فايل ضميمه :
        لايحه رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور

1. ماده (17)
مقدمه
بر اساس اصل 75 قانون اساسي، پيشنهادها و اصلاحاتي كه نمايندگان در خصوص لوايح قانوني عنوان مي‌كنند، نبايد منجر به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه‌هاي عمومي گردد مگر آنكه طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيز معلوم گردد. آنچه از ظاهر اين اصل بر مي‌آيد آن است كه «تقليل درآمد عمومي» و يا «افزايش هزينه‌هاي عموميِ» مذكور در اين اصل، ناظر به درآمدها يا هزينه‌هاي سالانه و بالفعل - كه معمولاً در قوانين بودجه سنواتي درج مي‌شوند - نيست بلكه اعم از اين قبيل درآمدها و هزينه‌ها، و شامل درآمدها و هزينه‌هاي خارج از بودجه سالانه (آينده) نيز مي‌باشد.
البته بر اساس نظري ديگر (نظر اقليت)، ممنوعيت مذكور در اصل 75 قانون اساسي، ناظر بر درآمدها و هزينه‌هاي موجود و بالفعل است. چرا كه در صورت تقليل درآمدهاي عمومي يا افزايش هزينه‌هاي عمومي توسط نمايندگان كه به صورت بالفعل موجود مي‌باشد و در قانون بودجه آن سال نيز درج گرديده است،‌نظم و نظام بودجه بر هم خورده و امور اداره كشور با مشكل مواجه مي‌گردد فلذا تنها در اين صورت نياز به جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مي‌باشد. در ساير موارد كه پيشنهاد نمايندگان، درآمدهاي آتي و غيرموجود را كاهش مي‌دهد و يا هزينه‌هايي براي آينده ايجاد مي‌نمايد به طوري كه بودجه آن سال را دستخوش تغيير قرار نمي‌دهد، نيازي به جبران آن نيست. چرا كه نمايندگان بر اساس صلاحيت خود در امر قانونگذاري از چنين شأن و جايگاهي برخوردارند و نيز اين امر، به معناي آن است كه دولت بايد بودجه سال‌هاي آتي را با توجه به تغييراتي كه در درآمدها و هزينه‌ها ايجاد شده است، تنظيم نمايد.
بر اساس توضيحات فوق، برخي موارد در بررسي اين ماده - در رابطه با مغايرت با اصل 75 قانون اساسي - محل اختلاف و تأمل مي‌باشد كه تحليل اين گزارش بر اساس نظر اكثريت انجام خواهد پذيرفت. البته با توجه به تبصره (1) انتهاي ماده، كل مفاد ماده از ديدگاه اقليت مغايرتي با اصل 75 قانون اساسي نخواهد داشت.
نكته ديگر آنكه بر اساس تبصره (1) بند «الف» ماده (117) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه: «برقراري هرگونه تخفيف، ترجيح و يا معافيت مالياتي و حقوق ورودي علاوه بر آنچه كه در قوانين مربوطه تصويب شده است براي اشخاص حقيقي و حقوقي از جمله دستگاه­هاي موضوع ماده (222) اين قانون طي سال­هاي اجراي برنامه ممنوع است.» بر اين اساس و با توجه به اتمام دوره اجراي قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه در سال 1394، در تبصره (1) ماده (132) قانون ماليات‌هاي مستقيم كه در اين ماده (ماده (17) مصوبه مجلس) مورد اصلاح قرار گرفته است، بيان شده است: «كليه معافيت‌هاي مالياتي و محاسبه با نرخ صفر مالياتي مازاد بر قوانين موجود از ابتداي سال 1395 اجرا مي‌شود.» اما بايد توجه داشت كه بر اساس توضيحات پيش­گفته،‌علي‌رغم درج اين تبصره، مغايرت‌هايي كه در اين ماده با اصل 75 قانون اساسي بيان خواهد شد،‌مرتفع نمي‌گردد. زيرا مواردي كه منجر به كاهش درآمد عمومي و يا افزايش هزينه‌هاي عمومي شده است، حتي در صورتي كه ناظر به آينده (يعني از ابتداي سال 1395) و يا درآمدهاي بالقوه باشد، همچنان مغاير اصل 75 قانون اساسي است. چراكه اصل 75 قانون اساسي تنها ناظر بر درآمدها و يا هزينه‌هاي سالانه نمي‌باشد.
نكته ديگر در بررسي اين ماده، تفاوت موضوعي آن با متن لايحه دولت - علي‌رغم برخي مشابهت‌ها در تعابير و الفاظ به كار برده شده - مي‌باشد. به عبارت ديگر هرچند برخي احكام مندرج در لايحه دولت در مصوبه مجلس نيز تكرار شده است، اما مشوق‌هايي (معافيت‌هايي) كه در لايحه براي برخي مصاديق تجويز شده است به موجب اصلاحات مجلس، دامنه شمول وسيع‌تري يافته و شامل برخي فعاليت‌هايي مي‌شود كه در لايحه دولت وجود نداشته است.
تبيين و بررسي
صدر ماده (132) - مغايرت با اصل 75
معافيت مذكور در صدر اين ماده كه بر اساس پيشنهادهاي نمايندگان به تصويب رسيده است، از آنجا كه ميزان و محدوده معافيت‌هاي مالياتي ماده (132) سابق قانون ماليات‌هاي مستقيم() را افزايش داده است و اين موضوع‌، در لايحه تقديمي دولت نيز پيش‌بيني نگرديده است، منجر به كاهش درآمدهاي عمومي شده و با توجه به عدم پيش‌بيني طريقه جبران كاهش درآمد، مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
بند «ب» - مغايرت با اصل 75 و ابهام
مفاد اين بند با توجه به افزايش معافيت مالياتي مذكور در صدر ماده، منجر به كاهش درآمد عمومي مي‌گردد كه طريقه جبران آن نيز پيش‌بيني نشده است و از اين حيث مغاير اصل 75 قانون اساسي است. لازم به توضيح است كه هر چند مفاد اين ماده در راستاي سياست‌ها و برنامه‌هاي اشتغال­زايي بوده و در طولاني مدت منجر به رونق اقتصادي و كاهش فقر مي‌شود و از اين منظر ممكن است در يك برهه درازمدت حتي از كاهش درآمد جلوگيري نيز بنمايد،‌اما اين موضوع، منجر به رفع مغايرت اصل 75 قانون اساسي نمي‌شود. چرا كه منظور قانونگذار اساسي از «طريق جبران كاهش درآمد»، جبران فوري و ناظر بر زمان تصويب قانون مي‌باشد نه طريقه‌اي كه در درازمدت كاهش درآمد ايجاد شده را جبران بنمايد. زيرا در فرض اخير، فلسفه حاكم بر اصل 75 قانون اساسي مبني بر حفظ تعادل درآمدها و هزينه‌هاي عمومي، زير سؤال مي‌رود.
عبارت «مستطيع» در انتهاي اين بند داراي ابهام بوده و پس از رفع ابهام امكان اظهارنظر فراهم خواهد شد.
بند «پ» - مغايرت با اصل 75
اين بند نيز همانند بند قبلي در مقام افزايش معافيت‌هاي مذكور در صدر ماده مي‌باشد و بنا بر توضيحات يادشده،‌مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
بند «ت» - تذكر، مغايرت با اصل 75 و ابهام
معافيت در نظر گرفته شده در اجزاء «1» و «2» بند «ت»، از آنجا كه ناظر بر بعد از اتمام دوره حمايت از طريق ماليات با نرخ صفر - مذكور در صدر ماده - بوده و اين امر به معناي توسعه معافيت­هاي مالياتي نسبت به ماده (132) سابق قانون ماليات­هاي مستقيم و نيز ماده (17) لايحه تقديمي دولت مي­باشد، موجد بارمالي بوده و از اين حيث مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
لازم به ذكر است كه معافيت­هاي مذكور در جزء «2» از اين بند، علي­رغم مشابهت در عبارت­پردازي، متفاوت از معافيت مذكور در لايحه تقديمي دولت() است. چرا كه پنجاه درصد (50%) معافيت مذكور در تبصره (1) لايحه دولت براي ساير مناطق، مربوط به مشوق مالياتي مذكور در همان لايحه است كه متفاوت از معافيت مذكور در ماده (17) مصوب مجلس و مضيق‌تر از آن است. معافيتي كه در لايحه دولت ذكر شده است و ميزان آن براي ساير مناطق (غير از مناطق كمتر توسعه يافته) پنجاه درصد (50%) در نظر گرفته شده است، مربوط به «سرمايه‌گذاري انجام شده اشخاص حقوقي غيردولتي در طرح‌هاي توليدي، معدني و خدماتي ... به منظور تأسيس، توسعه، بازسازي و نوسازي واحدها» مي­باشد در حالي كه معافيت مذكور در جزء «2» از بند «ت» ماده (17) مصوبه مجلس، اولاً موضوعاً متفاوت از لايحه بوده و مربوط به «درآمد ابرازي ناشي از فعاليت­هاي توليدي و معدني اشخاص حقوقي غيردولتي در واحدهاي توليدي يا معدني ... و همچنين درآمدهاي خدماتي بيمارستان­ها، هتل‌ها و مراكز اقامتي گردشگري اشخاص يادشده ...» است و ثانياً ناظر بر بعد از اتمام دوره حمايت از طريق ماليات با نرخ صفر - مذكور در صدر مصوبه مجلس - است. بنابراين مشابهت عبارت مصوبه مجلس با لايحه دولت، به معناي همساني آن دو نبوده و منجر به رفع مغايرت اين قسمت با اصل 75 قانون اساسي نمي­گردد.
