماده (4) موافقتنامه، تعديل اين ميزان تنها بر «طبق راهنمايي مصوب فراهمايي اعضا» مجاز دانسته شده و اين بدان معناست كه دولت ايران مكلف به تبعيت از اوامر مقرر در مصوبهي فراهمايي اعضا خواهد بود و از اين طريق ميزان و سرعت رشد اقتصادي كشور به صورت كامل تحت تأثير تصميم بيگانگان قرار خواهد گرفت. اين عامل سبب شده است كه كشورهايي همچون ايالات متحده امريكا، روسيه و عراق كه در زمرهي مهمترين توليدكنندگان سوختهاي فسيلي در جهان ميباشند تاكنون از امضاي اين موافقتنامه خودداري نمايند. با اين وجود، به نظر ميرسد كه دولت جمهوري اسلامي ايران با هدف بهرهمندي از مزاياي اين موافقتنامه همچون امكان بهرهمندي از كمكهاي مربوط به حوزهي فناوري و تكنولوژي و نيز كمكهاي مالي، بدون تأمل و بررسي دقيق اقدام به پذيرش اين موافقتنامه كرده است.
از سوي ديگر، به منظور ارتقاي شفافيت، در بند «7» ماده (13) اين موافقتنامه از اعضا خواسته شده است كه گزارشهايي را در زمينهي «انتشارهاي ناشي از فعاليت انساني» با استفاده از روش «مورد توافق فراهمايي اعضاء» تهيه و ارايه دهند. در اين خصوص بايد به اين نكته توجه نمود كه اگرچه در ظاهر اين بند، تنها ارايهي گزارش انتشار خواسته شده، اما با توجه به گستردگي انتشاردهندههاي دياكسيد كربن در كشور ازجمله ميدانهاي نفت و گاز، پالايشگاهها و خطوط لوله نفت و گاز، نيروگاهها، شبكههاي انتقال نيرو، راهها، خطوط ريلي، بندرها، وسايل حملونقل درونشهري و برونشهري، صنايع پايه كشور از جمله فولاد، مس، آلومينيم، شيشه و منازل مسكوني و واحدهاي تجاري و عمومي و همچنين صنايع نظامي و راهبردي كه همگي از انرژي استفاده ميكنند، تضميني وجود ندارد كه در سالهاي آتي اطلاعات مربوط به هر يك از اين انتشاردهندهها خواسته نشود كه اين امر ملاحظات اطلاعاتي و امنيتي كشور را به خطر مياندازد. در تأييد فرض فوق بايد بر اين نكته تأكيد نمود كه بر طبق جزء «ب» بند «7» اين ماده اينگونه مقرر گرديده است كه «اطلاعات لازم براي پيگيري پيشرفت انجام شده» بايد ارائه شود و بر اساس بند «11» اين ماده نيز اطلاعات ارائه شده توسط هر عضو مشمول بررسي كارشناسي فني دانسته شده است. با اين مقدمات و با عطف توجه به فلسفه پيشبيني كارگروه مورد اشاره در ماده (15) اين موافقتنامه و صلاحيتهاي اين كارگروه، ميتواند به روشني نتيجه گرفت كه اين كارگروه ميتواند همچون شوراي حكام آژانس بينالمللي انرژي اتمي به بهانه رعايت مفاد اين موافقتنامه و يا عدم كفايت اطلاعات، دولتهاي عضو را مكلف به ارائه اطلاعات مدنظر خود نمايد. نمونهي ملموس اين موضوع، در روابط ايران با آژانس بينالمللي انرژي اتمي قابل مشاهده است.
بنابراين، با توجه به ابهامات و دغدغههاي ذكر شده، ميتوان گفت كه مواد متعدد موافقتنامه حاضر مغاير با اصول متعدد قانون اساسي همچون بند «5» اصل 3 (طرد كامل استعمار و جلوگيري از نفوذ اجانب)، بند «8» اصل 43 (جلوگيري از سلطه اقتصادي بيگانه بر اقتصاد كشور) و اصل 152 قانون اساسي (نفي هرگونه سلطهجويي و سلطهپذيري) ميباشد.
در پايان اين بند بايد بر اين نكته نيز تأكيد نمود كه با توجه به ماده (28) اين موافقتنامه، سازوكار خروج از اين موافقتنامه به گونهاي تنظيم شده است كه امكان خروج سريع و بدون تشريفات از توافق را غيرممكن ميسازد و از اين جهت نميتوان در صورت ضرورت و به وجود آمدن خطرهاي ذكر شده براي كشور، به سرعت از اين موافقتنامه خارج شد. توضيح آنكه اولاً تا سه سال از تاريخ لازمالاجرا شدن اين موافقتنامه براي هر عضو، او نميتواند خارج شود. ثانياً، خروج از توافق تنها پس از يكسال از تاريخ دريافت اطلاعيه خروج از عضويت توسط امين اسناد يا در تاريخ مؤخري كه ممكن است در اطلاعيه خروج از عضويت مشخص شده باشد نافذ خواهد بود.
