فايل ضميمه :
        مهلت اظهارنظر هيأت عالي نظارت در رابطه با مصوبات مجلس


مقدمه
لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون بين‌المللي مقابله با تأمين مالي تروريسم (موسوم به CFT) در تاريخ 15 /7/ 1397 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد و در تاريخ 16 /7/ 1397 طي نامه رئيس مجلس شوراي اسلامي، در راستاي اصل 94 قانون اساسي جهت بررسي براي شوراي نگهبان ارسال شد. شوراي نگهبان پس از يك بار استمهال (موضوع نامه شماره 7333/ 102 /97 مورخ 25 /7/ 1397 قائم‌مقام محترم دبير شوراي نگهبان)، نظر خود را به موجب نامه شماره 7450/ 102 /97 مورخ 6/ 8/ 1397 قائم‌مقام محترم دبير شوراي نگهبان، در آخرين روز موعد قانوني اظهارنظر شوراي نگهبان براي مجلس شوراي اسلامي ارسال نمود. پس از آن، شوراي نگهبان در نامه شماره 7487 /102/ 97 مورخ 13/8/1397 ايرادات هيأت عالي نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام را راجع به مغايرت مصوبه مجلس (CFT) با سياست‌هاي كلي نظام به مجلس شوراي اسلامي ارسال نمود. متعاقب اين موضوع، با توجه به ارسال ايرادات هيأت عالي نظارت در خارج از موعد اظهارنظر شوراي نگهبان، رئيس مجلس طي نامه‌اي اعلام نمود كه ايرادات مزبور (مغايرت با سياست‌هاي كلي نظام) به دليل اعلام پس از مهلت قانوني «قابل ترتيب اثر دادن و رسيدگي در مجلس شوراي اسلامي» نمي‌باشد. در اين گزارش به بررسي ابعاد حقوقي اين موضوع و ارزيابي آن بر اساس مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست­هاي كلي نظام پرداخته خواهد شد.

شرح و بررسي
در ابتدا شرح مختصري از سابقه نظارت بر حسن اجراي سياست­هاي كلي نظام و تحليل مقررات حاكم بر آن بيان خواهد شد و سپس نظرات مختلف ناظر بر مهلت اظهارنظر هيأت عالي نظارت بر حسن اجراي سياست­هاي كلي نظام در خصوص مغايرت مصوبات مجلس با سياست­هاي كلي ذكر خواهد شد.


الف) مروري بر سابقه نظارت بر حسن اجراي سياست­هاي كلي نظام
وظيفه مذكور در بند «2» اصل 110 قانون اساسي مبني بر «نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام»، از سال 1377 و به موجب ذيل اصل 110 قانون اساسي به مجمع تشخيص مصلحت نظام تفويض شد. مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله در نامه مورخ 15/ 1/ 1377 خطاب به رياست وقت مجمع تشخيص مصلحت نظام راجع به مصوبه مربوط به تعريف و تفصيل سياست‌هاي كلي نظام توسط مجمع، توصيه‌هايي را ابلاغ نمودند كه از جمله آنها، تأكيد بر تمهيدات لازم جهت وظيفه نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام بود. از جمله نكاتي كه ايشان ذيل نامه مذكور بدان اشاره و تأكيد فرمودند، عبارت بود از: «پيش‌بيني وسيله‌اي در خود آن مجمع براي نظارت بر اعمال سياست‌هاي مصوب در برنامه‌ها و مقررات كشور كه در واقع مقدمه‌اي براي تضمين اجراي آن مصوبات است.» پس از اين نيز به دفعات بر وظيفه محوله به مجمع تشخيص مصلحت نظام در خصوص امر نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام توسط مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله تأكيد شده است.
در همين راستا، مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام به تهيه پيش­نويسي جهت تعيين ضوابط و نحوه اِعمال اين صلاحيت نمود. «مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام» توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام تصويب و در تاريخ 15 /6/ 1384 به تأييد مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله رسيد تا اينكه در زمان تصويب لايحه اجراي سياست‌هاي كلي اصل ۴۴، مجمع با جديت بيشتري به امر نظارت ورود پيدا كرد.