همچنين ذيل اين بند كه اشخاص حقوقي غيردولتي موضوع اين ماده را كه قبل از اصلاح اين ماده تأسيس شده­اند در صورت سرمايه­گذاري مجدد، مشمول مشوق اين ماده قرار داده است، با توجه به ايجاد بار مالي جديد - كه در ماده (132) سابق و لايحه تقديمي دولت سابقه نداشته است - مغاير اصل 75 قانون اساسي است. از سوي ديگر، مشخص نيست كه در صورت سرمايه­گذاري جديد، كل فعاليت­ها و درآمدهاي اين اشخاص اعم از اينكه مرتبط با سرمايه­گذاري جديد بوده باشد يا خير، مشمول مشوق اين ماده قرار مي­گيرد و يا تنها سرمايه­گذاري جديد مشمول مشوق اين ماده است؟
تذكر: عبارت «درآمد حمل و نقل اشخاص حقوقي غيردولتي» در اين بند كه ظاهراً منظور از آن «درآمد مرتبط با فعاليت­هاي اشخاص حقوقي غيردولتي در زمينه حمل و نقل» مي­باشد، نيازمند اصلاح عبارتي است.
بند «ث» - مغايرت با اصل 75
در لايحه تقديمي دولت، «زمين» به طور كلي از معافيت مالياتي ناشي از سرمايه­گذاري­هاي واحدهاي موضوع اين ماده كه صرف ايجاد دارايي­هاي ثابت شده باشد، استثنا شده بود. به عبارت ديگر بر اساس لايحه دولت، سرمايه­گذاري­هاي انجام شده توسط اين واحدها كه صرف تهيه «زمين» شده باشد، تحت هر شرايطي مشمول ماليات خواهد بود. اما در اين بند، در برخي شرايط «زمين» نيز مشمول معافيت اين ماده قرار داده شده است و بنابراين منجر به توسعه حوزه معافيت مصوبه مجلس نسبت به لايحه دولت شده است. توضيح آنكه بر اساس مصوبه مجلس در اين بند، سرمايه­گذاري اشخاص حقوقي غيردولتي در واحدهاي حمل و نقل، بيمارستان­ها، هتل‌ها و مراكز اقامتي گردشگري براي تهيه «زمين»، در صورتي كه مازاد بر ميزان تعيين شده در مجوزهاي قانوني صادر شده باشد، مشمول معافيت اين ماده قرار مي­گيرد در حالي كه بر اساس لايحه دولت، حتي اين قبيل سرمايه‌گذاري­ها نيز مشمول پرداخت ماليات بوده و مشمول معافيت در نظر گرفته شده نبوده­ است. بنا بر توضيحات فوق، اين بند منجر به افزايش بار مالي مي­گردد كه با توجه به عدم تأمين طريقه جبران آن، مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
همچنين مفهوم بند «ث» اين ماده از اين جهت واجد تأمل است كه بنابر حكم آن، چنانچه سرمايه‌گذاري با كسب مجوز از مراجع قانوني ذيربط جهت توسعه و بازسازي و ايجاد دارايي‌هاي ثابت انجام شده باشد، آن ميزان از سرمايه گذاري كه براي تهيه زمين مورد نياز انجام مي‌شود، تا ميزان زمين مذكور در مجوز‌هاي قانوني مشمول مشوق مالياتي نخواهد بود اما چنانچه سرمايه‌گذاري براي زمين، فراتر از مجوزهاي قانوني ذيربط صورت گيرد به ميزان تخطي از مجوزهاي قانوني، مشمول معافيت قرار خواهد گرفت. شايان ذكر است، ساخت و ساز و ايجاد تأسيسات صنعتي و معدني چه در نواحي صنعتي، چه در خوشه‌هاي صنعتي و چه در شهرك‌ها و شهرهاي صنعتي، بر اساس قوانين ذيربط، تابع ضوابط و شرايط خاصي است و بنابر قوانين مربوط، تخطي از مجوزهاي صادره از مراجع قانوني مثل سازمان‌هاي صنعت،‌معدن‌و تجارت استاني و يا سازمان‌هاي صنايع كوچك و شهرك‌هاي صنعتي استاني، حتي در صورت توسعه ميزان ذكر شده در مجوزها - از جمله توسعه عرصه زمين مجاز براي سرمايه گذاري- ممنوع است در حالي كه بنابر حكم بند «ث» اين ماده، صرفاً در صورت تخطي از ميزان مذكور در مجوزهاي قانوني،‌معافيت مالياتي شامل سرمايه‌گذاري در بخش زمين و به ميزان تخطي صورت گرفته خواهد شد.
بند «چ» - مغايرت با اصل 75
بر اساس تبصره (1) لايحه دولت، «مشوق مالياتي موضوع اين ماده در هر سال مالي در مورد واحدهاي مستقر در مناطق كمتر توسعه يافته معادل صد درصد (100%) درآمد مشمول ماليات و در ساير مناطق معادل پنجاه درصد (50%) آن منظور مي‌گردد. همچنين در صورتي كه سرمايه‌گذاري انجام شده با مشاركت سرمايه‌گذاران خارجي با مجوز سازمان سرمايه‌گذاري خارجي و كمك‌هاي فني ايران انجام شده باشد به ازاي هر پنج درصد مشاركت سرمايه‌گذاري خارجي به ميزان ده درصد به مشوق اين تبصره به نسبت سرمايه ثبت و پرداخت شده و حداكثر تا پنجاه درصد آن اضافه مي‌شود.» عبارت استفاده شده در اين بند از مصوبه مجلس نيز عيناً مشابه عبارت انتهاي تبصره فوق‌الذكر مي‌باشد با اين تفاوت كه به جاي عبارت «به مشوق اين تبصره» از عبارت «به مشوق اين ماده» استفاده شده است. بنابراين با توجه به اينكه اولاً‌مشوق تبصره لايحه دولت متفاوت از مشوق مصوبه مجلس مي‌باشد و ثانياً موضوع مشوق‌هاي آن دو نيز مختلف است، مفاد اين بند، متفاوت از مفاد لايحه دولت خواهد بود. حال از آنجا كه صدر مصوبه مجلس مغاير اصل 75 قانون اساسي است، اين بند نيز مبني بر ايراد وارده بر صدر آن، مغاير اصل 75 قانون اساسي خواهد بود.
بند «ح» - مغايرت با اصل 75
مفاد اين بند كه حوزه معافيت مذكور در تبصره (5) لايحه دولت() را توسعه مي‌بخشد، متضمن كاهش درآمد عمومي بوده و در نتيجه مغاير اصل 75 قانون اساسي است. توضيح آنكه بر اساس لايحه دولت، شركت‌هاي خارجي در صورت صادرات حداقل سي درصد (30%) محصولات خود مشمول معافيت مالياتي قرار مي‌گرفتند در حالي كه مصوبه مجلس اين نصاب را به بيست درصد (20%) تقليل داده است. بنابراين به موجب اصلاحي كه نمايندگان در اين بند اِعمال كرده‌اند، شركت‌هاي خارجي كه بين بيست تا سي درصد (20% - 30%) محصولات خود را صادر نمايند نيز به شركت‌هاي مشمول معافيت اين بند در لايحه اضافه شده‌اند كه اين امر،‌كاهش درآمد عمومي را در پي دارد.
