طرح اصلاح موادي از قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران
مقدمه:
«طرح اصلاح موادي از قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران» با هدف اصلاح قواعد و احكام مربوط به انتخابات و تشكيل شوراهاي اسلامي كشور و برخي موارد ديگر، در 21 ماده، در تاريخ 13 /11 /1393 به‌تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است كه در اين گزارش به ‌بررسي اين مصوبه خواهيم پرداخت.
شرح و بررسي: 
ماده (1)- ابهام
اين ماده در مقام اصلاح زمان تشكيل شوراهاي اسلامي شهر و روستا است كه هم‌اكنون مطابق ماده (3) فعلي در نهم ارديبهشت‌ماه مي‌باشد. با اين توضيح كه تاريخ مزبور تا پيش از زمان ادغام دو انتخابات شوراها و رياست‌جمهوري مناسب به‌نظر مي‌رسيد ولكن با اصلاح ماده (22) قانون انتخابات رياست جمهوري (مصوب 1391) كه براساس آن انتخابات رياست جمهوري و انتخابات شوراهاي اسلامي شهر و روستا همزمان برگزار خواهد شد، امكان عدم انتخاب اعضاي شوراها تا تاريخ مذكور همواره وجود دارد. اما مسئله‌اي كه ناظر به حكم اصلاحي حاضر وجود دارد اين است كه باتوجه به قانون انتخابات رياست جمهوري و قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات رياست جمهوري، تعيين زمان برگزاري انتخابات رياست جمهوري باتوجه به محدوده‌هاي زماني تعيين شده در قانون، برعهده وزارت كشور و با تأييد شوراي نگهبان مي‌باشد و همواره متغير است و ممكن است در يك دوره زودتر و يا ديرتر از دوره قبلي برگزار شود. به عنوان مثال انتخابات اين دوره‌ي شوراها (دوره پنجم) همزمان با انتخابات رياست‌جمهوري و در تاريخ 29 /2/ 1396 برگزار و به تبع آغاز اين دوره نيز باتوجه به ماده حاضر يك ماه بعد از برگزاري انتخابات در تاريخ 29 /3 /1392 خواهد بود. حال بر فرض اينكه انتخابات دوره بعدي رياست جمهوري مشابه دوره‌هاي قبلي در اواخر خردادماه برگزار گردد، زمان آغاز به‌كار دوره ششم شوراها در اواخر تيرماه خواهد بود و در واقع طول دوره پنجم به بيش از 4 سال افزايش خواهد ‌يافت و در دوره‌هاي بعدي نيز طول دوره فعاليت شوراها نوسان خواهد داشت و قابل جمع با چهار سال مذكور در ماده حاضر نمي‌باشد (همين مسئله در خصوص انتخابات دوره سوم و چهارم نيز وجود داشت و منجر به تصويب «قانون اصلاح قانون تجميع انتخابات دوره پنجم شوراهاي اسلامي با دوره يازدهم رياست جمهوري (مصوب 19/ 03 /1392) گرديد كه براساس تبصره ماده واحده آن «پايان دوره سوم و شروع به كار دوره چهارم شوراهاي اسلامي، شهرداران و دهياران يك ماه پس از آغاز دوره يازدهم رياست جمهوري ... » پيش‌بيني گرديد.
لذا ماده اصلاحي حاضر از اين حيث كه در مواردي ممكن است طول دوره شوراها بسته به اراده وزارت كشور در تعيين زمان برگزاري انتخابات، تغيير يابد و يا بعضاً با اتمام چهارسال از زمان آغاز فعاليت شوراها، هنوز انتخابات شوراها برگزار نگرديده باشد و درنتيجه در برهه‌اي فاقد شورا باشيم، محل ابهام است.
ماده (3)- نكته
براساس اين ماده حكم تبصره ماده (17)، به انتخابات هيأت رئيسه شوراهاي موضوع اين قانون نيز تسري داده شده است. تبصره مذكور ناظر به زماني است كه آراي دو يا چند نفر از داوطلبان انتخابات مساوي باشد و براساس آن در چنين حالتي اولويت با ايثارگران مي‌باشد و در صورت نبودن افراد مذكور اولويت با فرد يا ‌افرادي است كه داراي مدرك تحصيلي بالاتر هستند و در صورت يكسان بودن مدرك تحصيلي، ملاك انتخاب قرعه خواهد بود. لذا براساس ماده حاضر در صورتي كه در انتخابات هيأت رئيسه شوراها، آراء دو يا چند نفر كه نامزد سمتي هستند مساوي باشد، اولويت بندي‌بر اساس تبصره ياد شده خواهد بود.
