مقدمه

شاكي در پرونده حاضر اخذ عوارض در كنار جريمه مربوط به كميسيون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداري را مورد اعتراض قرار داده است. وي اخذ عوارض مذكور را مستند به مصوبه شوراي اسلامي شهر خوي در خصوص «منابع تأمين درآمدي شهرداري خوي در سال ۱۳۹۴» دانسته و بر همين اساس، ادله خود را مبني بر مغايرت قانوني و شرعيِ اين مصوبه، در دادخواست مطرح كرده است. در اين گزارش پس از بيان ادله شاكي، به نقد و بررسي موضوع مي‌پردازيم.


شرح و بررسي

موضوع اين پرونده در خصوص زميني است كه در اطراف شهر خوي و در خارج از محدوده شهري قرار داشته است و به موجب سند عادي و بدون طي تشريفات رسمي و قانوني تفكيك شده است. قطعات تفكيك شده به اشخاصي فروخته شده و در برخي از قطعات تفكيك شده، بدون رعايت تشريفات و ضوابط قانوني، ساخت‌وسازهايي صورت گرفته است. شاكي به موجب سند عادي، مالك يكي از قطعات اين زمينِ مشاعي است. پس از قرار گرفتن زمين مشاعيِ مذكور در محدوده شهري، با توجه به عدم رعايت تشريفات قانوني در تفكيك اراضي، شهرداري عوارضي را كه مجموعاً‌مربوط به «عوارض ورود به محدوده شهري» به علاوه «عوارض تفكيك اراضي» بوده است، از مالكان قطعات تفكيك شده دريافت كرده است. همچنين با توجه به ساخت‌وسازهاي غيرمجازِ انجام شده، اين موضوع جهت تعيين تكليفِ قانوني، به كميسيون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداري ارجاع شده است و كميسيون مزبور بر اساس ضوابط مذكور در ماده (۱۰۰) قانون شهرداري، حكم به ابقاي بناهاي ساخته شده و پرداخت جريمه مربوطه نموده است. 
شاكي معتقد است اقدامات صورت ‌گرفته از سوي شهرداري در تعيين عوارض، مستند به بند «ت» ماده (۱۸) مصوبه شوراي شهر خوي در خصوص «منابع تأمين درآمدي شهرداري خوي در سال ۱۳۹۴» بوده است كه اين مصوبه، با توجه به ادله زير، مغاير قانون و شرع است:
از آنجا كه مصوبه مورد شكايت، فاقد مجوز قانوني و خارج از حدود اختيارات شوراي شهر بوده و منجر به تحديد دايره اِعمال حقوق مالكانه اشخاص و كاهش قلمروي آن شده است، مغاير اصل ۴۴ قانون اساسي و اصل «تسليط» و «مالكيت مشروع اشخاص» است. مراجعه بنده به شهرداري نيز با سند عادي بوده و تقاضايي مبني بر تفكيك نداشته­ام. با اين وجود، شهرداري بر اساس مصوبه مورد شكايت، در قبال سند عادي و تحت عنوان عوارض تفكيك و به نرخ كارشناسي روز، اقدام به دريافت عوارض نموده است كه اين امر، منجر به تضييع حقوق اشخاص مي­شود. مضاف بر اينكه تفكيك اراضي از وظايف اداره ثبت بوده و اخذ وجه قبل از تقاضاي تفكيك براي سند عادي و قبل از ارائه خدمات تفكيك به ملكي كه تفكيك نشده است، غيرقانوني است. 
از سوي ديگر تنها مرجع قانوني جهت تعيين جرايم ساختماني به موجب قانون شهرداري، كميسيون موضوع ماده (۱۰۰) قانون مذكور مي­باشد و دريافت هم­زمان جريمه مذكور در ماده (۱۰۰) قانون شهرداري و عوارض، در دادنامه شماره ۳۵۴ و ۳۵۸ مورخ ۱۴/ ۱۱ /۱۳۸۰ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و نيز نظريه مشورتي شماره ۷۳/۹۱ مورخ ۲۷ /۱۲/ ۱۳۹۱ كميسيون مشورتي ديوان عدالت اداري مغاير قانون اعلام شده است. 