بند «خ» - مغايرت با اصل 85
در بند «خ» مصوبه مجلس، برخي استثنائات حكم مندرج در اين ماده بيان شده است كه علي‌الاصول برشمردن استثنائات وارد بر احكام قانوني - همانند خود احكام قانوني - قانونگذاري بوده و با توجه به اينكه توسعه و تضييق قانون() به حساب مي‌آيد، وظيفه قانونگذار مي‌باشد. از سوي ديگر بر اساس اصل 85 قانون اساسي، وظيفه قانونگذاري قابل تفويض به غير نمي‌باشد مگر از طريق سازوكارهاي مذكور در اصل مذكور.
حال در اين بند، بخشي از استثنائات وارد بر حكم اين ماده بيان شده است و بخشي از آن نيز در فراز انتهايي بر عهده آئين‌نامه مصوب هيأت وزيران قرار داده شده است كه اين امر، بر اساس توضيحات ياد شده،‌مغاير اصل 85 قانون اساسي است. توضيح آنكه مستفاد از نظرات شوراي نگهبان در رابطه با اصل 85 قانون اساسي آن است كه اولاً‌واگذاري استثنائات قانون به آئين‌نامه به معناي تفويض قانونگذاري بوده و خلاف اين اصل مي‌باشد و ثانياً در صورت واگذاري تعيين مصاديق مشمول حكم قانوني به آئين‌نامه دولتي، بايد معيارها و ضوابط آن توسط قانون‌گذار مشخص شود.() در حالي كه اين نكات در فراز انتهايي اين بند رعايت نشده است.
بند «ذ» - تذكر
با توجه به تبصره (3) الحاقي به تاريخ 27 /11/ 1380 به ماده (132) قانون ماليات‌هاي مستقيم، تا قبل از اين اصلاحيه، «كليه تأسيسات ايرانگردي و جهانگردي داراي پروانه بهره­برداري از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي هر سال از پرداخت پنجاه درصد (50‌%) ماليات متعلق» معاف بوده‌اند. بنابراين اين بند، حكم جديدي نبوده و از سوي ديگر با توجه به اينكه معافيت مالياتي اين تأسيسات را تا شش سال پس از تصويب اين اصلاحيه محدود كرده است، نه تنها منجر به كاهش درآمد عمومي نمي‌گردد بلكه درآمدهاي عمومي را در طولاني مدت افزايش نيز خواهد داد. در نتيجه اين بند مغايرتي با اصل 75 قانون اساسي ندارد.
بند «ر» - مغايرت با اصل 75
معافيت مالياتي دفاتر گردشگري و زيارتي براي درآمدهاي ناشي از جذب گردشگران خارجي يا اعزام زائر به عربستان، عراق و سوريه بر اساس تبصره (3) الحاقي به تاريخ 27 /11/ 1380 به ماده (132) قانون ماليات‌هاي مستقيم، پنجاه درصد (50‌%) بوده است كه به موجب اين تبصره به صد درصد (100%) افزايش يافته است. بنابراين منجر به كاهش درآمد عمومي مي‌شود و از اين حيث مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
بند «ز» - تذكر
جمله ابتدايي اين بند كه بيان مي‌دارد: «ماليات با نرخ صفر موضوع اين قانون صرفاً شامل درآمد ابرازي به جز درآمدهاي كتمان شده مي‌باشد.» از آنجا كه موهم تجويز كتمان بخشي از درآمد توسط مؤديان مالياتي مي‌باشد، نياز به اصلاح دارد.
بند «ژ» - مغايرت با اصل 75
مفاد اين بند كه دربردارنده معافيت و بخشودگي جديد مالياتي نسبت به قوانين موجود و لايحه دولت مي‌باشد، از جهت كاهش درآمد عمومي و عدم پيش‌بيني طريق جبران آن، مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
2. مواد الحاقي (16) الي (34)
ماده الحاقي (16) - نكته
در خصوص اين ماده اين نكته قابل توضيح است كه مفاد اين ماده (با اصلاحاتي) مشابه مفاد ماده (8) «قانون رفع برخي از موانع توليد و سرمايه گذاري صنعتي» مصوب 7 /5/ 1386 مي‌باشد كه به صورت آزمايشي و براي مدت پنج سال به تصويب رسيد. بند «ح» موضوع بند «د» ماده (8) قانون مذكور (به همراه برخي مواد ديگر آن)، با توجه به ايرادات شوراي نگهبان و اصرار مجلس، در تاريخ 25 /8/ 1387 به تصويب مجمع تشخيص مصلحت نظام رسيد. به موجب اين بند «كاهش توليد و تغييرات ساختاري در اثر شرايط اقتصادي، اجتماعي، سياسي و لزوم تغييرات گسترده در فن‌آوري مطابق با مفاد ماده (9) قانون تنظيم بخشي از مقررات تسهيل و نوسازي صنايع كشور» به عنوان يكي از مواردي كه براساس آن قرارداد كار خاتمه مي يابد، شناخته شد.
حكم مزبور در مصوبه حاضر دچار تغييراتي شده است و به عنوان بخشي از بند «ح» موضوع بند «4» اين ماده قرار گرفته است.
لازم به ذكر است كه مهلت آزمايشي «قانون رفع برخي از موانع توليد و سرمايه گذاري صنعتي» كه در واقع احكام ماده (8) آن در ماده حاضر تكرار شده است به پايان رسيده است و همچنين در ذيل مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام مقرر شده بود «در مواردي كه تغيير در مصوبه مجمع در مواد (1)، (6)، (7) و (10) اين قانون ضروري دانسته شود اين تغيير با مصوبه قانوني ممكن خواهد بود.» (توضيح آنكه بند مورد ايراد كه در ماده حاضر نيز به نوعي تكرار شده است در ماده (10) پيش بيني شده بود) لذا با عنايت به مراتب مذكور موضوع اين ماده، مغايرتي با اصل 112 قانون اساسي ندارد.
بند (4) - ابهام
اين بند، از جهت توسعه موارد پرداخت بيمه بيكاري و افزايش هزينه عمومي و داشتن بار مالي داراي ابهام است. توضيح آنكه قانون بيمه بيكاري مصوب 26 /6/ 1369 علاوه بر تعريف بيكار و مشمولين بيمه بيكاري موضوع اين قانون، شرايط خاصي را براي دريافت بيمه بيكاري تعيين نموده است (ماده (6)).() به عنوان نمونه «بيمه شده (بايد) قبل از بيكار شدن حداقل (6) ماه سابقه پرداخت بيمه را داشته باشد» همچنين ماده (7) اين قانون()، مدت پرداخت مقرري بيمه بيكاري را تعيين نموده است. به موجب بند «الف» اين ماده «جمع مدت پرداخت مقرري از زمان برخورداري از مزاياي بيمه بيكاري اعم از دوره اجراي آزمايشي و يا دائمي آن براي مجردين حداكثر (36) ماه و براي متأهلين يا متكلفين حداكثر (50) ماه بر اساس سابقه كلي پرداخت حق بيمه» و به شرح جدول ذيل اين ماده مي باشد.
حال با توجه به اينكه در قانون بيمه بيكاري، پرداخت بيمه مزبور مستلزم برخي شرايط و داراي ضوابطي است و در بند حاضر فارغ از اين شرايط به صورت مطلق مقرر داشته كه كارگران در صورت وقوع موضوع اين بند، به مدت شش ماه تا دوازده ماه تحت پوشش بيمه بيكاري قرار گيرند، اين ابهام بوجود مي‌آيد كه اين تكليف، در چارچوب شرايط و موارد مذكور در قانون بيمه بيكاري است و يا آنكه بدون رعايت اين شرايط و موارد، صرفاً با تحقق قيود و شرايط مذكور در اين بند لازم‌الاجراست و موضوعي اضافه بر بيمه بيكاري مقرر در قانون بيمه بيكاري است. در صورت اخير چنين امري منجر به افزايش دامنه شمول پرداخت بيمه بيكاري شده كه با توجه به داشتن بار مالي و عدم تأمين آن مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
ماده الحاقي (17) - نكته
در خصوص اين ماده توضيح ذيل قابل توجه مي‌باشد:
طبق ماده (38) قانون تأمين اجتماعي، «در مواردي كه انجام كار به طور مقاطعه به اشخاص حقيقي يا حقوقي واگذار مي­شود، كارفرما بايد در قراردادي كه منعقد مي­كند مقاطعه­كار را متعهد نمايد كه كاركنان خود همچنين كاركنان مقاطعه­كاران فرعي را نزد سازمان بيمه نمايد.» در همين راستا سازمان تأمين اجتماعي در بخشنامه شماره 14 مورخ 6 /5/ 1380 با عنوان «دستورالعمل حق بيمه قراردادهاي پيمانكاري و مهندسي مشاور (نحوه محاسبه و وصول و صدور مفاصاحساب)»، قراردادهاي مشمول ماده (38) قانون تأمين اجتماعي را از نظر احتساب حق بيمه به سه دسته تقسيم كرده است كه «قراردادهاي مشمول ضوابط طرح‌هاي عمراني» از جمله آنهاست. بر اساس جزء «2» از بند «ب» بخش اول اين بخشنامه، «حق بيمه قراردادهاي پيمانكاري (اجرايي) مقطوعاً 6 درصد ناخالص كاركرد به علاوه 6 دهم درصد به عنوان بيمه بيكاري، جمعاً به ميزان 6/6 درصد ناخالص كاركرد» مي‌باشد. بنابراين روش محاسبه حق بيمه در قراردادهاي مذكور، از طريق اِعمال ضريب حق بيمه (6/6 درصد) بوده است. اين ضريب حق بيمه در واقع جايگزين همان حق بيمه‌اي مي‌باشد كه مي‌بايست از سوي كارفرما به سازمان تأمين اجتماعي پرداخت شود.