همچنين در تاريخ 24/ 12/ 1392، در راستاي تقويت و اثربخشي به نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام، اصلاحاتي در مقررات مربوطه انجام پذيرفت. طبق اين اصلاحات، كميسيوني تحت عنوان «كميسيون نظارت» جهت انجام وظايف مذكور در ماده (8) تشكيل شد. البته كميسيون مذكور، نقش مستقلي در خصوص وظايف تفويضي راجع به نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام نداشت و حسب مواد متعدد مقررات نظارت، شوراي مجمع (متشكل از كليه اعضا) به عنوان مرجع صالح در خصوص نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام به حساب مي‌آمد.
شيوه مقرر در مقررات ياد شده و نيز نحوه عملكرد مجمع تشخيص مصلحت نظام در رابطه با نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام چندان كارآمد و مؤثر به نظر نمي‌رسيد. مؤيد اين ادعا،‌استعلام دبير محترم شوراي نگهبان از مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله و كسب تكليف در اين خصوص مي‌باشد كه عملاً منجر به اصلاح بخشي از ضوابط مذكور در مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام گرديد.
طبق آخرين تحولات صورت گرفته، در پيوست حكم اعضاي دوره هشتم مجمع تشخيص مصلحت نظام (ابلاغي 30/5/1396)، مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله نكاتي را در خصوص بحث نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام متذكر شدند. از جمله، به ‌موجب جزء «1-4» پيوست حكم ياد شده، چنين مقرر شده است: «وظايف صحن مجمع در امر نظارت به‌جمع برگزيده‌اي از اعضاي مجمع انتقال يابد و انتخاب اين جمع بر عهده اعضاي مجمع است.» بر همين اساس در ابتداي اين دوره، مجمع تشخيص مصلحت نظام اقدام به تعيين اعضاي «هيأت عالي نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام» نمود. بنا بر تفويض صورت گرفته، وظيفه نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام، در حال حاضر توسط هيأت مزبور - و البته در چارچوب ضوابط مقرر در مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام - انجام مي‌شود. تا كنون نيز هيأت مزبور اقداماتي را در اين خصوص انجام داده است.
ب) مروري بر ضوابط نظارت در رابطه با مصوبات مجلس
طبق «مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام»، «قوانين» نيز تحت چتر نظارتي اين مقررات قرار گرفته است. در خصوص مقدمات اِعمال نظارت بر «قوانين»، ماده (7) مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام رئيس مجلس شوراي اسلامي را مكلف كرده است تا پس از اعلام وصول طرح‌ها و لوايح در مجلس، نسخه‌اي از آنها را براي مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال نمايد. اما در خصوص سازوكار اِعمال اين نظارت و ضمانت‌اجراي آن، تا پيش از تفويض صلاحيت مذكور در بند «2» اصل 110 به هيأت عالي نظارت، ماده (7) مقررات مزبور چنين مقرر داشته بود كه هم‌زمان با بررسي طرح‌ها و لوايح در مجلس شوراي اسلامي، كميسيون نظارت نيز محتواي آنها را رصد نموده و انطباق يا عدم مغايرت آنها با سياست‌هاي كلي نظام را بررسي نمايد.
سپس در صورتي كه مغايرتي در طرح‌ها و لوايح ملاحظه كرد، گزارش آن را در شوراي مجمع طرح مي‌كند تا در صورت تأييد مغايرت توسط شوراي مجمع، نمايندگان مجمع با حضور در كميسيون‌هاي ذي‌ربط در مجلس شوراي اسلامي، موارد مغايرت را طرح نمايند. نهايتاً در صورت عدم اصلاح مصوبه نهايي مجلس و بقاي ايرادات مربوط به مغايرت مصوبه با سياست‌هاي كلي نظام، شوراي نگهبان بر اساس نظر مجمع در خصوص مصوبه مورد بررسي، اِعمال نظر نمايد.
بنابراين در بحث عدم مغايرت مصوبات مجلس با سياست‌هاي كلي نظام، از ابزار حقوقي شوراي نگهبان استفاده شده است. در نتيجه در خصوص اِعمال نظارت بر «قوانين»، در مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام، ضمانت‌اجراي مؤثري در نظر گرفته شده است كه عبارت است از عدم تأييد مصوبه توسط شوراي نگهبان كه در حال حاضر، تنها ضمانت اجرا‌ي عدم رعايت سياست‌ها توسط مجلس، مربوط به وظيفه نظارتي شوراي نگهبان بر اساس اصل ۹۴ است كه اين شورا،‌موارد مغاير با سياست‌هاي كلي نظام را مغاير قانون اساسي (و بعضاً مغاير شرع) اعلام مي‌نمايد.