بنا بر مراتب مذكور، به استناد اصول ۴۶ و ۴۷ قانون اساسي، مواد (۳۰) و (۳۱) قانون مدني و نيز آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره‌هاي ۱۴۸ و ۱۴۷ و ۱۴۶ مورخ ۵/ ۴/ ۱۳۸۴، ۴۹۲ مورخ ۴ /۱۱ /۱۳۸۹، ۴۵۹مورخ ۲۰/ ۱۰/ ۱۳۸۹، ۳۳۳ مورخ ۹ /۸/ ۱۳۹۰ و نيز دادنامه شماره ۳۹ مورخ ۲۶ /۱ /۱۳۹۲ - كه بعد از اصلاح ماده (۱۰۱) قانون شهرداري صادر شده است - تقاضاي ابطال بند «ت» ماده (۱۸) از مصوبه مورد شكايت را - كه اطلاق آن اراضي با مساحت كمتر از ۵۰۰ مترمربع را نيز شامل مي‌شود - دارم.
پس از بيان ادله شاكي، ابتدا با بيان نكاتي در مورد ضوابط قانوني اعمال شهرداري به تحليل كلي مصوبه مورد شكايت پرداخته و بعد از آن، نكاتي در خصوص برخي ادعاهاي مطرح شده در متن شكايت بيان خواهد شد.
به موجب تبصره «۴» ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح‌هاي دولتي و شهرداري‌ها، تحت شرايطي مي‌توان از صاحبان زمين‌هايي كه اراضي آنها در پي توسعه محدوده شهر، داخل محدوده شهري قرار گرفته است، عوارضي موسوم به «عوارض ورود به محدوده شهري» دريافت نمود كه ميزان آن، در تبصره مذكور مشخص شده است. 
همچنين به موجب تبصره‌هاي «۳» و «۴» ماده (۱۰۱) قانون شهرداري (اصلاحي ۲۸ /۱ /۱۳۹۰)، در اثر تفكيك و افراز اراضي با مساحت بيشتر از پانصد مترمربع كه داراي سند ششدانگ است، شهرداري مي‌تواند بخشي از زمين اشخاص يا قيمت معادل آن را جهت تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي و نيز تأمين اراضي مورد نياز براي احداث شوارع و معابر عمومي شهر، به طور رايگان دريافت نمايد. البته بر اساس صدر ماده (۱۰۱)، انجام تشريفات مربوط به تفكيك و افراز توسط ادارات ثبت اسناد و املاك و به تبع آن پرداخت عوارض مربوط به تفكيك، «در موقع دريافت تقاضاي تفكيك يا افراز ... از سوي مالكين» انجام خواهد شد. بنابراين تا قبل از مراجعه مالكين به ادارات ثبت جهت دريافت سند تفكيكي و آغاز فرايند تفكيك، شهرداري نمي‌تواند قدر‌السهم مربوط به شوارع يا عوارض تفكيك را مطالبه نمايد.
ناگفته نماند كه اخذ رايگان بخشي از زمين اشخاص بابت تفكيك يا اخذ عوارض تفكيك توسط شهرداري، تا پيش از اصلاحات اِعمال شده در ماده (۱۰۱) قانون شهرداري در تاريخ ۲۸ /۱/ ۱۳۹۰، خلاف قانون محسوب مي‌شد؛ اما پس از اصلاحات مذكور و صدور مجوز قانوني در تبصره‌هاي «۳» و «۴» اين ماده مبني بر اخذ ميزان مشخصي از اراضيِ متقاضيان تفكيك يا قيمت معادل آن، اين امر وجاهت قانوني يافت.
نكته ديگر آنكه به موجب ماده (۱۰۰) قانون شهرداري، هرگونه اقدام عمراني در جهت ساخت‌وساز و تفكيك در «محدوده شهر يا حريم آن» بايد به موجب جواز و پروانه صادر شده از سوي شهرداري باشد. تخلفات صورت گرفته در اين زمينه، در كميسيوني موسوم به «كميسيون ماده (۱۰۰)» كه نحوه تشكيل و عملكرد آن در تبصره «۱» اين ماده توضيح داده شده است، رسيدگي مي‌شود. در ساير تبصره‌هاي اين ماده نيز احكام و جرايم مربوط به برخي از مصاديق تخلفات ساختماني ذكر شده است كه تقريباً دو نوع حكم در اين قبيل موارد از جانب كميسيون مذكور صادر مي‌گردد؛ در صورت ضرورت، حكم به قلع بناي زائد داده مي‌شود و در صورتي كه قلع بنا ضرورت نداشته باشد، جريمه‌اي بر اساس ضوابط مذكور در ماده (۱۰۰) از متخلف اخذ خواهد شد.