ماده (4) - ابهام
براساس اين ماده به وزارت كشور اجازه داده شده با تأييد هيأت مركزي نظارت تمام يا برخي مراحل مربوط به انتخابات را در تمام يا تعدادي از حوزه‌هاي انتخابيه به صورت رايانه‌اي برگزار نمايد. براساس ماده فعلي صرفاً قرائت و شمارش آراء در تمام يا تعدادي از حوزه‌هاي انتخابيه با استفاده از ‌رايانه امكان‌پذير است. 
مسأله‌اي كه در اين خصوص وجود دارد اين است كه چنين حكم كلي، واجد همان ابهامي است كه شوراي محترم نگهبان ضمن اظهارنظر نسبت به مصوبه مجلس درخصوص اصلاح قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي نسبت به نظير چنين ماده‌اي وارد نمود و اين‌گونه بيان داشت كه «با عنايت به اين كه مبناي برگزاري  انتخابات در قوانين فعلي به روش دستي است و نظر به اين كه در اين مصوبه دستگاه‌هاي ذي ربط ملزم به برگزاري انتخابات با استفاده از روش‌هاي نوين در تمام مراحل انتخابات گرديده‌اند، بنابراين در مواردي كه برگزاري انتخابات به روش نوين نيازمند پيش‌بيني مقررات متناسب با آن مي‌باشد، مقررات مربوط بايد بر اين اساس تنظيم و تصويب گردد تا امكان برگزاري و نظارت فراهم شود.» (نظر شماره : 4506/ 102 /94  مورخ: 4 /9/ 1394)
ماده (5)- ابهام و مغايرت با بند «8» اصل 3
هم اكنون براساس بند «ب» ماده (19) «آرائي كه از طريق خريد و فروش به دست‌آمده باشد» باطل مي‌باشد. لكن براساس اصلاح صورت‌گرفته «آراء افرادي كه اقدام به خريد و فروش رأي نموده‌باشند» باطل خواهد بود. در اين‌خصوص دو نكته وجود دارد اول اينكه افرادي كه اقدام به خريد و فروش رأي مي‌نمايند لزوماً نامزد نيستند و ممكن است اين امر از سوي افراد ديگري صورت پذيرد و لذا ابطال آراء اين افراد موضوعيت ندارد و يا ابطال كل آراء نامزد (در صندوق مذكور اعم از آرائي كه با خريد و فروش به دست آمده يا صحيح است) به استناد عمل اين اشخاص فاقد وجه است. دوم اينكه براساس بند اصلاحي آراء افراد مذكور در صندوق داراي آراء مخدوش، به‌صورت كلي موضوع ابطال واقع شده است، درحالي‌كه ممكن است صرفاً يك يا چند رأي از آراء فرد مذكور (در صورت داوطلب بودن) در صندوق مزبور، از طريق خريد و فروش به دست آمده باشد. نتيجه اينكه با تصويب اين بند اين امكان وجود دارد كه يك شخص غير داوطلب در چندين صندوق اقدام به خريد رأي براي داوطلب خاصي نمايد و در نتيجه آراء داوطلب مذكور در كليه اين صندوق‌ها ابطال گردد. همچنين علاوه بر ايرادات فوق، ابطال رأي آن دسته از رأي دهندگاني كه به‌صورت صحيح رأي داده‌اند برخلاف حق مشاركت مردم مي‌باشد (بند «8» اصل 3).
ماده (6) - تذكر
باتوجه به اصلاح موضوع بند «ج» اين ماده، عبارت «محدوده حوزه انتخابيه» در تبصره «2» ماده (26) قانون، به عبارت «محدوده بخش حوزه انتخابيه» اصلاح خواهد گرديد. در اين خصوص مشخص نيست منظور از «بخش حوزه انتخابيه» چيست. چراكه حوزه انتخابيه در انتخابات شوراها مشتمل بر حوزه انتخابيه شهر و روستا است. به‌نظر مي‌رسد منظور از عبارت مذكور اين بوده كه اعضاي شوراها بايد در بخشي سكونت نمايند كه حوزه انتخابيه شهر يا روستا در آن بخش واقع شده است و لزوماً در همان شهر يا روستا ساكن نباشند. 
