فايل ضميمه :
        

استفساريه مقام معظم رهبري در خصوص اصل هفتاد و پنجم (75) قانون اساسي

تاريخ استفساريه: 25/‏‌‌9/‏‌‌1391 تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 25/‏‌‌5/‏‌‌1391{1}، 8/‏‌‌9/‏‌‌1391، 12/‏‌‌10/‏‌‌1391، 11/‏‌‌11/‏‌‌1391، 18/‏‌‌11/‏‌‌1391 و 23/‏‌‌12/‏‌‌1391 شرح موضوع استفساريه: در پي نامه‌هاي شماره 21044/‏‌‌90/‏‌‌م مورخ 28/‏‌‌6/‏‌‌1390 و شماره 200146 مورخ 11/‏‌‌10/‏‌‌1390 و شماره 103140 مورخ 20/‏‌‌6/‏‌‌1391 دكتر محمود احمدي‌نژاد، رئيس جمهور وقت به رياست هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قوا كه حاوي طرح مشكلات موجود و تقاضاي رفع آنها در خصوص اصل 75 قانون اساسي بود، اين هيئت، نظر خود را در نامه شماره 146 مورخ 19/‏‌‌9/‏‌‌1391 به شرح زير به مقام معظم رهبري ارائه كرد: «حضرت آيت‌الله خامنه‌اي (دامت‌بركاته) مقام معظم رهبري؛ با سلام و تحيت، پيرو پيشنهاد شماره 126 مورخ 21/‏‌‌6/‏‌‌1390 در خصوص بررسي برخي موضوعات اختلافي بين قوا از جمله موضوع اصل (75) قانون اساسي و بازگشت به پاسخ شماره 5634-1/‏‌‌م مورخ 5/‏‌‌7/‏‌‌1390 و با توجه به درخواست‌هاي رئيس جمهور محترم (شماره 21044/‏‌‌90/‏‌‌م مورخ 28/‏‌‌6/‏‌‌1390، 200146 مورخ 11/‏‌‌10/‏‌‌1390 و شماره 103140 مورخ 20/‏‌‌6/‏‌‌1391)، نظريه هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه را به شرح زير به استحضار مي‌رساند: «با توجه به بند (1) راهبردهاي اجراي بند (7) اصل (110) قانون اساسي مبني بر استفاده حداقلي از راهكار اين بند و تأكيد بر راه‌هايي مانند تفسير قانون اساسي، پيشنهاد مي‌شود در صورت صلاحديد، براي تنظيم روابط قواي مجريه و مقننه در زمينه اصل (75) قانون اساسي، نظر شوراي نگهبان در مورد اصل مزبور در محورهاي زير استفسار شود: 1- در مواردي كه طرح‌هاي قانوني و پيشنهاد‌ها و اصلاحاتي كه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در خصوص لوايح قانوني عنوان مي‌كنند، به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌انجامد، آيا درج عباراتي مانند «از محل صرفه‌جويي»، «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، «از محل اعتبارات مصوب مربوط»، «از محل اعتبارات مصوب دستگاه» و «از محل حساب ذخيره ارزي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد، قابل قبول است يا خير؟ 2- اگر شوراي نگهبان به استناد اموري مانند: - معلوم نشدن طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد؛ - غير قابل تحقق و صوري بودن طريق پيش‌بيني شده؛ - كافي نبودن طريق پيش‌بيني‌شده براي جبران كامل كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد؛ - مقبول نبودن درج عباراتي مانند آنچه در بند (1) فوق ذكر شد، براي جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مصوبه مجلس را مغاير اصل (75) قانون اساسي بشناسد، آيا مصوبه مزبور از باب اصرار مجلس بر مصوبه خود با در نظر گرفتن مصلحت نظام (اصل 112 قانون اساسي)، قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام است يا خير؟» گزارش دبيرخانه هيئت عالي در اين زمينه به پيوست تقديم مي‌گردد.» رياست دفتر مقام معظم رهبري در نامه‌اي خطاب به دبير شوراي نگهبان به شرح زير، اين فرايند را به استحضار شوراي نگهبان رساندند: «نامه شماره (146) مورخ 19/‏‌‌9/‏‌‌1391 رئيس محترم هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه در خصوص بررسي برخي موضوعات اختلافي بين قوا از جمله موضوع اصل (75) قانون اساسي و نظريه اعلامي هيئت عالي به استحضار مقام معظم رهبري (مدظله‌العالي) رسيد. [در تاريخ 22/‏‌‌9/‏‌‌1391] مرقوم فرمودند: «شوراي محترم نگهبان؛ مقتضي است نظريه تفسيري در دو مورد مندرج در نامه از سوي آن شوراي محترم اعلام گردد.»