ماده (۱۴۷) قانون ثبت اسناد و املاك نيز در خصوص تعيين وضعيت ثبتي اعيان املاكي است كه بر روي زمين‌هايي ايجاد شده است و بنا به دلايل و موانع قانوني، تنظيم سند رسمي براي آنها مقدور نبوده است.
حال در ماده (۱۸) مصوبه شوراي شهر خوي، تحت عنوان «تفكيك قانوني اراضي» و به استناد تبصره «۳» ماده (۱۰۱) قانون شهرداري، سهم شهرداري از اراضي تفكيك شده جهت تأمين خدمات عمومي و سرانه شوارع تعيين شده است. اين ماده در ابتدا سهم شهرداري ناشي از تفكيك اراضي با مساحت ۵۰۰ مترمربع و كمتر از آن را تعيين نموده و پس از آن، سهم شهرداري ناشي از تفكيك اراضي با مساحت بيشتر از ۵۰۰ مترمربع را بيان كرده است. سپس در بند «ت» - كه تقاضاي ابطال آن در اين پرونده مطرح شده است - مقرر داشته است كه در صورتي كه اولاً برخي از اراضي بدون رعايت مقررات طرح تفصيلي قطعه‌بندي شده و در آن ساخت‌وساز غيرمجاز صورت گرفته باشد؛ ثانياً كميسيون ماده (۱۰۰) در مورد آنها حكم به ابقاي بنا داده باشد و يا براي اين اراضي از طريق ضوابط ماده (۱۴۷) قانون ثبت اسناد و املاك اقدام به دريافت سند رسمي شده باشد و ثالثاً به لحاظ عملي امكان تأمين قدر‌السهم شهرداري بابت خدمات عمومي و سرانه شوارع از عرصه اراضيِ مذكور مقدور نباشد، شهرداري معادل قيمتِ قدرالسهمِ مزبور را بر اساس نرخ كارشناسي روز دريافت مي‌كند. 
همانطور كه پيشتر اشاره شد، تبصره «۳» ماده (۱۰۱) قانون شهرداري، صرفاً اراضي با مساحت بيشتر از ۵۰۰ مترمربع را مشمول پرداخت عوارض تفكيك - اعم از عرصه زمين يا معادل قيمت آن - دانسته است. بنابراين آن بخش از ماده (۱۸) كه براي تفكيك اراضي با مساحت ۵۰۰ مترمربع و كمتر، عوارض تعيين كرده است، مغاير ماده (۱۰۱) قانون شهرداري است. كليتِ حكم مندرج در بند «ت» اين ماده نيز مطابق با تبصره «۴» ماده (۱۰۱) قانون شهرداري است، اما با توجه به اطلاق آن در خصوص تمامي فروض مذكور در ماده (۱۸)، نسبت به مواردي كه مربوط به اراضي با مساحت ۵۰۰ مترمربع و كمتر مي‌شود، مغاير قانون است. در نتيجه فارغ از موضوع مطرح در پرونده حاضر، بند «ت» و به طور كلي ماده (۱۸) از مصوبه مورد شكايت، صرفاً نسبت به شمول آن بر اراضي با مساحت ۵۰۰ مترمربع و كمتر مغاير قانون است. دادنامه شماره ۳۹ مورخ ۲۶/ ۱/ ۱۳۹۲ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز - كه مورد استناد شاكي قرار گرفته است - بر اين نكته دلالت دارد كه تبصره «۳» ماده (۱۰۱) صرفاً ناظر بر اراضي با مساحت بيش از ۵۰۰ مترمربع است. 
بر اساس توضيحات ياد شده، نمي‌توان گفت كه مصوبه مورد شكايت به طور كلي خارج از حدود اختيارات شوراي شهر بوده است؛ بلكه صرفاً از حيث شمول آن بر اراضي با مساحت ۵۰۰ مترمربع و كمتر، مغاير قانون است و ساير موضوعات مطرح در آن، در چارچوب قانون بوده و در حدود صلاحيت شوراي شهر به تصويب رسيده است.