البته مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام، در رابطه با برخي جزئيات مربوط به چگونگي و نحوه اِعمال نظارت هيأت مزبور در رابطه با مصوبات مجلس ساكت است و ابهاماتي را در عرصه عمل منجر شده است كه از جمله اين موارد، مهلت اعلام نظر هيأت عالي نظارت و به تبع آن، اعلام اين نظر به مجلس توسط شوراي نگهبان است.
ج) مهلت اظهارنظر در خصوص مغايرت مصوبات مجلس با سياست‌هاي كلي نظام
همان‌طور كه پيش‌تر ذكر شد، هيأت عالي نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام پس از بررسي مصوبه مجلس و احراز مغايرت يا عدم انطباق آن (حسب مورد) با سياست‌هاي كلي نظام، نظر خود را به شوراي نگهبان ارسال مي‌كند تا شوراي نگهبان بر اساس وظيفه نظارتي كه در رابطه با مصوبات مجلس دارد، اين نظر را جهت اصلاح مصوبه براي مجلس شوراي اسلامي ارسال كند. حال سؤال اينجاست كه هيأت عالي نظارت تا چه زماني مهلت اظهارنظر دارد؟ آيا نظر هيأت عالي نظارت صرفاً‌تا زماني كه مواعد قانوني اظهارنظر شوراي نگهبان (مذكور در اصول 94 و 95 قانون اساسي) به پايان نرسيده است، بايد براي شوراي نگهبان و به تبع آن براي مجلس ارسال گردد؟ يا آنكه مهلت ارسال نظر اين هيأت محدود به مواعد قانوني اظهارنظر شوراي نگهبان نمي‌باشد؟ به طور كلي اين هيأت تا چه زماني امكان اظهارنظر در خصوص مغايرت مصوبات مجلس با سياست‌هاي كلي نظام دارد؟
با توجه به سكوت مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام در اين رابطه و عدم تعيين تكليف صريح در اين خصوص، دو نظر درباره سؤال فوق متصور است كه به صورت مستقل بدان پرداخته خواهد شد؛
نظر اول، آنكه هيأت عالي نظارت در بيان نظر خود راجع به مغايرت مصوبه مجلس با سياست‌هاي كلي نظام، محدود به مواعد قانوني شوراي نگهبان نيست و مي‌تواند حتي پس از اتمام مهلت قانوني اظهارنظر شوراي نگهبان، نظر خود را براي اين شورا ارسال كند.
ادله اين نظر اين است كه اولاً صلاحيت مربوط به نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام (بند «2»‌اصل 110) در اصل، صلاحيت مقام رهبري است و هيأت عالي نظارت، در واقع قائم‌مقام رهبري در اِعمال اين صلاحيت است. حال از آنجا كه نظارت رهبري در بند «2» اصل 110 قانون اساسي مقيد به قيد خاصي - از جمله مهلت معيني جهت اعلام نظر - نمي‌باشد، به تبع آن هيأت عالي نظارت نيز كه به نيابت از مقام رهبري به انجام اين وظيفه مي‌پردازد، محدود به مهلت خاصي جهت اظهارنظر خود نيست.
ثانياً هرچند شوراي نگهبان نهايتاً عدم اصلاح ايرادات هيأت عالي نظارت را به عنوان مغايرت با قانون اساسي يا شرع اعلام مي‌نمايد، اما اين امر متفاوت از مواردي است كه شوراي نگهبان مستقلاً و حسب بررسي‌هايي كه انجام داده است، مصوبه‌اي را در مغايرت با قانون اساسي يا شرع تشخيص مي‌دهد و از اين حيث، قياس اين دو دسته از نظرات صحيح نيست. در نتيجه ضوابط حاكم بر آنها نيز يكسان نخواهد بود و مواعد اظهارنظر شوراي نگهبان در خصوص اعلام نظرات هيأت عالي نظارت به مجلس قابل استناد نيست. در واقع شوراي نگهبان در اعلام نظر هيأت عالي نظارت به مجلس شوراي اسلامي، صرفاً «طريقيت» دارد و نبايد اِعمال اين طريقيت را با اِعمال وظايف قانوني شوراي نگهبان (مذكور در اصول 91 تا 99 قانون اساسي) خلط نمود و ضوابط حاكم بر اظهارنظر شوراي نگهبان را در خصوص نظرات هيأت عالي نظارت نيز حاكم دانست. مواعد قانوني مذكور در اصول 94 و 95 قانون اساسي، مربوط به اِعمال نظارت شوراي نگهبان بر مصوبات مجلس مي‌باشد كه ارتباطي با اِعمال نظارت بند «2»‌اصل 110 قانون اساسي و طريقيتِ شوراي نگهبان در رابطه با آن ندارد.