{2} مراتب به انضمام تصوير دست‌خط مبارك معظمٌ‌له و تصويري از سوابق براي اقدام مقتضي و اعلام نتيجه، ايفاد مي‌گردد.»{3} با وصول نامه‌ي رئيس دفتر مقام معظم رهبري به شوراي نگهبان، بررسي تفسير اصل 75 قانون اساسي در دستور جلسات شوراي نگهبان قرار گرفت و نظريه‌ي تفسيري شوراي نگهبان در اين خصوص صادر شد. الف- نظرات اعضاي شوراي نگهبان در خصوص پرسش نخست{4}هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه 1- نظرات در خصوص امكان درج عبارت «از محل صرفه‌جويي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد در اين مورد، دو نظريه ميان اعضاي شورا مطرح شد كه به همراه استدلال‌هاي هر نظريه به شرح زير است: ديدگاه نخست: «صرفه‌جويي» طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيست. الف) «صرفه‌جويي» پيش‌بيني درآمد نيست و صرفاً در مواردي كه از محل صرفه‌جويي، منابعي موجود باشد، مجلس مي‌تواند براي تأمين هزينه جديد، به آن اشاره كند. اين محل نيز در واقع، «از محل صرفه‌جويي» نبوده، بلكه محلي موجود است كه از طريق صرفه‌جويي، حاصل شده است. در بودجه كشور، محل هزينه‌ي تمامي اعتبارات، مشخص شده است و منابع سرگرداني وجود ندارد كه محل صرفه‌جويي محسوب شود؛ بنابراين عبارت «از محل صرفه‌جويي»، محلي براي جبران كاهش درآمد يا افزايش هزينه‌ها نيست و لذا درج چنين عباراتي در طرح‌هاي مصوب مجلس، با اصل 75 قانون اساسي در تغاير است. ب) از آنجا كه در نظام بودجه‌ريزي، از ابتدا در تهيه و تصويب بودجه، رعايت صرفه‌جويي مي‌شود، قياس آن با امكان صرفه‌جويي در زندگي‌هاي شخصي صحيح نيست و صرفه‌جويي جديد معنايي ندارد. بر اين اساس، درج عبارت «از محل صرفه‌جويي»، يا به معناي حذف يك يا چند رديف هزينه‌اي است كه از آنجا كه اين رديف‌ها از جمله‌ي هزينه‌هاي ضروري كشور است، اين امر منجر به تعطيلي برخي هزينه‌هاي مصوب مي‌شود و يا به معناي ايجاد تكليف زائد براي دولت است. بر اين اساس در نظام بودجه‌ريزي، ذكر عبارت كلي صرفه‌جويي،‌ موضوعيت نداشته و موجب بر هم زدن اين نظام مي‌شود؛ لذا اين امر بر خلاف اصل 75 قانون اساسي است كه درصدد برقراري نظم مالي است. ج) هر چند صرفه‌جويي امري معقول است، ولي در خصوص درج عبارت «از محل صرفه‌جويي» به طور كلي، مشخص نيست كه به چه ميزان و از چه محلي بايد صرفه‌جويي شود و بر اين اساس، اين صرفه‌جويي امري بي‌ضابطه است. به بيان ديگر، معناي پذيرش «از محل صرفه‌جويي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد، عبارت است از هزينه قطعي جديد با منبع نامعلوم و غيرمطمئن (غيرقطعي) كه اين امر مغاير اصل 75 قانون اساسي است. مستفاد از اصل 75 اين است كه هزينه قطعي، نيازمند تأمين قطعي است و نه مشروط. البته مجلس مي‌تواند قانون بودجه را به شرط عدم تغيير در سقف آن اصلاح كند، ولي در اين خصوص بايد به طور صريح به رديف بودجه‌ مدّ نظر اشاره كرده و با توجه به تغييرات آن، محل هزينه