همچنين باتوجه به اينكه در ذيل تبصره «2» ماده (26) نيز عبارت «محدوده حوزه انتخابيه» ذكر شده است، لازم است عبارت مذكور نيز اصلاح گردد.  
ماده (7)- مغايرت با بند «8» اصل 3 و بند «1» اصل 110 
براساس اين ماده علاوه‌بر اعضاي هيأت‌هاي اجرايي و نظارت كه از داوطلب شدن در حوزه‌هاي انتخابيه تحت مسووليت خود محرومند، معتمدان دعوت شده از سوي فرماندار و بخشدار (جهت انتخاب اعضاي هيأت‌هاي اجرايي از بين خود) نيز مشمول محروميت مذكور شده‌اند. در اين خصوص به‌نظر مي‌‌رسد كه صرف دعوت شدن به‌عنوان معتمد و عدم انتخاب به‌عنوان عضو هيأت اجرايي، (علي‌رغم قبول دعوت، چون قبول دعوت منجر به اثري نخواهد بود)، به دليل عدم تأثير بر فرآيند انتخابات (اعم از اجرا يا نظارت)، فاقد وجه مي‌باشد و علاوه‌بر اينكه نافي حق مشاركت اشخاص (بند «8» اصل 3) مي‌باشد، اطلاق اين حكم برخلاف بند «4-10» سياست هاي كلي انتخابات مبني بر «اتخاذ ترتيبات لازم براي به حداقل رساندن ممنوعيت حضور داوطلبان شاغل» مي‌باشد. 
ماده (8)- مغايرت با بند «1» اصل 110
اصلاحات به عمل آمده در بند‌‌هاي «الف»، «ب» و «د» اين ماده درمقام افزودن مواردي به اشخاص محروم از داوطلبي مندرج در بند «1» و «2» ماده (28) قانون شوراها مي‌باشد كه به جهت گسترش محدوديت داوطلبي افراد شاغل، مغاير با بند «4-10» از سياست‌هاي كلي انتخابات، است. چرا كه اين بند از سياست‌ها به اتخاذ ترتيبات لازم براي به‌حداقل رساندن ممنوعيت حضور داوطلبان شاغل تأكيد مي‌نمايد. درحالي‌كه بندهاي مذكور در مقام گسترش اين موارد مي‌باشند. 
لازم‌ به ذكر است كه اصلاحات به عمل آمده در بند «ج» اين ماده در خصوص منع اشتغال به كار همزمان اعضاي شوراهاي اسلامي در شهرداري و موسسات و شركت‌هاي وابسته و دهياران و شاغلان در دهياري فاقد ايراد به نظر مي‌رسد.
ماده (9)- نكته
اين ماده در واقع از يكسو مهلت رسيدگي به صلاحيت داوطلبان توسط هيأت‌هاي اجرايي را افزايش داده از سوي ديگر ناظر به الزام اين هيأت‌ها به ارسال پرونده كامل داوطلبان نزد هيأت‌هاي نظارت است.
ماده (10)- نكته 
اين ماده نيز مهلت رسيدگي به صلاحيت داوطلبان توسط هيأت هاي نظارت را از هفت روز به چهارده روز افزايش داده است.
ماده (11) - نكته و تذكر
اين ماده در واقع امكان شكايت از رد صلاحيت داوطلبان توسط هيأت‌هاي نظارت بخش و روستا را به هيأت‌نظارت بالاتر (هيات نظارت شهرستان) فراهم آورده است. البته كماكان امكان شكايت نزد هيأت مركزي نظارت وجود دارد.