حال در اين ماده (ماده الحاقي (17)) با اضافه شدن تبصره‌اي به ذيل ماده (38) قانون تأمين اجتماعي، نحوه‌ي محاسبه حق بيمه در مورد بخشي از قراردادهاي پيمان تغيير كرده است و مطابق آن مقرر شده كه در پيمان‌هايي كه داراي كارگاه ثابت مي‌باشند با آنها نظير ساير كارگاه‌ها كه به صورت مستقل و بدون مقاطعه موضوع ماده (38) قانون تأمين اجتماعي، فعاليت مي‌كنند برخورد شود. در نتيجه اين دسته از قراردادها از «اِعمال ضريب حق بيمه» معاف شده‌اند و مقرر شده براساس فهرست ارسالي و بازرسي كارگاه حق بيمه از آن‌ها دريافت گردد كه اين امر صرفاً به معناي تغيير در روش محاسبه حق بيمه بوده و فاقد هرگونه افزايش هزينه عمومي مي‌باشد. بنابراين مغايرتي با اصل 75 قانون اساسي ندارد.
ماده الحاقي (18) - مغايرت با اصول 40، 47 و بند «3» اصل 43
به موجب صدر اين ماده علاوه بر دستگاه‌هاي اجرايي «دارندگان رديف در قوانين بودجه سنواتي» نيز مشمول حكم مذكور در بند الف اين ماده - مبني بر تكليف به وصول وجوه مورد مطالبه به صورت اقساطي يا مؤجل - مي‌گردند. در اين رابطه با توجه به اينكه اطلاق عنوان «دارندگان رديف در قوانين بودجه سنواتي» شامل مؤسسات و اشخاص حقوقي خصوصي نيز، كه در قانون بودجه داراي رديف مي‌باشند، مي‌گردد و بر اساس اين ماده مكلف مي‌شوند مطالبات خود را به صورت اقساط يا مدت دار وصول كنند، حكم مزبور منجر به اضرار به حقوق اشخاص و همچنين نقض مالكيت خصوصي افراد مي‌گردد و لذا مغاير اصول 40، 47 و بند «3» اصل 43 قانون اساسي است.
توضيح آنكه در قسمت جداول كلان لوايح بودجه و به طور مثال در لايحه بودجه سال 1394 كل كشور، جدولي با عنوان «برآورد اعتبارات رديف‌هاي متفرقه در سال 1394» (جدول شماره (9)) ذكر گرديده كه شرح تفصيلي آن در جداولي مجزا بيان مي‌شود. بر همين اساس جدول شماره (17) با عنوان «كمك به اشخاص حقوقي غيردولتي موضوع جزء «3» رديف 540000 جدول شماره (9)» تنظيم شده است كه در آن نام نهادهاي خصوصيِ متعددي از جمله دانشگاه امام صادق(ع)، بيمارستان سپير، دانشگاه غيردولتي - غيرانتفاعي عدالت، شهرك مهديه، و ... مشاهده مي‌گردد. بنابراين بخش‌هايي كه در قوانين بودجه به اين نهادها اختصاص يافته است، به عنوان «رديف» در قانون بودجه ذكر مي‌گردد. در نتيجه اين قبيل نهادها و اشخاص ذيل عنوان «دارندگان رديف در قوانين بودجه سنواتي» به حساب آمده و مشمول حكم مذكور در بند «الف» اين ماده مي‌گردند.
در رويه عملي نيز سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور، اختصاص بودجه به هر دستگاهي از جمله اشخاص حقوقي غيردولتي را منوط به «داشتن رديف» مي‌نمايد كه اين امر نيز حاكي از اين است كه اشخاص غيردولتي مذكور در قانون بودجه سالانه كه براي آنها اعتبار در نظر گرفته مي‌شود نيز به عنوان دارنده رديف شناخته مي‌شوند.
ماده الحاقي (19)
تبصره الحاقي- مغايرت با اصول، 61، 156، 139، 85، 53
به موجب اين تبصره وزارت جهادكشاورزي مكلف شده نسبت به رفع تداخلات ناشي از اجراي قوانين و مقررات موازي در اراضي ملي، دولتي و مستثنيات اشخاص و در نتيجه رفع موارد اختلافي و سپس اصلاح اسناد مالكيت و صدور اسناد اراضي كشاورزي اقدام نمايد.
1- با توجه به اينكه برخي از اين اختلافات ناظر به ترافعات اشخاص نسبت به يكديگر و يا با دولت بوده و از سوي ديگر مطابق اصول 61 و 156 قانون اساسي صلاحيت حل و فصل اختلافات برعهده قوه قضائيه مي‌باشد، اعطاء صلاحيت رفع موارد اختلافي به وزارت جهاد كشاورزي از جهت اينكه مي‌تواند نافي حل و فصل اين اختلافات در دادگاه‌هاي دادگستري باشد، مغاير اصول مزبور است.
2- همچنين با در نظر گرفتن اينكه موضوع تبصره مذكور شامل اراضي ملي نيز مي‌باشد و در نتيجه ممكن است رفع اختلاف موضوع اين تبصره به صلح دعاوي در خصوص اموال عمومي و دولتي نيز بيانجامد، عدم رعايت ترتيبات مذكور در اصل 139 قانون اساسي مغاير اين اصل محسوب مي‌شود.
3- مطابق ذيل تبصره الحاقي «چگونگي دريافت هزينه و قيمت اراضي رفع‌تداخل‌شده و مصرف آن» به آئين‌نامه اجرايي اين تبصره سپرده شده است. در حاليكه براساس ذيل اصل 53 هرگونه دريافت و پرداخت دولت بايد به موجب قانون باشد. لذا محول نمودن اين امر بدون هيچگونه ضابطه‌اي به آئين نامه اجرايي، علاوه بر مغايرت با اصل 85 قانون اساسي مبني بر منع تفويض قانونگذاري، مغاير اصل 53 قانون اساسي نيز محسوب مي‌شود.
ماده الحاقي (20) - ابهام و مغايرت با اصول 22، 40، 47، 75 و بند «14» اصل3
به موجب اين ماده دستگاه‌هاي اجرايي در صورتي كه بخواهند قراردادها، تعهدات و توافقات، واگذاري‌ها، مجوزها و پروانه‌هاي قانوني صادرشده را لغو كنند يا تغيير دهند يا متوقف و يا عطف به‌ماسبق كنند بايد نسبت‌به جبران خسارت يا رضايت اشخاص طرف قرارداد اقدام كنند.
اطلاق عبارت مذكور از جهت اينكه مي‌تواند شامل موارد خارج از توافقات قراردادي بين طرفين و همچنين موارد خارج از قوانين باشد واجد ابهام است. توضيح آنكه در برخي از قوانين اين اجازه به دستگاه اجرايي داده شده است كه حسب مورد نسبت به لغو، تغيير، توقف و يا عطف به‌ماسبق نمودن قراردادها، تعهدات و توافقات، واگذاري‌ها، مجوزها و پروانه‌هاي قانوني صادرشده اقدام نمايند و يا ممكن است كه در قرارداد منعقده ميان دستگاه اجرايي و طرف مقابل، چنين مواردي پيش بيني گردد. حال مشخص نيست حكم ماده پيشنهادي آيا صرفاً ناظر به همين موارد مي‌باشد يا اينكه اين اجازه چنين مواردي را به صورت مطلق به دستگاه اجرايي مي‌دهد. در صورتي كه حكم مزبور ناظر به مواردي غير از موارد مقرر در قوانين و يا قراردادهاي منعقده باشد، علاوه بر اينكه منجر به نقض امنيت قضايي اشخاص مي‌شود، مغاير حقوق مالكانه اشخاص و همچنين اضرار به غير نيز مي‌باشد و از اين حيث مغاير بند «14» اصل 3 و اصول 22، 40، 47 و بند «5» اصل 43 قانون اساسي است.