جديد را مشخص كند. د) ذكر عبارت صرفه‌جويي براي تأمين هزينه‌هاي طرح‌هاي قانوني، ممكن است موجب ايجاد فساد شود؛ بدين ترتيب كه ممكن است دستگاه‌هاي اجرايي، وظايف قانوني خود را به بهانه صرفه‌جويي انجام نداده و در امور حكومت، ايجاد اختلال كنند. ه‌‌) در خصوص اين ادعا كه «به شرط كفايت و قابل تحقق بودن، صرفه‌جويي طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد است»، اولاً اين ادعا خارج از موضوع استفساريه است؛ زيرا در سؤال مطرح‌شده، صرفه‌جويي به نحو مطلق (بدون هيچ‌گونه پيشوند و پسوند)، راه تأمين بار مالي فرض شده است، نه اينكه پس از بررسي، رديف مدّ نظر براي صرفه‌جويي مشخص شده باشد و ثانياً اصل 75 قانون اساسي، به تعيين مشروط محل هزينه‌ها، حكم نداده است، بلكه بر اساس اين اصل، محل تأمين هزينه‌ها بايد به طور قطعي مشخص شوند. به عبارت ديگر با توجه به انضباط مالي بودجه و مشخص بودن تمامي درآمدها و هزينه‌ها در آن، نمي‌توان در طرح‌هاي قانوني به اميد تحقق صرفه‌جويي، هزينه‌ جديدي را ايجاد كرد و انجام آن را منوط به امري احتمالي دانست. بر اين اساس، اگر ميزان و محل صرفه‌جويي مشخص نشود، حتي در صورتي كه صرفه‌جويي محدود به همان سال باشد، عبارت «از محل صرفه‌جويي»، تأمين‌كننده‌ي بار مالي هزينه‌ طرح‌هاي قانوني محسوب نمي‌شود. و) در صورتي كه به شرط كفايت و قابل تحقق بودن صرفه‌جويي، بتوان آن را طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد دانست، تعيين مرجع تشخيص كفايت و قابليت تحقق آن با دشواري روبرو خواهد بود. به عنوان مثال، مجلس، صرفه‌جويي را قابل تحقق مي‌داند ولي دولت آن را قابل تحقق نمي‌داند. در اينجا مشخص نيست كه دولت، مجلس يا شوراي نگهبان، كدام‌يك مسئول تشخيص اين امر هستند. بنابراين پذيرش شرط قابليت تحقق، خود زمينه‌ساز مشكل ديگري خواهد بود. ز) اين قياس كه دولت مجاز به صدور دستور جهت صرفه‌جويي است، پس مجلس به عنوان تصويب‌كننده‌ي بودجه نيز مجاز به اين امر است، قياس مع‌الفارق است؛ زيرا عمل دولت به معناي صلاحيت دولت در مقام اجراي بودجه و تخصيص منابع است كه مقنن اين مجوز را به او داده است{5}كه در حدود درآمدهاي وصول شده، هزينه‌ها را تخصيص دهد؛ ليكن عمل مجلس به معناي اصلاح بودجه است كه اين امر با تخصيص منابع به طور ماهوي متفاوت است. ح) كافي بودن و قابل تحقق بودن صرفه‌جويي جهت جبران بار مالي طرح بايد احراز شود و در موارد مشكوك، نمي‌توان صرفه‌جويي را راه يا طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد دانست؛ زيرا طبق اصل 75 قانون اساسي، طرح‌هاي قانوني در صورتي قابل طرح در مجلس است كه طريق تأمين هزينه جديد معلوم شده باشد؛ بنابراين وظيفه شوراي نگهبان احراز افزايش هزينه عمومي نيست، بلكه عدم تعيين محل تأمين بار مالي، طرح‌هاي قانوني را مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌سازد. ط) هر چند ممكن است بتوان قابليت تحقق صرفه‌جويي و كفايت آن براي هزينه‌هاي جديد را در برخي موارد پذيرفت (مثلاً مجلس براي يك‌سال و در محل مشخص و ممكن، صرفه‌جويي را لازم دانسته و از محل آن صرفه‌جويي، هزينه‌هاي طرح خود را تأمين مالي كند)، ولي در موارد مطلق و نامحدود نمي‌تواند صرفه‌جويي را محلي براي تأمين هزينه‌ مصوبه‌ي خود قرار دهد. با توجه به تصويب بودجه كل كشور به صورت سالانه بر اساس حكم صريح صدر اصل 52 