تذكر: نكته‌اي‌كه در اين رابطه وجود دارد اين است كه هم‌اكنون براساس «قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري و انتخابات شوراهاي مزبور» (مصوب 29 /4/ 1365) هيأتي تحت عنوان هيأت‌هاي نظارت بخش و روستا وجود ندارد بلكه هيأت‌هاي نظارت فرعي وجود دارند كه براساس ماده (76) قانون مذكور پيش‌بيني گرديده‌اند. به موجب اين ماده «هيأت نظارت شهرستان براي حوزه هاي انتخابيه آن شهرستان هيأتهاي نظارت فرعي مركب از سه نفر ناظر ثابت يا سيار تعيين مي نمايند كه در تمام مراحل انتخابات بر صحت جريان انتخابات نظارت بنمايند اما حق دخالت در امور اجرائي انتخابات را ندارند.». البته لازم به‌ذكر است كه در قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1 /3/ 1375) عنوان «شوراي نظارت بخش» به‌كار رفته است. 
ماده (14) - نكته و تذكر
براساس اين ماده به‌صورت مطلق توقف يا ابطال انتخابات يك يا چند شعبه اخذ رأي در انتخابات شوراهاي اسلامي شهر با ‌پيشنهاد هيات نظارت استان و تأييد هيات مركزي نظارت خواهد بود. در حالي‌كه براساس ماده (58) موجود چنين مواردي، درصورتي‌كه در سرنوشت انتخابات مؤثر ‌بود، مستلزم تأييد هيأت مركزي نظارت بود.
تذكر: عبارت «شوراهاي شهر» در صدر ماده به «شوراهاي اسلامي شهر» اصلاح شود. 
ماده (15) - نكته و تذكر
براساس ماده اصلاحي نصاب لازم براي تشكيل هيأت‌هاي نظارت مركزي و شهرستان كه در قانون موجود چهارنفر مي‌باشد به دوسوم اصلاح شده است. لازم به‌ذكر است كه تعداد و نحوه تشكيل هيأت‌هاي نظارت در انتخابات شوراهاي اسلامي كشور در «قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري و انتخابات شوراهاي مزبور» (مصوب 29/ 04/ 1365) با اصلاحات و الحاقات بعدي آن، مشخص شده است و براساس آن هيأت نظارت مركزي مركب از 5 نفر، هيأت عالي نظارت استان مركب از 3 نفر، هيأت نظارت شهرستان مركب از 5 نفر و هيأت‌هاي نظارت فرعي مركب از سه نفر مي‌باشند. 
باعنايت به اين توضيحات مشخص نيست كه براساس ماده اصلاحي دو سوم 5 نفر كه تعداد اعضاي هيأت‌هاي نظارت مركزي و شهرستان است چند نفر مي‌باشد. 
همچنين عنوان «هيأت نظارت بخش» در اين ماده باتوجه به نكته مذكور در ذيل ماده (11) محل ايراد است.
ماده (16) - مغايرت با اصول 34، 156، 173 و بند «14» اصل 3
حكم مذكور در تبصره «3» الحاقي به ماده (61)، مبني بر عدم تأثير رسيدگي به شكايت داوطلبان از آراء هيأت‌هاي نظارت نزد مراجع قضائي، از اين حيث كه منجر به محروميت افراد از حق دادخواهي و همچنين منع دسترسي افراد به مراجع صالحه قضائي مي‌گردد مغاير اصل 34 قانون اساسي مي‌باشد. همچنين حكم مزبور علاوه بر اينكه به‌نوعي با «امنيت قضائي» مندرج در بند «14» اصل 3 قانون اساسي در تعارض است، مغاير اصل 173 قانون اساسي مبني بر رسيدگي به شكايات مردم از واحدهاي دولتي نزد ديوان عدالت اداري و اصل 156 در خصوص صلاحيت‌هاي قوه قضائيه نيز مي‌باشد. 
ماده (17) - تذكر
باتوجه به بررسي‌هاي صورت گرفته در قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، ماده‌اي تحت عنوان «ماده 63 مكرر» وجود ندارد كه براساس اين ماده به‌عنوان تبصره‌«2» ماده (61) منتقل گرديده است. درصورتي‌كه منظور ماده (63) مي‌باشد بايد اصلاح گردد.
ماده (18) - مغايرت با اصول 156، 174 و 173
باتوجه به اينكه مطابق اصل (156) قانون اساسي، قوه قضائيه عهده‌دار وظايفي چون «رسيدگي و صدور حكم در مورد تظلمات، تعديات، شكايات و حل و فصل دعاوي و رفع خصومات...»، «نظارت بر حسن اجراي قوانين»، «كشف جرم و تعقيب و مجازات و تعزير مجرمين و اجراي حدود و مقررات مدون جزائي اسلام» و همچنين «اقدام مناسب براي پيشگيري از وقوع جرم و اصلاح مجرمين» است، اطلاق حكم ماده حاضر به‌نوعي تضييق كننده حدود اختيارات و صلاحيت‌هاي قوه قضائيه بوده و مغاير اصل (156) قانون اساسي است.
