فايل ضميمه :
        حضرت آيت‌الله جنتي «دام عزّه»
دبير محترم شوراي نگهبان

سلام‌عليكم؛
موضوع: لايحه بودجه سال 1387 كل كشور، مصوب مورخه 27/ 11/ 1386 مجلس شوراي اسلامي
نتايج بررسي‌هاي به عمل آمده در دو بخش جهت استحضار تحرير مي‌يابد:

بخش اول: كليات
1ـ لايحه بودجه در دو بخش تدوين گرديده است: الف ـ لايحه پيشنهادي دولت ب ـ متن مصوب كميسيون تلفيق مجلس
2ـ لايحه پيشنهادي دولت، به عنوان، لايحه‌اي اجمالي با ذكر ارقام درشت و كلان متضمن اختيارات بيشتر براي دولت بوده، لكن جايگاه مجلس و به تبع آن ديوان محاسبات را از حيث نظارت و سرانجام رسيدگي و حسابرسي جهت تفريغ بودجه مواجه با مشكل مي‌نمود؛ زيرا ديوان محاسبات را در امر رسيدگي و حسابرسي اغلب، تابع مصوبات دولت دانسته، حال آنكه، به موجب اصل 55 قانون اساسي، ديوان محاسبات، «... به ترتيبي كه قانون مقرر مي‌دارد رسيدگي يا حسابرسي مي‌نمايد...» به عبارت ديگر، بخش عمدة اموري كه نياز به تقنين داشت به موجب لايجه پيشنهادي دولت، تدوين آن در قالب مقررات و مصوبات به دولت تفويض كه اين امر، به نظر در مغايرت با اصول 58 و 85 قانون اساسي خواهد بود.
3ـ متن مصوب كميسيون تلفيق: مجلس جهت احتراز از بودجه اجمالي پيشنهادي دولت، في‌الواقع در قالب طرح، با خرد كردن ارقام درشت و كلان ريالي و ارزي مبادرت به تدوين بودجه تفصيلي نموده است.
در صحن علني مجلس نيز با ملاحظه و رعايت مندرجات لايحة اجمالي و دو صفحه‌اي دولت، عمدتاً مصوبه تفصيلي كميسيون تلفيق، مبناي مذاكره و بررسي قرار گرفته است.
4ـ با عنايت به اصل 52 قانون اساسي، كه تصريح به تقديم لايحه بودجه از طرف دولت دارد، لذا تغييراتي كه مجلس در قالب اضافات و الحاقات در لايحة بودجه اعمال نموده، باعث بروز مغايرت‌هايي در بودجه مصوبه مجلس با لايحة پيشنهادي دولت گرديد. با التفات به اختيارات مجلس به موجب اصل 75 در خصوص اعمال نظرات اصلاحي در لوايح دولت، آيا اقدام مجلس، در مغايرت با اصل 52 قانون اساسي ناظر بر بودجه به عنوان لايحة خاص دولت، قابليت اعتناء را دارد يا خير؟ منوط به بررسي موضوع توسط اعضاء محترم شورا است.
5ـ نهايت اينكه، منتقدين، ايرادات شكلي و ماهوي موجود در لايحة بودجه را متأثر از عدم اعتناء مجريان به مصرحات قانونگذار در مواد 157 و 158 قانون برنامه چهارم توسعه مي‌دانند.
منتقدين بر اين عقيده‌اند: وقتي در اجراي مادة 157، گزارش عملكرد سال 1385 هنوز ارائه نگرديده و در اجراي مادة 158 هم هنوز مجلس هيچ‌گونه اطلاعي از گزارش‌ها ندارد، نمايندگان با در اختيار نداشتن هيچ‌گونه اطلاعاتي از عملكردها و شاخص‌هاي برنامه، چگونه قادر بر اظهارنظر نسبت به مندرجات لايحه بودجه خواهند بود؟!
بخش دوم: مندرجات مصوبه مجلس
1ـ بند(3) مصوبه مجلس:
تفويض صلاحيت تصويب جداول تفصيلي انحصارات بودجه كه جزء لاينفك قانون بودجه محسوب مي‌شوند به هيأت وزيران به نظر مغاير با اصول 52 و 85 قانون اساسي مي‌باشد.
2ـ بند(6) مصوبه مجلس:
واژة «فاينانس»، مغاير اصل 15 قانون اساسي است.