قانون اساسي، صرفه‌جويي در سال‌هاي بعد در خصوص بودجه سالانه‌ي مصوب نامفهوم است؛ زيرا قوانين معمولاً براي مدت طولاني تصويب مي‌شوند و تأمين بار مالي آنها در سنوات بعدي طبق قوانين بودجه آن سال‌ها، معلوم نيست. بر اين اساس درج عبارت «از محل صرفه‌جويي» به طور مطلق و نامحدود، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل 75 قانون اساسي محسوب نمي‌شود. ديدگاه دوم: ذكر عبارت «از محل صرفه‌جويي» را نمي‌توان به طور كلّي مغاير با اصل 75 قانون اساسي دانست و به شرط كفايت و قابل تحقق بودن، صرفه‌جويي طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد است. الف) صرفه‌جويي امري عقلايي و عرفي است و ذكر عبارت صرفه‌جويي در طرح‌هاي قانوني بدين معنا نيست كه دولت برخي وظايف خود را تعطيل كند، بلكه به اين معنا است كه دولت مي‌تواند همچون صرفه‌جويي‌هايي كه در زندگي شخصي افراد صورت مي‌پذيرد، تمامي وظايف قانوني خود را با هزينه كمتري انجام دهد. به عبارت ديگر هر چند بودجه با رعايت اصل صرفه‌جويي تهيه و تصويب مي‌شود، ليكن اين امر به معناي تهيه و تصويب بودجه بر اساس ضرورت‌ها نيست و همچنان مي‌توان در هزينه‌هاي مصوب، صرفه‌جويي كرد. به عنوان مثال نهادها مي‌توانند در شيوه برگزاري جلسات، پذيرايي، ميزان اضافه ‌حقوق كارمندان و ساير امور، هزينه‌هاي كمتري انجام دهند؛ لذا صرفه‌جويي به معناي تغيير در ارقام بودجه نيست، بلكه صرفه‌جويي در محدوده رديف‌هاي تعيين‌شده است. البته تعيين ميزان صرفه‌جويي، امري دشوار است و بايد به ميزان معقول و ممكن، ارزيابي شود. ب) هر چند موضوع سؤال، عبارت «از محل صرفه‌جويي» به نحو مطلق است، ليكن اين عبارت داراي شقوق و فروض مختلفي است و ممكن است محلي براي تأمين هزينه‌ طرح‌هاي قانوني محسوب شود. به عنوان مثال، تمامي مخارجي كه در بودجه پيش‌بيني مي‌شود، الزامي نيست و در برخي موارد، به دولت اختيار مصرف داده مي‌شود. در اين حالت، دولت به موجب قانون، در انجام هزينه حق انتخاب دارد؛ يعني مي‌تواند آن هزينه را انجام دهد يا مي‌تواند انجام ندهد (صلاحيت تخييري). به عنوان مثال به دولت اين اجازه داده مي‌شود كه در هر فصل به كارمندان پاداش دهد. از آنجا كه اين اجازه به معناي الزام نيست، مجلس مي‌تواند با ذكر عبارت از «محل صرفه‌جويي»، اختيار دولت در اين خصوص را در عمل از وي سلب كند. بدين ترتيب، مجلس در قانون بودجه، اصلاح جزئي به‌عمل آورده است. بنابراين اگر دولت با توجه به مواردي كه مجاز (و نه مكلف) به انجام هزينه است، صرفه‌جويي را محقق كند، افزايش هزينه‌اي به وقوع نمي‌پيوندد تا براي جبران آن لازم باشد محلي تعيين شود؛ لذا در همه موارد نمي‌توان ذكر عبارت «از محل صرفه‌جويي» را مغاير با اصل 75 قانون اساسي دانست و شوراي نگهبان در خصوص طرح‌هاي قانوني بايد مورد به مورد اين امر را مورد بررسي قرار دهد كه آيا صرفه‌جويي قابل تحقق است يا خير و در صورت تحقق، آيا صرفه‌جويي كفايت هزينه جديد يا كاهش درآمد را مي‌كند يا خير. بر اين اساس در صورت عدم قابليت تحقق صرفه‌جويي، طرح ارائه‌شده، خلاف اصل 75 قانون اساسي خواهد بود. ج) هر چند بودجه دستگاه‌هاي اجرايي توسط قانون بودجه و بر اساس رديف‌هاي معين، اختصاص داده مي‌شوند ولي در مقام عمل،‌ اين دستگاه‌ها در پايان سال، وجوهي را به طور معمول اضافه مي‌آورند كه به خزانه كشور بر مي‌گردد. اين امر