اما در صورتي كه حكم مزبور ناظر به همان موارد مقرر در قوانين و يا قراردادهاي منعقده باشد، در صورتي كه حكم به جبران خسارت وجود داشته است، ذكر چنين حكمي در اين ماده فاقد ضرورت مي‌باشد، ليكن اطلاق اين امر مي‌تواند شامل مواردي شود كه دولت در واقع بر اساس قوانين و يا قراردادهاي منعقده نمي بايست جبران خسارت نمايد (به عنوان نمونه در مواردي كه لغو مجوز يكي از تضمينات نقض قانون يا قرارداد توسط طرف مقابل مي‌باشد) و حال بر اساس اين ماده بايد جبران خسارت نمايد و لذا در چنين حالتي منجر به افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌شود كه به دليل عدم پيش بيني طريق جبران آن مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
ماده الحاقي (22)- مغايرت با بند «1» اصل 110
1- حكم اين ماده پيشتر در قالب بند «د» ماده (1) «طرح الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت»() ذكر شده بود. به موجب اين بند پالايشگاه‌هايي كه نفت خام و ميعانات گازي خوراك تحويلي خود را به بهاي نود و پنج درصد (95%) قيمت تحويل روي كشتي (فوب) خليج فارس خريداري مي‌كنند، از شمول پرداخت سهمي از ارزش صادرات فرآورده هاي توليدي به حساب صندوق توسعه ملي معاف گرديده اند.
شوراي نگهبان اين بند را به دليل اينكه فرآورده‌هاي توليدي شامل فرآورده‌هاي صادراتي مي‌شود، از جهت مستثني شدن از واريز سهم صندوق توسعه ملي، مغاير سياستهاي كلي نظام دانسته است. مجلس بند مزبور را در اصلاحيه خود در خصوص طرح مزبور به منظور رفع ايرادات شوراي نگهبان حذف نمود و حال در لايحه حاضر با اصلاحاتي در قالب ماده الحاقي (22) به تصويب رسانده است.
2- در خصوص اين ماده اين نكته قابل توضيح است كه اگرچه مجلس سعي نموده با الحاق عبارت اخير اين ماده مبني بر اينكه «وزارت نفت مكلف است به ميزان نفت خام و ميعانات گازي فروخته‌شده به پالايشگاه‌هايي كه به شكل فرآورده صادر مي‌نمايند، سهم صندوق توسعه ملي را متناسب با قيمت نفت خام تحويلي به پالايشگاه به صندوق پرداخت نمايد» ايراد شوراي نگهبان را مرتفع نمايد وليكن مسئله اي كه وجود دارد اين است كه در بند «1ـ22» سياستهاي كلي برنامه پنجم توسعه، در كنار منابع حاصل از صادرات نفت و گاز، «فرآورده‌هاي نفتي» (كه علي الاصول داراي قيمت بيشتري نيز مي‌باشند) را ذكر نموده است. در حالي كه در ماده حاضر صرفاً به «ميزان نفت خام و ميعانات گازي فروخته‌شده» اشاره داشته كه حكم بند مزبور از اين جهت بند «1ـ22» سياستهاي كلي برنامه پنجم توسعه را تضييق نموده است و لذا مغاير اين بند از سياست‌هاي كلي برنامه پنجم توسعه مي‌باشد.
3- به موجب تبصره (3) اين ماده به وزارت نفت اجازه داده شده، از ابزارهاي تشويقي و قيمتهاي ترجيحي استفاده كند. با توجه به اينكه اين حكم اين اختيار را به وزارت مزبور مي‌دهد كه ضوابط قيمت گذاري كه در قانون مقرر شده است را نقض كند، اعطاء اين صلاحيت به وزارت نفت نوعي تفويض قانونگذاري مي‌باشد و لذا از اين جهت مغاير اصل 85 قانون اساسي به نظر مي‌رسد.
ماده الحاقي (24)- مغايرت با اصول 138، 57، 156، 127
1- تبصره (3) اين ماده به هيأتي كه مصوبات آن به تأييد رئيس جمهور يا نماينده ويژه وي مي‌رسد اجازه داده است شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب‌وكار در مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها را به‌نحوي تسهيل و تسريع و هزينه‌هاي آن را به گونه‌اي تقليل دهد كه صدور مجوز كسب‌وكار در كشور با حداقل هزينه و مراحل آن ترجيحاً به‌صورت آني و غيرحضوري، و راه‌اندازي آن كسب‌وكار در كمترين زمان ممكن صورت پذيرد. بنابراين به اين هيأت كه مصوبات آن به تأييد رئيس جمهور يا نماينده ويژه وي مي‌رسد، صلاحيت اصلاح و تغيير مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها داده شده است.
مسئله اي كه در اينجا وجود دارد اين است كه دو حالت در خصوص حكم مذكور قابل تصور است. اول اينكه «مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها» صرفاً در محدوده قوه مجريه باشد، در اين صورت بر اساس اين ماده اجازه داده شده تا رئيس جمهور يا نماينده ويژه وي بتواند به عنوان مثال آئين‌نامه‌هاي وزارتي و يا آئين‌نامه‌هاي هيأت وزيران را نقض كند در حالي كه چنين صلاحيتي بر اساس اصل 138 قانون اساسي به رئيس جمهور داده نشده است. چراكه به موجب اين اصل صلاحيت آئين‌نامه‌گذاري صرفاً به وزراء، هيأت وزيران و كميسيون‌هاي متشكل از چند وزير داده شده است و لذا رئيس جمهور و يا نماينده ويژه وي نه تنها حق وضع آئين نامه ندارند بلكه صلاحيت نقض آئين نامه‌هاي صادره از سوي وزراء و يا هيأت وزيران را نيز نخواهند داشت.
اما حالت دوم در صورتي است كه «مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها» شامل بخش نامه‌ها و آئين نامه‌هاي غير قوه مجريه نيز بشود (به خصوص با توجه به قيد «و مانند اينها» كه مي‌تواند شامل موارد متعددي بشود)، در اين صورت اعطاء صلاحيت نقض و اصلاح چنين مواردي به رئيس جمهور يا نماينده ويژه وي علاوه بر مغايرت با اصل 138، مغاير اصول مربوط به استقلال قوا و صلاحيت‌هاي ديگر قوا نظير اصول 57 و 158 نيز مي‌باشد. چرا كه ممكن است بخشي از اين مقررات و مانند آن كه با تأييد رئيس جمهور يا نماينده وي اصلاح خواهد شد مصوب مراجعي نظير رئيس قوه قضائيه باشد. به ويژه با توجه به اينكه «فرآيند كسب و كار» صرفاً ناظر به شروع كسب و كار نبوده و شامل جريان كسب و كار نيز مي‌شود.
2- به موجب اين ماده نماينده ويژه رئيس جمهور در كنار رئيس جمهور واجد صلاحيت تأييد مصوبات هيأت موضوع اين ماده در اصلاح و تغيير «مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها» شده است. در اين رابطه نكته حائز اهميتي كه وجود دارد اين است كه مطابق اصل 127 قانون اساسي علاوه بر اينكه تعيين «نماينده ويژه» داراي تشريفات خاصي مي‌باشد، صلاحيت وي نيز مشخص است. حال مشخص نيست منظور از «نماينده ويژه» در اين ماده همان «نماينده ويژه» موضوع اصل 127 مي‌باشد يا خير؟ در صورتي كه چنين باشد نماينده مزبور صرفاً صلاحيت اتخاذ تصميم دارد و اين تصميمات نيز جنبه اجرايي خواهند داشت و نه مقرره‌گذاري. شوراي نگهبان نيز در نظرات خود به صورت مكرر بر اين نكته تأكيد داشته است كه محدو‌ده اصل 127 شامل تصويبنامه‌ها و آيين‌نامه‌ها نمي‌شود و منحصراً شامل تصميمات خواهد بود و مربوط به امور اجرايي است.() بنابراين در صورتي كه منظور اين ماده از «نماينده ويژه» همان «نماينده ويژه» موضوع اصل 127 قانون اساسي است اولاً اعطاء صلاحيت اصلاح «مقررات، بخشنامه‌ها، آيين‌نامه‌ها و مانند اينها» توسط وي مغاير اين اصل از قانون اساسي مي‌باشد و ثانياً با توجه به ذكر تشريفات تعيين چنين نماينده‌اي در اصل 127 قانون اساسي، عدم پيش‌بيني رعايت تشريفات مقرر نيز مغاير اصل مزبور مي‌باشد.