3ـ ذيل بند(7) مصوبه مجلس:
عبارت «... به دولت اجازه داده مي‌شود... نسبت به عقد قرارداد بين وزارت نفت و وزارت نفت از طريق شركت‌هاي دولتي تابعه ذي‌ربط» به نظر مبهم مي‌باشد. زيرا:
اولاً: ممكن است يك شخص به نمايندگي از دو طرف، با خود معامله كند و نمايندة دو نفعِ متقابل باشد، لكن وجود دو نفر كه به معناي تعدد حقيقي طرفين عقد يا قرارداد است، بايد مسلّم باشد. در فرض مسأله، نه تعدّد حقيقي و نه اعتباري، متصوّر نمي‌باشد. عليهذا عمل مورد نظر به شرح مندرج در بند(7)، ايقاع است نه عقد.
مضافاً اينكه، مندرجات بند(7) با تعريف قرارداد به شرح مندرج در ذيل مادة(2) قانون نفت، سازگاري ندارد.
4ـ جزء(الف) بند(7) مصوبه مجلس:
كسر مستقيم 6 درصد بدون واريز به حساب خزائه، مغاير با اصل 53 قانون اساسي مي‌باشد.
5ـ جزء(ب) بند(7) مصوبه مجلس:
دو فقره كسور به ترتيب: 11 درصد و 64 درصد بدون واريز به خزانه، به نظر مغاير اصل 53 قانون اساسي مي‌باشد.
6ـ جزء(ي) از بند(7) مصوبه مجلس:
ايراد مذكور در بالا، عيناً به عبارت ذيل جزء(ي) نيز وارد مي‌باشد.
7ـ ذيل جزء(ي) بند(7) مصوبه مجلس:
الزام وزارت نفت به ارائه گزارش عملكرد ماهانه به كميسيون‌هاي مجلس، به نظر مغاير با اصل 57 قانون اساسي مي‌باشد.
8ـ ذيل جزء(ك) از بند(7) مصوبه مجلس:
عبارت «دولت مكلف است اساسنامه‌هاي شركت... تقديم نمايد...». به نظر مي‌رسد به موجب اصل74، تكليف مزبور، هيچگونه الزامي را متوجه دولت نمي‌نمايد، لذا به دليل الزامي نبودن، ضمانت اجرائي هم براي اين تكليف پيش‌بيني نگرديده است، چنانچه تكليف موصوف، متضمن ضمانت اجرائي مي‌بود، قطعاً، عدم اعتناء دولت به تكليف مزبور، از سال 1366 تاكنون، پي‌آمدهايي را به همراه مي‌آورد.
عليهذا، تكليف به عمل آمدة فعلي نيز، به دليل مزبور، و به دليل مغايرت با اصول 60 و 74 قانون اساسي از حيث بود و نبود، يكسان است.
9ـ جزء(الف) بند(7) مصوبه مجلس:
مادام كه شركت‌هاي دولتي تابعه وزارت نفت، فاقد قانون تشكيل و اساسنامه باشند چگونه مي‌توانند طرف قرارداد پيمانكاري، مقاطعه‌كاري و... با دولت و وزارت نفت محسوب و از محل اجراي قرارداد مبني بر اكتشاف و توليد و استخراج نفت، حق‌العمل دريافت دارند؟ در خصوص مورد، رجوع به قانون تجارت خالي از فايده نخواهد بود.
10ـ پاراگراف دوم جزء(الف) از بند(7) مصوبه مجلس:
عبارت: «... به عنوان ماليات عملكرد سال 1387 و سود سهام علي‌الحساب...» در اينكه آيا قيد علي‌الحساب متوجه ماليات هم مي‌گردد يا خير؟ داراي ابهام است.
توضيح: حسب مشروح مذاكرات مجلس، قيد مزبور، علاوه بر سود سهام، متوجه ماليات هم مي‌باشد.
11ـ بند(21) مصوبه مجلس:
در لايحة دولت نبوده، متضمن بار مالي و مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
12ـ بند(24) مصوبه مجلس:
از اين جهت كه در لايحه دولت نبوده، و رياست محترم جمهور نيز با حضور در جلسة علني مجلس، عدم آمادگي دولت را بر اجراي قانون مزبور در سال 78 اعلام نموده، عليهذا به دليل متضمن بار مالي بودن، مغاير با اصل 75 قانون اساسي است.
13ـ بند(25) مصوبه مجلس:
الزام دولت به ارائه گزارش عملكرد، به نظر مغاير با اصل 57 قانون اساسي مي‌باشد.
14ـ بند(26) مصوبه مجلس:
توضيح 1ـ الزام دستگاه‌هاي اجرايي، به صرف يك درصد از درآمدهاي عملياتي خود بابت انجام امور پژوهشي، با انتقاداتي مواجه گرديده، از جمله اينكه اين الزام، سر از كارهاي شبه تحقيقاتي، استنساخ از پژوهش‌هاي ديگران، باعث ولخرجي. ريخت و پاش‌ها و تقويت مناسبات ناسالم، هدر رفتن منابع و به دليل عدم پيش‌بيني موضوعات مورد پژوهش، تكليف به مالايطاق و الزام به انجام امور مجهول خواهد شد.