3) در مواد متعدد اين موافقتنامه تصميمگيري در خصوص برخي موضوعات و سازوكارها برعهده فراهمايي اعضا به عنوان نشست اعضاي موافقتنامه پاريس قرار گرفته است. چنين ترتيباتي بدان معناست كه فراهمايي اعضا بتواند در عمل الزامات جديدي وراي آنچه در اين موافقتنامه مشخص شده و به تصويب مجلس شوراي اسلامي و تأييد شوراي نگهبان رسيده، براي اعضاي اين موافقتنامه تعيين نمايد. همچنين، در مواردي (به غير از مواد (22) و (23) كه مربوط به اصلاح موافقتنامه و پيوستهاي آن است) امكان تصميمگيري برخلاف آنچه در اين موافقتنامه مشخص شده براي فراهمايي اعضا پيشبيني شده است كه اين به معناي امكان اصلاح عملي متن موافقتنامه ميباشد. اين در حالي است كه بر طبق اصول 77 و 125 قانون اساسي پذيرش و اعمال هرگونه تعهد بينالمللي در خصوص جمهوري اسلامي ايران منوط به تصويب مجلس شوراي اسلامي و به تبع آن تأييد شوراي نگهبان است و مواد متعدد اين موافقتنامه با اصول مذكور مغايرت دارند.
به عنوان مثال، در بند «13» ماده (13) اين موافقتنامه، به فراهمايي اعضا صلاحيت داده شده تا به منظور شفافيت اطلاعات، در اولين اجلاس خود «روشها، تشريفات و دستورالعملهاي مشترك، در صورت اقتضاء براي شفافيت اقدام و حمايت را كه بر پايه تجربه كسب شده» تصويب نمايد. همچنين، بند «5» ماده (16) اين موافقتنامه، مقرر داشته است كه «آئينكار فراهمايي اعضا و تشريفات مالي اعمال شده به موجب كنوانسيون با اعمال تغييرات لازم به موجب اين موافقتنامه اعمال خواهد شد، مگر اين كه فراهمايي اعضا ... با اجماع، تصميم ديگري اتخاذ نمايد». ساير مصاديق اين ايراد را ميتوان بندهاي «4» و «7» ماده (6)، بند «3» ماده (7)، بند «2» ماده (8)، بند «5» ماده (11)، بندهاي «2»، «4» و «7» ماده (13)، بند «2» ماده (14)، بند «3» ماده (15)، بندهاي «4» و «6» ماده (16)، بند «2» ماده (17)، بندهاي «1» و «2» ماده (19) اين موافقتنامه معرفي نمود.
4) عليرغم اينكه به موجب تبصرهي ذيل ماده واحده اين مصوبه، رعايت اصل 77 قانون اساسي در مورد هرگونه اصلاح موافقتنامه و پيوستهاي آن موضوع مواد (22) و (23) موافقتنامه و اصل 139 قانون اساسي در مورد حل و فصل اختلافات موضوع ماده (24) اين موافقتنامه الزامي دانسته شده است؛ اما با توجه به اينكه بر طبق ماده (27) اين موافقتنامه، نميتوان هيچگونه قيد تحديد تعهدي براي اين موافقتنامه در نظر گرفت؛ لذا تبصره ماده واحده فاقد هرگونه اثر حقوقي در قبال طرفهاي خارجي ميباشد و در واقع تبصره مجلس را بياثر ميكند. در اين خصوص ذكر اين نكته لازم است كه شوراي نگهبان پيشتر در نظر شماره 3972 /30 /82 مورخ 27 /5 /1382 خود در خصوص «لايحه الحاق جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون محو كليّه اشكال تبعيض عليه زنان» اينگونه مقرر نموده بود كه: «... با عنايت به اينكه موارد خلاف شرع و مغايرت با قانون اساسي كنوانسيون بسيار زياد است بطوريكه شرط عدم قبول اجراء مفاد كنوانسيون در اين موارد ـ چون با اهداف منظور اين كنوانسيون سازگار نيست ـ به حكم بند «2» ماده «28» كنوانسيون پذيرفته نيست و در نتيجه دولت جمهوري اسلامي ايران ملزم به پذيرش مفاد كنوانسيون در اين موارد نيز ميشود فلذا تجويز الحاق دولت به اين كنوانسيون خلاف ضروريات اسلام، مغاير با ضوابط مُسلّم اسلام و مغاير اصول متعدّد قانون اساسي از جمله اصول 2، 3 (بندهاي 1 و 5)، 4، 10، 20، 21، 72، 115 و 153 قانون اساسي شناخته شد.»
5) با توجه به بندهاي «1»، «2»، «3» و «4» ماده (9) اين موافقتنامه، علاوه بر اينكه، امكان اخذ كمكهاي مالي بلاعوض خارجي براي دولت فراهم شده است، دولت ميتواند به منظور تحقق اهداف اين موافقتنامه، بهطور داوطلبانه به كشورهاي عضو در حال توسعه كمكهاي مالي بلاعوض ارائه دهد و يا ارائه آن را تداوم بخشد. اين در حالي است كه با توجه به اصل 80 قانون اساسي گرفتن و دادن وام يا كمكهاي بدون عوض خارجي از طرف دولت، در هر مورد بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد. لذا اين بندهاي مذكور مغاير با اصل 80 قانون اساسي ميباشند.
تذكر: به نظر ميرسد كه عنوان مصوبه بايد همچون مصوبات مشابه به «لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به موافقتنامه پاريس» اصلاح گردد.