اما در صورتي كه منظور از «نماينده ويژه» در اين ماده چيزي جز نماينده موضوع اصل 127 قانون اساسي باشد، اعطاء چنين صلاحيتي به وي به دليل اينكه وي از هيچگونه جايگاهي در اين خصوص برخوردار نيست، مغاير اصول متعددي از قانون اساسي نظير اصول 60، 138، 159 و ... است.
3- مطابق ذيل تبصره (6) الحاقي به اين ماده، صلاحيت تهيه و ابلاغ ضوابط و نحوه برخورد با متخلفان احكام اين تبصره، به هيأت موضوع ماده (3) قانون اصلاح مواد (1) و (6) و (7) قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 44 كه در تبصره (3) همين ماده تركيب آن مشخص شده است داده شده است. در اين خصوص با توجه به تركيب اين هيأت كه متشكل از اعضاي غير قوه مجريه و همچنين بخش خصوصي است و از سوي ديگر ضوابط و نحوه برخورد با متخلفان در برخي موارد داراي ماهيت آئين نامه اي و در برخي موارد نيز واجد ماهيت تقنيني مي‌باشد، اعطاء چنين صلاحيتي به اين هيأت مغاير اصول 138 و 85 قانون اساسي است.
ماده الحاقي (24)- ابهام
در خصوص اين ماده با توجه به اينكه مصوبات «ستاد تدابير ويژه مقابله با تحريم» جهت لازم الاجرا شدن بايد تشريفات موضوع اين ماده را طي كند، بايد ماهيت اين شورا مشخص گردد تا اظهار نظر در خصوص لزوم طي اين تشريفات ممكن گردد.
توضيح آنكه مطابق ذيل اصل 176 قانون اساسي شوراي عالي امنيت ملي مي‌تواند به تناسب وظايف خود شوراهاي فرعي از قبيل شوراي دفاع و شوراي امنيت كشور تشكيل دهد. رياست هريك از شوراهاي فرعي با رئيس جمهور يا يكي از اعضاي شوراي عالي است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مي‌شود. حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي را قانون معين مي كند و تشكيلات آنها به تصويب شوراي عالي مي‌رسد.
ايجاد ستاد مزبور اگر چه به نظر مي‌رسد به موجب مصوبه شوراي عالي امنيت ملي بوده و مصوبه مزبور نيز به تأييد مقام معظم رهبري رسيده است و جلسات آن نيز در دبيرخانه اين شورا برگزار مي‌شود (البته ستاد مزبور ذيل دبيرخانه محسوب نمي شود) وليكن مشخص نيست كه اين ستاد به عنوان شوراي فرعي شوراي عالي امنيت ملي ايجاد شده است يا خير. در صورتي كه ستاد مزبور در واقع شوراي فرعي نبوده اصولاً ورود قانونگذار در اين خصوص صحيح نبوده چرا كه صرفاً در خصوص شوراهاي فرعي است كه حدود و اختيارات آنها توسط قانون تعيين خواهد شد. اما در صورتي كه ستاد مزبور به عنوان شوراي فرعي شوراي عالي امنيت ملي ايجاد باشد، ترتيب پيش بيني شده جهت اجرايي شدن مصوبات آن صحيح نيست. چرا كه در صورت شوراي فرعي بودن اين ستاد، مصوبات آن بايد به تأييد شوراي عالي امنيت ملي برسد، در حالي كه بر اساس اين ماده به هريك از اعضاي شوراي عالي امنيت ملي صلاحيت داده شده تا نسبت به مصوبه ستاد ايراد وارد نموده و ستاد نيز موظف به رفع آن شده است. بدون ترديد چنين ترتيبي را نمي توان تأييد مصوبه شوراي فرعي توسط شوراي عالي امنيت ملي دانست. همچنين در حالتي كه هيچ ايرادي به مصوبه گرفته نشود و يا ايراد مزبور رفع شود مصوبه ستاد لازم الاجرا تلقي گرديده است. درحالي كه اين امر را نمي تواند تأييد مصوبه از سوي شوراي عالي امنيت ملي مطابق اصل 176 دانست. چراكه مصوبات شوراي عالي امنيت ملي بايد به تأييد رهبري برسد و در چنين موردي تأييد رهبري وجود نخواهد داشت. لذا با توجه به مشخص نبودن وضعيت اين ستاد و همچنين ابهام در حدود وظايف و نسبت اين ستاد با شوراي عالي امنيت ملي، اين ماده واجد ابهام است.
لازم به ذكر است كه در قانون بودجه سال 1392 كل كشور نظير حكم مزبور در اين ماده پيش بيني شده بود.() با اين تغيير كه در قانون بودجه سال 1392 در صورت ورود ايراد توسط يكي از اعضاي شوراي عالي امنيت ملي، ستاد موظف به رفع آن نبود بلكه مصوبه ستاد تدابير در جلسه شوراي عالي امنيت ملي مطرح و در صورت تصويب با رعايت اصل يكصد و هفتاد و ششم (176) قانون اساسي، قابل اجراء بود. اما در ماده حاضر در مرحله اول ستاد موظف به رفع ايراد هريك از اعضاء شده و در غير اين صورت، تصويب مصوبه ستاد توسط شوراي عالي امنيت ملي پيش بيني شده است.
ماده الحاقي (26)-
بند «الف» - ابهام و مغايرت با اصول 75، 53 و 85
هدف از پيش‌بيني اين بند ايجاد صندوقي به منظور تثبيت بازار سرمايه در بورس مي‌باشد. بدين صورت كه در شرايطي كه عرضه سهام در بورس به دليل كاهش قيمت‌ها و يا شرايط اقتصادي به نحوي افزايش يابد كه عرضه سهام بيش از تقاضاي آن باشد، اين صندوق با خريداري سهام اضافه عرضه شده در بورس سعي در جلوگيري از نوسان بازار بورس و افت شديد قيمت سهام مي‌نمايد و بالعكس زماني كه تقاضا جهت خريد سهام بيش از عرضه باشد و يا شرايط اقتصادي به گونه اي باشد كه منجر به افزايش زياد قيمت سهام گردد، اين صندوق اين وظيفه را برعهده خواهد داشت كه سهامي كه سابقاً به منظور جلوگيري از كاهش قيمت‌ها خريداري نموده است را در بورس آزاد كند تا جلوي ازدياد بيش از اندازه قيمت‌ها گرفته شود. بنابراين وظيفه اين صندوق حفظ شاخص و تعادل در بازار سرمايه از طريق خريد و فروش سهام عرضه شده در بورس مي‌باشد و در نتيجه اين صندوق براي انجام مسئوليت خود نيازمند منابع مالي گسترده اي است. از همين رو تبصره (2) به نحوه تأمين منابع مالي اين صندوق پرداخته است.
حال با توجه به توضيحات فوق نكات ذيل در خصوص اين بند قابل توجه مي‌باشد.
1- اولين مسئله اي كه در خصوص اين صندوق وجود دارد اين است كه ماهيت صندوق مزبور در اينجا مشخص نشده است. توضيح آنكه به نظر مي‌رسد با توجه به وظيفه اين صندوق كه در صدر اين بند ذكر شده است (نظير اجراي سياستهاي عمومي حاكميتي) و همچنين تركيب هيأت امناء صندوق كه متشكل از مقامات دولتي مي‌باشد و بازرس قانوني صندوق و تعلق كليه اموال و دارايي‌هاي اين صندوق در صورت انحلال به دولت و تصويب اساسنامه آن توسط دولت، صندوق مزبور يك نهاد دولتي است. اما نهاد دولتي (فارغ از وزارتخانه) در سه قالب «شركت دولتي»، «مؤسسه دولتي» و يا «نهاد عمومي غيردولتي» مي‌تواند وجود داشته باشد. ليكن در اينجا مشخص نشده است كه صندوق مزبور تحت كدام يك از اين عناوين قرار مي‌گيرد.