از سوي ديگر، همانطور كه شاكي نيز به درستي اشاره كرده است، تنها مرجع رسمي و قانوني جهت بررسي و تعيين تكليف در خصوص تخلفات ساختماني، كميسيون ماده (۱۰۰) است و هيچ مرجع ديگري در عرض كميسيون مزبور، نمي‌تواند تحت همين عنوان اقدام به اخذ جريمه يا عوارض يا ... نمايد. دادنامه شماره ۳۵۴ و ۳۵۸ مورخ ۱۴/ ۱۱/ ۱۳۸۰ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و نيز نظريه مشورتي شماره ۷۳ /۹۱ مورخ ۲۷ /۱/ ۱۳۹۱ كميسيون مشورتي ديوان عدالت اداري كه شاكي به آنها استناد كرده است، ناظر بر همين نكته است. در حالي كه بنا بر اذعان شاكي، عوارضي كه در كنار جريمه تعيين شده توسط كميسيون ماده (۱۰۰) از وي دريافت شده است، بابت عوارض ورود به محدوده شهري و عوارض تفكيك بوده و در حقيقت تحت عنوان ديگري اخذ شده است. بنابراين اخذ عوارض مذكور در كنار جريمه موضوع ماده (۱۰۰)، از جهت پيش‌گفته بلا اشكال است. البته همانطور كه پيش‌تر توضيح داده شد، عوارض ورود به محدوده شهري بايد تحت شرايط و ضوابطِ قانونيِ خاصي از مالكان دريافت گردد كه رعايت يا عدم رعايت اين ضوابط در اخذ عوارض مذكور در خصوص موضوع اين پرونده، مورد اعتراض قرار نگرفته است و نتيجه اين امر، ارتباطي با مصوبه مورد شكايت نخواهد داشت. 
اما اخذ عوارض تفكيك در خصوص موضوع اين پرونده محل تأمل است. بر اساس ادعاي شاكي، اين عوارض بدون ارائه درخواست تفكيك از سوي مالك، از وي اخذ شده است و بنا بر صدر ماده (۱۰۱)، انجام تشريفات مربوط به تفكيك اراضي و دريافت عوارض مربوط به آن توسط شهرداري، بايد منوط به دريافت تقاضاي تفكيك از سوي مالكين باشد. بنابراين دريافت عوارض در فرض ياد شده، مغاير ماده (۱۰۱) قانون شهرداري است. اما به نظر مي‌رسد كه حتي در اين حالت نيز ايرادي متوجه مصوبه مورد شكايت نيست. زيرا با توجه به قيد «از طريق ماده ۱۴۷ [قانون] ثبت و ... سند دريافت مي­دارند» در بند «ت» ماده (۱۸)، بايد گفت كه اين بند ناظر بر شرايطي است كه مالك بر اساس ماده (۱۴۷) تقاضاي دريافت سند رسمي و به تبع آن تقاضاي تفكيك نموده است. در نتيجه، تنها مي‌توان گفت كه اقدام شهرداري - و نه مصوبه شوراي شهر - در خصوص اخذ عوارض تفكيك بدون اينكه درخواستي از سوي مالك جهت تفكيك ارائه شده باشد، مغاير قانون است كه بر اساس جزء «الف» از بند «۱» ماده (۱۰) قانون تشكيلات و آئين دادرسي ديوان عدالت اداري، مرجع صالح جهت رسيدگي به «اقدامات» خلاف قانون شهرداري، «شعب» ديوان عدالت اداري - و نه «هيأت عمومي» ديوان - است.
نكته پاياني آنكه ساير آراي مورد استناد شاكي از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري (به شماره‌هاي ۱۴۸ و ۱۴۷ و ۱۴۶ مورخ ۵/ ۴ /۱۳۸۴، ۴۹۲ مورخ ۴/ ۱۱ /۱۳۸۹، ۴۵۹ مورخ ۲۰/ ۱۰ /۱۳۸۹ و ۳۳۳ مورخ ۹ /۸/ ۱۳۹۰) كه دلالت بر ممنوعيت و مغايرت قانونيِ دريافت بخشي از زمين اشخاص يا وجهي در قبال تفكيك اراضي دارد، همگي ناظر بر مصوباتي است كه تا پيش از اصلاح ماده (۱۰۱) قانون شهرداري به تصويب رسيده است. بنابراين آراي مذكور در خصوص مصوبه مورد شكايت در اين پرونده - كه بعد از اصلاح ماده (۱۰۱) به تصويب رسيده است - قابل استناد نيست.