نشان مي‌دهد كه در عين اختصاص بودجه در رديف‌هاي مشخص، امكان صرفه‌جويي در آنها وجود دارد و بنابراين مجلس مي‌تواند براي طرح‌هاي قانوني خود از عبارت «از محل صرفه‌جويي» استفاده كند. د) از آنجا كه دولت به عنوان مجري مجاز است با صدور بخشنامه، در زمان اجراي بودجه و به دليل تحقق كمتر درآمدهاي عمومي، دستور به صرفه‌جويي بدهد، به طريق اولي، مجلس به عنوان تصويب‌كننده‌ي بودجه، مجاز است دستور به صرفه‌جويي بدهد. ه‌‌) عبارت «از محل صرفه‌جويي» تاكنون به تنهايي به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد در قوانين نيامده است و معمولاً در كنار طُرُق ديگر به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد ذكر شده است.{6}همچنين مجلس، به طور كلي به صرفه‌جويي اشاره نمي‌كند، بلكه مبلغي را به طور معقول براي صرفه‌جويي مشخص مي‌كند. به عنوان مثال مجلس مقرر مي‌كند كه دولت چند ميليارد تومان (داراي سقف مشخص) در هزينه‌هاي سال جاري خود صرفه‌جويي كند و دولت نيز در عمل قادر به انجام اين عمل خواهد بود. در واقع در اين موارد، مصوبه مجلس، همان تغيير در ارقام بودجه است كه طبق ذيل اصل 52 قانون اساسي، اين امر بدون اصلاح سقف بودجه و تغيير در اساس و شاكله قانون بودجه مجاز است.{7}بر اساس رويه شوراي نگهبان نيز جابه‌جايي و تغيير ارقام بودجه در طول سال، مغاير اصل 75 قانون اساسي نيست. و) رويه شوراي نگهبان در موارد متعدد اين بوده است كه «از محل صرفه‌جويي» را به شرط كفايت، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مي‌دانسته است. حتي در موردي كه صرفه‌جويي به‌طور كلي مورد اشاره قرار گرفته بود، شوراي نگهبان، صرفه‌جويي در هزينه‌هاي جاري را مغاير اصل 75 قانون اساسي ندانست و صرفاً مكلف كردن دولت به پيش‌بيني بودجه در سال‌هاي بعد را مغاير اين اصل دانسته بود.{8}بنابراين بر اساس رويه شوراي نگهبان نيز نمي‌توان درج عبارت «از محل صرفه‌جويي» را در تمامي فروض، خلاف اصل 75 قانون اساسي دانست. ز) در موارد وجود شك كه آيا صرفه‌جويي كافي و قابل تحقق است يا خير، با توجه به امكان عقلايي صرفه‌جويي و تصويب آن توسط مقنن حكيم، فرض بر قابل تحقق بودن صرفه‌جويي است. از آنجا كه اعلام مغايرت با اصل 75 قانون اساسي نياز به دليل دارد، وقتي مي‌توان طرحي را مغاير دانست كه تقليل درآمد يا افزايش هزينه در آن قطعي باشد و در موارد مشكوك، شوراي نگهبان نمي‌تواند آن را مغاير اعلام كند. به علاوه، ظاهر اصل 75 قانون اساسي دلالت بر اين دارد كه قابل طرح بودن يا غيرقابل طرح بودن، در صلاحيت طراحان طرح و مجلس است و نه در صلاحيت شوراي نگهبان. شوراي نگهبان زماني مي‌تواند ايراد مغايرت با اصل 75 قانون اساسي را اعلام كند كه مجلس، طريق جبران بار مالي را اصلاً مشخص نكرده باشد و در صورتي كه طريق جبران را مشخص كرده باشد، شوراي نگهبان صرفاً در صورت احراز افزايش هزينه عمومي و نه در موارد مشكوك، مي‌تواند آن را خلاف اصل 75 قانون اساسي اعلام كند. نظريه تفسيري شوراي نگهبان در خصوص امكان درج عبارت «از محل صرفه‌جويي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد درج عبارت «از محل صرفه‌جويي»، به نحو مطلق و براي مدت نامحدود و بدون تعيين محل ... اگر مستلزم بار مالي جديد بوده، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل (75) قانون اساسي محسوب