در صورتي كه صندوق مزبور يك شركت يا مؤسسه دولتي باشد، با توجه به اينكه اطلاق اجازه فعاليت در بازار سرمايه به منظور كنترل و كاهش مخاطرات سامانه‌اي يا فرادستگاهي بازار سرمايه كشور و به حفظ و توسعه شرايط رقابت منصفانه در حوزه بازار سرمايه شامل خريد و فروش سهام بنگاه‌هاي عرضه شده در بورس نيز مي‌گردد و در واقع نيز رسالت اصلي اين صندوق همين خواهد بود، اين امر منجر به فعاليت جديد اقتصادي دولت خواهد شد، كه اين امر مغاير بند «الف» سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي مبني بر منع دولت از فعاليت جديد اقتصادي در موارد خارج از صدر اصل 44 قانون اساسي بوده و در نتيجه مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي خواهد بود.
2- همانگونه كه ذكر شد تبصره (2) منابع مالي صندوق موضوع اين بند را مشخص نموده است چراكه علاوه بر موضوع فعاليت اين صندوق كه موجد بار مالي براي دولت مي‌باشد، ايجاد يك نهاد جديد نيز مستلزم بار مالي و افزايش هزينه‌ي عمومي است. بر اساس تبصره مزبور دو محل براي تأمين اين منابع در نظر گرفته شده است: 1- بخشي از منابع سازمان بورس و اوراق بهادار با تصويب شوراي عالي بورس و اوراق بهادار() 2- ساير منابع مالي در چهارچوب قوانين و مقررات با تصويب مراجع ذي‌صلاح قانوني.
در اين خصوص دو مسئله حائز اهميت است. اول اينكه منابع سازمان بورس به منظور اداره سازمان مزبور پيش بيني شده است. به عبارت ديگر منبع مذكور جزء منابع موجود مي‌باشد و محل جديدي به منظور تأمين افزايش هزينه عمومي نمي‌باشد. همچنين مطابق نظر تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اصل 75 قانون اساسي مبني بر عدم جبران بار مالي «از محل اعتبارات مصوب مربوط» يا «اعتبارات مصوب دستگاه»، نمي توان محل مزبور را به منظور تأمين بار مالي اين حكم پيش‌بيني نمود.
در خصوص منبع دوم نيز بايد گفت كه مشخص نيست منظور از ساير منابع مالي چيست و لذا از جهت اينكه بتواند تأمين كننده اعتبار مورد نياز باشد محل ابهام است. لذا اين بند مغايراصل 75 قانون اساسي است.
اما مسئله ديگر كه در خصوص تبصره (2) وجود دارد، اين است كه مطابق حكم اين تبصره، اختصاص بخشي از منابع سازمان بورس و اوراق بهادار به صندوق مذكور با تصويب شوراي عالي بورس و اوراق بهادار خواهد بود. به عبارت ديگر ميزان اختصاص بودجه به صندوق مذكور توسط اين شورا تعيين خواهد شد. در حالي كه مطابق ذيل اصل 53 قانون اساسي همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات بايد به موجب قانون باشد. لذا حكم مزبور به دليل اعطاء صلاحيت تعيين ميزان منابع صندوق موضوع اين ماده، به شوراي عالي بورس، مغاير اصل 53 و همچنين اصل 85 قانون اساسي مبني بر منع تفويض قانونگذاري مي‌باشد.
3- به موجب تبصره (3) اين بند تعيين برخي موارد، به اساسنامه صندوق كه به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد محول شده است. مسئله‌اي كه در خصوص اين حكم وجود دارد اين است كه برخي از اين موارد و همچنين اطلاق آنها نظير شرايط و مقررات فعاليت صندوق و ماهيت اين صندوق (با توجه به اينكه مطابق قوانين ماهيت مؤسسات عمومي بايد به موجب قانون تعيين شود)، داراي ماهيت اساسنامه‌اي نبوده و بر اين اساس مجلس در چارچوب اصل 85 قانون اساسي نمي تواند آن را به ديگري تفويض كند. لذا تبصره مزبور مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
4- به موجب تبصره (5) اين بند فعاليت صندوق در حوزه بازار سرمايه از ابتداي سال 1395 از هرگونه ماليات و عوارض معاف شده است. در اين خصوص لازم به توضيح است كه اگرچه براساس حكم مزبور اين معافيت از ابتداي سال 1395 برقرار خواهد شد وليكن چنين موضوعي نمي‌تواند مانع از ايراد مغايرت اين حكم با اصل 75 قانون اساسي باشد. چراكه اولاً اين حكم منجر به كاهش درآمدهاي عمومي مي‌شود و ثانياً تعويق اين معافيت تا ابتداي سال 1395 نمي‌تواند تأمين كننده بار مالي محسوب شود. لذا تبصره (5) مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
بند «ب» - مغايرت با بند «1» اصل 110 قانون اساسي، نكته
اين بند به برخي شركت‌ها تحت شرايطي اجازه داه تا بتوانند حداكثر تا ده درصد (10%) سهام خودشان را كه در بورس عرضه شده‌است خريداري كنند. اين اجازه در واقع به منظور حفظ ارزش سهام اين شركت‌ها مي‌باشد تا با خريد سهام اضافه عرضه شده در بورس، بين عرضه و تقاضا، تعادل برقرار كنند. لازم به ذكر است هم اكنون بر اساس قانون تجارت، شركت‌ها مجاز به خريد سهام خود نمي باشند و اين بند اين اجازه را تحت شرايطي داده است.
مسئله اي كه در خصوص اين بند وجود دارد اين است كه برخي از شركت‌هاي پذيرفته شده در بورس دولتي مي‌باشند. بدين صورت كه به عنوان مثال پنجاه و يك درصد (51%) سهام متعلق به دولت و مابقي به بخش خصوصي تعلق دارد (كه سهم بخش غيردولتي در بورس عرضه مي‌شود) و يا اينكه شركت دولتي در حال واگذاري مي‌باشد و بخشي از سهام خود را در بازار بورس و يا خارج از بورس عرضه نموده است. در اين صورت اطلاق اين بند اجازه خواهد داد تا دولت مالكيت خود را در اين شركت‌ها افزايش دهد و اين امر مغاير بند «الف» سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي مبني بر ممنوعيت فعاليت جديد اقتصادي توسط دولت در غير موارد صدر اصل 44 قانون اساسي مي‌باشد.
همچنين حكم مزبور در مواردي مي‌تواند مجدداً مديريت يك شركتي كه به عنوان مثال (51%) آن به بخش خصوصي منتقل شده است را به دولت برگرداند. بدين صورت كه در مثال مزبور (49%) سهام به دولت و (51%) به بخش غيردولتي تعلق دارد، حال در صورتي كه (10%) سهام اين شركت توسط خود شركت خريداري شود در واقع سهم بخش غيردولتي است كه براساس همين بند سهام خزانه محسوب و در نتيجه فاقد حق رأي خواهد شد. در اين حالت مجدداً دولت كه (49%) سهام را دارد، به دليل كاهش سهم بخش غيردولتي واجد حق رأي، مديريت بنگاه مذكور را برعهده خواهد داشت. در حاليكه مطابق ذيل بند «ج» سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي به لزوم تغيير نقش دولت از مالكيت و مديريت مستقيم بنگاه به سياستگذاري و هدايت و نظارت تصريح شده است. با عنايت به مطالب مذكور بند «ب» اين ماده برخلاف سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و در نتيجه مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي خواهد بود.
نكته
در اين بند به تصويب برخي مقررات درباره موضوع اين بند توسط «شوراي عالي بورس و اوراق بهادار» اشاره نموده است. در اين خصوص لازم به ذكر است كه اگرچه در تركيب اين شورا اعضاي غيردولتي وجود دارند وليكن با توجه به اينكه مطابق تبصره ماده (4) قانون بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران «مصوبات شورا پس از تأييد وزير امور اقتصادي و دارايي لازم الاجراء خواهد بود»، تصويب مقررات موضوع اين ماده توسط شوراي مزبور بلااشكال مي‌باشد.