نتيجه­گيري
بر اساس مفاد پرونده حاضر، به طور كلي ماده (۱۸) مصوبه شوراي اسلامي شهر خوي در خصوص «منابع تأمين درآمدي شهرداري خوي در سال ۱۳۹۴» و به ويژه بند «ت» اين ماده كه مورد شكايت قرار گرفته است، صرفاً از حيث شمول آن بر اراضي با مساحت ۵۰۰ مترمربع و كمتر، مغاير قانون است. زيرا بر اساس تبصره‌هاي «۳» و «۴» ماده (۱۰۱) قانون شهرداري، اخذ رايگان بخشي از اراضي يا قيمت آن بابت تفكيك، تنها در خصوص اراضي با مساحت بيش از ۵۰۰ مترمربع مجاز است كه اين امر در برخي از آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز بيان شده است. 
گفتني است اخذ رايگان بخشي از زمين اشخاص بابت تفكيك يا اخذ عوارض تفكيك توسط شهرداري، تا پيش از اصلاحات اِعمال شده در ماده (۱۰۱) قانون شهرداري در سال ۱۳۹۰، خلاف قانون محسوب مي‌شد؛ اما پس از اصلاحات مذكور و صدور مجوز قانوني در تبصره‌هاي «۳» و «۴» اين ماده مبني بر اخذ ميزان مشخصي از اراضيِ متقاضيان تفكيك يا قيمت معادل آن، اين امر وجاهت قانوني يافت. بنابراين آراي مورد استناد شاكي از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر مغايرت قانونيِ مصوبات شوراي اسلامي برخي شهرها در اخذ عوارض تفكيك، ناظر بر مصوباتي است كه پيش از اصلاحات صورت گرفته در ماده (۱۰۱) قانون شهرداري به تصويب رسيده است و از اين حيث، ارتباطي با مصوبه مورد شكايت - كه بعد از اصلاح ماده (۱۰۱) به تصويب رسيده است - ندارد.
همچنين مشخص شد كه اخذ هم‌زمان عوارض ورود به محدوده شهري و عوارض تفكيك - بر فرض رعايت ضوابط قانوني در اخذ اين عوارض - در كنار جريمه مربوط به تخلفات ساختماني - مذكور در ماده (۱۰۰) قانون شهرداري - بلا اشكال است. زيرا تحت عناوين قانونيِ جداگانه اخذ شده است و آنچه در برخي از آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، خلاف قانون شناخته شده است، اخذ هم‌زمان وجوهي در قبال تخلفات ساختماني توسط مرجعي متفاوت از كميسيون ماده (۱۰۰) و در كنار جريمه مذكور در ماده (۱۰۰) قانون شهرداري است.
نكته ديگر آنكه بر اساس ماده (۱۰۱) قانون شهرداري، انجام تشريفات مربوط به تفكيك و افراز توسط ادارات ثبت اسناد و املاك و به تبع آن پرداخت عوارض مربوط به تفكيك، «در موقع دريافت تقاضاي تفكيك يا افراز ... از سوي مالكين» انجام خواهد شد. بنابراين تا قبل از مراجعه مالكين به ادارات ثبت جهت دريافت سند تفكيكي و آغاز فرايند تفكيك، شهرداري نمي‌تواند قدر‌السهم مربوط به شوارع يا عوارض تفكيك را مطالبه نمايد. بنابراين عمل شهرداري در مورد مطالبه عوارض تفكيك، كه بنا بر ادعاي شاكي بدون ارائه درخواستي مبني بر تفكيك از جانب وي صورت گرفته است، وجاهت قانوني ندارد. البته اين ايراد، ناظر بر «اقدامات» شهرداري مي‌باشد كه رسيدگي به آن در صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري بوده و ارتباطي با مصوبه مورد شكايت و صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ندارد. چراكه در مصوبه مورد شكايت حكم بند «ت» متوقف بر درخواست سند شده است.