ثالثاً هدف قانونگذار اساسي از تعيين مواعد مذكور در اصول 94 و 95 قانون اساسي، معطل نماندن امور كشور و اخلال در جريان اداره امور جامعه در فرض معطل ماندن مصوبه مجلس تا اظهارنظر شوراي نگهبان بوده است. بنابراين با توجه به فلسفه تدوين اصول 94 و 95 قانون اساسي، ارسال نظر هيأت عالي نظارت براي مجلس بعد از مواعد مربوط به اظهارنظر شوراي نگهبان،‌ تا زماني كه مصوبه مجلس به مرحله ابلاغ نهايي نرسيده است، تعارضي با مراد قانونگذار اساسي هم نخواهد داشت.

رابعاً در استعلامي كه دبير محترم شوراي نگهبان از مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله داشتند، ايشان در پاسخ بدون آنكه به مرحله مربوط به بررسي طرح يا لايحه در كميسيون‌هاي مجلس اشاره‌اي كنند، صرفاً مخالفت «مصوبه نهايي مجلس» با سياست‌هاي كلي نظام را (اعم از آنكه در مرحله كميسيون‌هاي مجلس مطرح شده باشد يا خير) - بدون مقيد بودن زمان اعلام آن - مد نظر قرار داده‌اند كه در اين حالت، ابتدا مجمع تشخيص مصلحت (هيأت عالي نظارت) و در غير اين صورت، شوراي نگهبان مصوبه مجلس را بررسي خواهد كرد. طبعاً اگر شوراي نگهبان به اين موضوع بپردازد، تابع مواعد قانوني مذكور در اصول 94 و 95 خواهد بود؛ ولي اگر هيأت عالي نظارت به اين امر بپردازد، مهلتي براي آن تعيين نشده است. فلذا اعلام نظر مربوط به مغايرت مصوبه مجلس با سياست‌هاي كلي نظام توسط هيأت مزبور مقيد به مواعد قانوني شوراي نگهبان نمي‌باشد.
البته بايد توجه داشت كه طبعاً نمي‌توان مقيد نبودن اظهارنظر هيأت عالي نظارت به مهلت قانوني شوراي نگهبان را به معناي نامحدود بودن اين اعلام نظر از لحاظ زماني قلمداد كرد؛ در واقع، مهلت هيأت عالي نظارت در خصوص اظهارنظر درباره مصوبه مجلس، نهايتاً تا زماني است كه مصوبه مجلس در رفت و آمد ميان شوراي نگهبان و مجلس بوده و هنوز به تأييد نهايي و به مرحله ابلاغ جهت قانوني شدن نرسيده است.

نظر دوم، آنكه مهلت اظهارنظر هيأت عالي نظارت راجع به مغايرت مصوبات مجلس با سياست‌هاي كلي نظام، همان مواعد در نظر گرفته شده براي شوراي نگهبان مي‌باشد. توضيح آنكه اولاً در حال حاضر، مجرايي كه در مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام جهت بررسي مصوبات مجلس از حيث عدم مغايرت با سياست‌هاي كلي نظام در نظر گرفته شده است، مجراي شوراي نگهبان و صلاحيت‌هاي اين نهاد خاص است. پس آثار حقوقي و اقتضائاتي كه در خصوص صلاحيت‌هاي شوراي نگهبان در خصوص بررسي مصوبات مجلس از حيث عدم مغايرت با شرع و قانون اساسي وجود دارد، در خصوص عدم مغايرت مصوبات مجلس با سياست‌هاي كلي نظام نيز حاكم خواهد بود. از جمله اين موارد، مهلت اعلام نظر اين هيأت است كه مي‌بايست منطبق بر مواعد قانوني شوراي نگهبان باشد.