بند «پ» - مغايرت با اصل 75
بند فوق به منظور ايجاد نوعي حمايت از تأمين مالي شركت‌ها از طريق اوراق بهادار پيش بيني شده است، با اين توضيح كه در شرايطي ممكن است تقاضا براي خريد اوراق بهادار با توجه به سودي كه بانك مركزي براي اين اوراق تعيين كرده است كم باشد و شركت‌ها نتوانند اوراق منتشر كرده خود را به منظور تأمين مالي لازم بفروش برسانند. در اين حالت شركت‌ها براي ايجاد انگيزه براي خريد اين اوراق از سوي مشتريان، به جاي قيمت اسمي، اوراق مزبور را به قيمت پائين‌تري (قيمت معاملاتي) بفروش مي‌رسانند. به عنوان مثال شركت «الف» اوراق مشاركت به قيمت 1000 ريال و با سود (22%) منتشر مي‌نمايند وليكن با توجه به عدم وجود تقاضا، اوراق مزبور را با همان ارزش اسمي ولي به قيمت 800 ريال بفروش مي‌رساند. در اين حالت در واقع اين شركت‌به صورت غير مستقيم سود اين اوراق را افزايش داده است، چراكه بازپرداخت بهاي اوراق مزبور همان 1000 ريال خواهد بود. حال اين بند مقرر داشته اين مابه‌التفاوت ميان ارزش اسمي و ارزش اوراق به فروش رسيده (قيمت معاملاتي) (در اين مثال مابه التفاوت 1000 ريال و 800 ريال) به عنوان هزينه قابل قبول مالياتي تلقي گردد. به عبارت ديگر در اينجا مجلس به موجب مصوبه خود مواردي كه به عنوان هزينه قابل قبول مالياتي تلقي شده و در نتيجه از درآمد مشمول ماليات كسر خواهد شد را افزايش داده است. لازم به ذكر است كه مطابق قانون مالياتهاي مستقيم()، مابه‌التفاوت ارزش اسمي و معاملاتي اوراق بهادار به عنوان چنين هزينه‌اي شناخته نشده است. لذا افزايش هزينه‌هاي قابل قبول مالياتي به موجب پيشنهاد نمايندگان منجر به كاهش درآمدهاي عمومي شده و لذا به دليل عدم پيش بيني طريق تأمين آن مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
لازم به ذكر است كه مطابق تبصره (۱) ماده (143) مكرر قانون مالياتهاي مستقيم «... تمامي درآمدهاي حاصل از سرمايه‌گذاري در اوراق بهادار موضوع بند (۲۴) ماده (۱) قانون بازار اوراق بهادار جمهوري اسلامي ايران مصوب ۱۳۸۴ و درآمدهاي حاصل از نقل و انتقال اين اوراق يا درآمدهاي حاصل از صدور و ابطال آنها از پرداخت ماليات بردرآمد و ماليات بر ارزش افزوده موضوع قانون ماليات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۳/۲ معاف مي‌باشد و از بابت نقل و انتقال آنها و صدور و ابطال اوراق بهادار ياد شده مالياتي مطالبه نخواهد شد.»
ماده الحاقي (28)
بند «پ»- مغايرت با اصل 53
حكم اين بند درخصوص استرداد حقوق ورودي كالاها و مواد صادراتي مي‌باشد. در اين رابطه لازم به توضيح است كه اصل حكم استرداد حقوق ورودي كالاهاي صادارتي در ماده (66) قانون امور گمركي پيش بيني شده است() و براساس ماده (68) همين قانون «... گمرك و ساير سازمان‌هاي وصول كننده بايد همه ساله بودجه لازم براي استرداد [حقوق ورودي] را در بودجه سالانه منظور نمايند.»
حال به موجب بند فوق به گمرك اجازه داده شده حقوق ورودي أخذشده از كالاهاي صادرشده را از محل درآمدهاي جاري خود مسترد نمايد. لذا براين اساس گمرك مجاز خواهد بود كه بخشي از درآمدهاي جاري خود را به صورت مستقيم جهت استرداد مبالغ مربوط به حقوق ورودي كالاها و مواد صادراتي اختصاص دهد. اما بر اساس اصل 53 قانون اساسي كليه دريافت‌هاي دولت بايد در حساب‌هاي خزانه داري كل كشور متمركز شود و بالتبع پرداخت‌هاي خود را نيز بايد از همين محل انجام دهد. ليكن اين بند برخلاف اصل مزبور اين اجازه را به گمرك داده تا بدون لزوم به رعايت اصل 53 قانون اساسي اقدام به نوعي تهاتر ميان بدهي خود ناشي از استرداد حقوق ورودي و درآمدهاي خود نمايد. در حالي كه لازم است كليه درآمدهاي گمرك به خزانه واريز و از همين محل نيز براساس قانون، حقوق ورودي كالاهاي صادراتي استرداد شود. از همين رو ماده (68) قانون گمرك به لزوم پيش بيني منابع لازم جهت استرداد حقوق ورودي كالاهاي صادراتي در قانون بودجه ساليانه تأكيد داشته است.
بند «چ»- مغايرت با اصول 15و 75، تذكر
1- ذكر كلمه «مونتاژ» بدون ذكر معادل فارسي آن در تبصره (1) اين بند، مغاير اصل 15 قانون اساسي است.
2- تذكر: به نظر مي‌رسد كارگروه موضوع تبصره (1) اين بند متشكل از نمايندگان بخش صنعت و بازرگاني متعلق به وزارت‌خانه‌هاي صنعت، معدن و تجارت و وزارت امور اقتصادي و دارايي باشد. در حاليكه وجود نشانه ويرگول «،» بعد از عبارت «نمايندگان بخش صنعت و بازرگاني» موهم اين معناست كه نمايندگان مذكور از نمايندگان وزارتخانه‌هاي مذكور جدا هستند. لذا نشانه ويرگول «،» بعد از عبارت مذكور بايد حذف گردد.
3- مطابق جزء «3» تبصره (2) اين بند در مواردي معافيت از بيست درصد (20%) حقوق ورودي پيش بيني شده است. در اين خصوص لازم به توضيح است كه مطابق بند «د» ماده (1) قانون امور گمركي «حقوق ورودي» عبارت است از «حقوق گمركي معادل چهار درصد ارزش گمركي كالا به اضافه سود بازرگاني كه توسط هيأت وزيران تعيين مي گردد به علاوه وجوهي كه به موجب قانون، گمرك مسؤول وصول آن است و به واردات قطعي كالا تعلق مي گيرد ولي شامل هزينه هاي انجام خدمات نمي شود.» بنابراين حقوق ورودي علاوه بر سود بازرگاني كه توسط هيأت وزيران تعيين خواهد شد دربردارنده حقوق گمركي كه چهار درصد تعيين شده و ساير مواردي كه به موجب قانون مقرر شده است نيز مي‌باشد. لذا معافيت بيست درصدي پيش بيني شده در جزء «3» تبصره (2) منجر به كاهش آن بخش از حقوق ورودي كه توسط قانون پيش بيني شده است نيز مي‌گردد كه اين امر باعث كاهش بخشي از درآمدهاي عمومي شده و مي‌بايست طريق جبران آن پيش بيني گردد. از اين رو جزء مزبور به دليل كاهش درآمد عمومي و عدم پيش‌بيني طريق جبران آن، مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
بند «ح»- نكته
معافيتي كه به موجب اين بند در حقوق ورودي مذكور در ماده (119) قانون امور گمركي اضافه شده است، در بند (غ) سابق ماده مذكور() وجود داشته است و معافيت جديد محسوب نمي‌گردد. بنابراين مغايرتي با اصل 75 قانون اساسي ندارد.
ماده الحاقي (31) - نكته
اگرچه اين ماده به معافيت سود ناشي از تسعير دارايي‌ها و بدهي‌هاي ارزي صندوق توسعه ملي از ماليات اشاره داشته است وليكن اين نوع معافيت مغايرتي با اصل 75 نخواهد داشت. چرا كه سود و زيان مذكور در اين ماده،‌سود و زيان عيني نبوده و محاسباتي است. لذا در واقع مابه‌التفاوت ايجاد شده درآمد نبوده و مشمول ماليات قرار نمي‌گيرد.
ماده الحاقي (34) - مغايرت با اصول 52 و 75
در صدر اين ماده بيان شده است: «مبلغ يك صد هزار ميليارد ريال از محل منابع عمومي در قوانين بودجه سنواتي تا ده سال به افزايش سرمايه بانك‌هاي عامل دولتي اختصاص مي‌يابد.» اين قسمت از ماده، اولاً با توجه به افزايش هزينه‌هاي عمومي و عدم پيش‌بيني طريقه تأمين آن، مغاير اصل 75 قانون اساسي است. مقيد شدن اين تكليف به «ده سال» نيز رافع مغايرت مذكور نيست. ثانياً ملزم شدن دولت به انجام اين تكليف از طريق قوانين بودجه سنواتي، از آنجا كه منجر به محدوديت دولت در تنظيم لايحه بودجه مي‌گردد،‌مغاير اصل 52 قانون اساسي است.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( شهريور ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-