توضيح 2ـ از طرف ديگر، الزام به عمل آمده، منطبق با بند (ه‍) از مادة(46) قانون برنامة چهارم توسعه مي‌باشد.
15ـ بند(27) مصوبه مجلس:
اولاً: تعداد جانبازان ذيل 25% مشخص نمي‌باشد.
ثانياً: در لايحه دولت مورد پيش‌بيني قرار نگرفته است.
ثالثاً: به لحاظ متضمن بار مالي بودن، مغاير با اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
16ـ بند(25) مصوبه مجلس:
عبارت «... با حداقل كارمزد...» از حيث عدم تعيين ميزان، مواجه با ابهام است.
17ـ بند(28) مصوبه مجلس:
الف ـ بند مزبور، مقتبس از بند(الف) مادة(49) قانون برنامه چهارم توسعه بوده، در حالي كه بند(الف)، ناظر بر دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالي است ولي بند(28)، راجع به آموزش و پرورش است. از اين حيث كه بند(28) متضمن اصلاح و تغيير برنامه مصوب پنج‌ساله بوده، لذا با عنايت به مادة(223) آيين‌نامه داخلي مجلس، مفاد بند(28) مغاير با بند(الف) مادة(49) قانون برنامه مي‌باشد.
ب ـ رديف مورد اشاره در بند(28) ناظر بر مؤسسات آموزش عالي است و در لايحه دولت، آموزش و پرورش مورد پيش‌بيني قرار نگرفته، عليهذا، توسعه دامنة قانون، مغاير با لايحه دولت مي‌باشد.
ج ـ در لايحه دولت نبوده و نمايندة دولت در صحن علني مجلس، مخالف با تصويب آن بوده است.
18ـ بند(29) مصوبه مجلس:
در لايحه دولت نبوده است. نمايندة دولت در صحن علني مجلس، مخالف تصويب آن بوده است. از حيث متضمن بار مالي بودن، مغاير با اصل 75 مي‌باشد.
19ـ بند(30) مصوبه مجلس:
ـ به نظر مي‌رسد، بند(30) در خصوص توقف يا كان‌لم‌يكن نمودن اجراي قانون، مغاير با اصل 29 قانون اساسي است كه به «برخورداري از تأمين اجتماعي...» تأكيد دارد.
ـ ضمناً باعث اضرار به حقوق و منافع مشمولين قانون مي‌باشد، لذا مغاير با بند(5) اصل 43 قانون اساسي است.
ـ عبارات مندرج در بند(30)، فاقد ماهيت بودجه‌اي است، لذا درج آن در متن قانون بودجه به نظر مغاير با اصل 52 و 53 قانون اساسي خواهد بود.
توضيح: كميسيون تلفيق و همچنين دولت، با اين توجيه كه اجراي «قانون بيمه‌هاي اجتماعي كارگران ساختماني» ظرف مدت كوتاه از تاريخ تصويب آن چون در عمل، متضمن زيان و ضرر به كارگران شده است، لذا خواستار توقف اجراي قانون به اميد اصلاح آن در آيندة نزديك مي‌باشند. ولي به نظر اين توجيه درست نمي‌باشد، چون دولت يا مجلس در قالب طرح‌هاي دوفوريتي مي‌تواند در صدد اصلاح قانون برآيند.
20ـ بند(31) مصوبه مجلس:
در لايحة دولت نبوده است. متضمن بار مالي است. نحوة جبران آن معلوم نشده، لذا مغاير با اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
توضيح: نمايندة دولت در مجلس، نفياً يا اثباتاً راجع به بند مزبور، نظري نداده است.
21ـ بند(32) مصوبه مجلس:
الف ـ سطر 2 ، واژة «و امثال آن» از حيث مصاديق داراي ابهام است.
ب ـ ذيل بند(32):
عبارت «دولت مجاز است...» از آنجا كه واژة «مجاز» ظهور در الزام دارد، تضمين پيش‌بيني شده به دليل متضمن بار مالي بودن مغاير با اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
22ـ بند(36) مصوبه مجلس:
در لايحة دولت نبوده است به لحاظ هزينه و عدم پيش‌بيني نحوة جبران آن، مغاير با اصل 75 قانون اساسي است.

قربانعلي مهري
قائم مقام مركز تحقيقات

رونوشت:
ـ اعضاء معزّز فقهاء و حقوقدانان شوراي محترم نگهبان، جهت استحضار
ـ جناب آقاي دكتر كدخدايي، معاون محترم اجرايي و امور انتخابات، جهت استحضار
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( اسفند ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-