ثانياً در صورت عدم پذيرش لوازم و اقتضائات اظهارنظر شوراي نگهبان در خصوص اظهارنظر هيأت عالي نظارت - يا به بيان دقيق‌تر انعكاس نظر هيأت عالي نظارت توسط شوراي نگهبان - فلسفه و حكمت در نظر گرفتن اين طريقه در ماده (7) مقررات نظارت به كلي مخدوش خواهد شد. توضيح آنكه هدف از در نظر گرفتن شوراي نگهبان جهت ارسال نظرات هيأت عالي نظارت به مجلس، استفاده از ظرفيت و ضمانت‌اجراي حقوقي و قانوني شوراي نگهبان در راستاي ضمانت‌اجرا و كارآمدي نظارتِ هيأت عالي نظارت بوده است. بنابراين نبايد تحليلي از مقررات نظارت و ماده (7) آن ارائه كرد كه نقش شوراي نگهبان را صرفاً در حد يك واسطه جهت ارسال نظر تقليل دهد. در نتيجه هدف مقررات نظارت، استفاده از ظرفيت‌ها و چارچوب‌هاي قانونيِ شوراي نگهبان بوده است كه مواعد اظهارنظر، يكي از اين موارد است.

ثالثاً عدم پذيرش ترتب لوازم و آثار حقوقيِ اظهارنظر شوراي نگهبان در خصوص اظهارنظرهاي هيأت عالي نظارت، تالي‌فاسدها و نقض اصول قانون اساسي را به دنبال خواهد داشت. از جمله اينكه در صورت پذيرش امكان اظهارنظر هيأت عالي نظارت در خارج از مواعد قانوني مذكور در اصول 94 و 95 قانون اساسي و تأييد مصوبه توسط شوراي نگهبان، ديگر ضمانت‌اجرايي جهت اِعمال نظرات هيأت ياد شده وجود نخواهد داشت و شوراي نگهبان ابزاري براي اين منظور در دست ندارد؛ مگر آنكه قائل به آن باشيم كه با وجود اتمام مهلت شوراي نگهبان و عدم ايراد اين شورا نسبت به مصوبه، بعد از مواعد قانوني بتواند جلوي مصوبه مجلس را بگيرد كه اين امر آشكارا نقض اصول 94 و 95 قانون اساسي خواهد بود.

جمع‌بندي
در مجموع به نظر مي‌رسد كه با توجه به سكوت مقررات نظارت بر حسن اجراي سياست‌هاي كلي نظام در رابطه با مهلت اظهارنظر هيأت عالي نظارت مبني بر اعلام مغايرت مصوبه مجلس با سياست‌هاي كلي نظام، مقيد ساختن آن به مواعد قانوني مربوط به شوراي نگهبان چندان منطقي به نظر نمي‌رسد. خصوصاً آنكه تا قبل از نهايي شدن مصوبه مجلس و ابلاغ آن، همچنان امكان اصلاح مصوبه مجلس و رفع ايرادات مربوط به مغايرت با سياست‌هاي كلي نظام وجود دارد و اين امر، با محظوري مواجه نيست.
علي‌رغم نظراتي كه در رابطه با مهلت اظهارنظر هيأت عالي نظارت مبني بر اعلام مغايرت مصوبه مجلس با سياست‌هاي كلي نظام بيان شد، بايد توجه داشت فارغ از پذيرش هر يك از آنها، با توجه به اصل چهارم قانون اساسي و محدود نبودن اعلام مغايرت شرعي به مواعد مذكور در اصول 94 و 95 قانون اساسي، در صورتي كه مغايرت‌هاي اعلامي توسط هيأت عالي نظارت به عنوان مغايرت شرعي مصوبه مجلس در نظر گرفته شود،‌اساساً مسأله مذكور در اين گزارش موضوعاً منتفي بوده و امكان اعلام نظرات هيأت عالي نظارت به عنوان مغايرت شرعي مصوبه مجلس در هريك از مراحل اظهارنظر شوراي نگهبان و حتي پس از اتمام مواعد قانوني نيز وجود‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌خواهدداشت.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( دي ماه 1397 نسخه 1-2-1 )
-