همچنين براساس اصل 174 قانون اساسي، براساس حق نظارت قوه قضائيه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه‌هاي اداري، سازمان بازرسي كل كشور ايجاد شده است. لذا حكم ماده حاضر به‌نوعي تضييق كننده صلاحيت سازمان بازرسي كل كشور نيز مي‌باشد. 
حكم ماده حاضر با صلاحيت ديوان عدالت اداري در رسيدگي به تظلمات و شكايات مردم از واحدهاي دولتي مقرر در اصل 173 قانون اساسي نيز در تعارض است. 
ماده (19) - تذكر
1. در صدر پاراگراف دوم ماده الحاقي عبارت «گزارش كميسيون را در اولين جلسه بعدي شورا قرار داده» بايد به عبارت «گزارش كميسيون را در اولين دستور جلسه بعدي شورا قرار داده » اصلاح شود.
2. در تبصره «3»، عبارت «تغيير كرده باشد» بايد به عبارت «تغيير كرده باشند» اصلاح شود.
3. در تبصره «8» منظور از عبارت «دو هيأت حل اختلاف استان موضوع ماده 82 اين قانون» مشخص نيست. چراكه اولاً واژه «دو» در صدر عبارت فاقد مفهوم است و ثانياً ماده (82) ناظر به هيأت حل اختلاف استان نيست و اين هيأت موضوع بند «2» ماده (79) قانون شوراها مي‌باشد. 
ماده (الحاقي)- ابهام
1. در صدر اين ماده دو عنوان قانوني مورد نسخ قرار گرفته و در ذيل آن برخي از احكام اين قوانين از شمول حكم مزبور مستثني گرديده‌اند. اولين نكته‌اي كه ناظر به اين حكم وجود دارد اين است كه استثنائات مذكور در بند‌هاي «3» و «4» در اصل در شمول عناوين قانوني مذكور قرار ندارند تا از شمول نسخ اين قوانين مستثني باشند. با اين توضيح كه «قانون الحاق موادي به قانون انتخابات شوراهاي اسلامي كشور» (مصوب 3/ 2/ 1370) (بند «3») يك قانون مستقل است و در شمول قوانين مذكور در صدر ماده قرار نمي گيرد كه در بند «3» ماده (2) آن از شمول استثناء خارج باشد. همچنين قانوني تحت عنوان «قانون تفسير قانون انتخابات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 6 /5 /1370» وجود ندارد. بلكه در اين حوزه دو قانون مي‌تواند مدنظر مجلس بوده باشد يكي «قانون الحاق ماده واحده به قانون انتخابات (مصوب 6 /5 /1370)» مي‌باشد و ديگري «قانون تفسير قانون الحاق ماده واحده به قانون انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 6 /5 /1370، (مصوب 14 /12/ 1370)» است كه هيچ‌كدام از اين قوانين نيز در زمره دو عنوان قانوني مذكور در صدر اين ماده قرار نمي‌گيرند.
2. نكته حائز اهميت ديگري كه در خصوص اين ماده وجود دارد اين است كه در بندهاي «1» و «2» اين ماده صرفاً برخي از مواد قوانين مذكور در صدر ماده از شمول نسخ اين قوانين استثناء گرديده‌اند. درحالي‌كه عدم نسخ برخي مواد ديگر اين قانون نيز ضروري و نسخ آن‌ها منجر به خلاء قانوني مي‌گردد. به عنوان مثال مواد (75) و (76) «قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري و انتخابات شوراهاي مزبور» (مصوب 29/4/1365) با اصلاحات و الحاقات بعدي ناظر به نحوه تشكيل هيأت‌هاي نظارت شهرستان و بخش مي‌باشد و با نسخ آن‌ها و همچنين «قانون الحاق موادي به قانون انتخابات شوراهاي اسلامي كشور» (مصوب 3 /2 /1370) مشخص نيست نحوه تشكيل اين هيأت‌ها چگونه خواهد بود.