نمي‌گردد. ــــــــــــــــــــــــ 2- نظرات در خصوص امكان درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد{9} در اين مورد نيز، دو نظريه ميان اعضاي شورا مطرح شد كه به همراه استدلال‌هاي هر نظريه به شرح زير است: ديدگاه نخست: مغايرت طريق «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» با اصل 75 قانون اساسي الف) درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، دولت را مكلف به انجام مقرره قانوني مي‌كند و دولت اختياري براي عدم پيش‌بيني آن در بودجه نخواهد داشت. اگر محل تأمين هزينه، به صورت خاص مشخص شود، يعني در رديف‌هاي مختلف، با اعمال برخي تغييرات در بودجه،‌ هزينه طرح‌هاي قانوني تأمين شود، در واقع همچون جابه‌جايي در رديف‌هاي بودجه است كه با ايرادي مواجه نيست؛ ولي در صورتي‌كه به صورت مطلق به «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» اشاره شود (همان‌طور كه موضوع سؤال است)،‌ با توجه به اينكه بر اساس اصل 52 قانون اساسي،‌ دولت بودجه را تنظيم مي‌كند، الزام دولت به تعيين محل براي طرح‌هاي قانوني، به منزله‌ي سلب اين اختيار قانوني از دولت خواهد بود. به عنوان مثال، هزينه‌هاي عمراني دولت براي يك‌سال مشخص بوده و اگر مجلس از طريق ارائه طرح، به خصوص در مواردي كه هزينه زيادي را در پي داشته باشد، دولت را مكلف به انجام برخي امور عمراني كند، در واقع اختيار تنظيم بودجه را از دولت سلب كرده است. به عبارت ديگر، دولت بايد هر سال، بودجه سالانه كل كشور را بر اساس طرح‌هاي نمايندگان تهيه كند كه اين امر مغاير با اختيار دولت در تهيه بودجه كل كشور (موضوع صدر اصل 52) است. بر اين اساس، با توجه به اينكه طبق اصل 52، مجلس داراي چنين صلاحيتي نيست و در واقع، در بودجه‌ سنوات آتي، محلي براي تأمين هزينه‌هاي طرح‌هاي قانوني وجود ندارد، درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» به طور مطلق و بدون تعيين محل، خلاف اصل 75 قانون اساسي است. رويه شوراي نگهبان نيز مؤيد اين برداشت است.{10} ب) اشاره اصل 52 قانون اساسي به عبارت «به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود»، بدين معناست كه شرايط شكلي و ساختاري بودجه‌ريزي بايد بر اساس قانون مربوطه باشد، نه اينكه مجلس از قبل تكليف محتواي بودجه و رديف‌هاي آن را بر اساس قانون مشخص كرده و دولت صرفاً بر اساس اين قوانين، اقدام به تهيه بودجه كند. بر اين اساس، درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، مخالف اصل 52 قانون اساسي است. ديدگاه دوم: عدم مغايرت طريق «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» در خصوص سال‌هاي آتي با اصل 75 قانون اساسي الف) درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» منجر به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي نمي‌شود؛ زيرا منظور از درآمد و هزينه عمومي در اصل 75 قانون اساسي، درآمد و هزينه عمومي مصوب در قانون بودجه سالانه است كه تصويب شده و مجلس نمي‌تواند در آن سال، طرحي ارائه كند كه منجر به افزايش هزينه عمومي مصوب شود. اين امر در حالي است كه «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» مربوط به سال‌هاي آتي است كه دولت از همان ابتدا هزينه‌ها را بر اساس درآمدها پيش‌بيني و مقرر مي‌كند. ب) مفهوم درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» اين است كه دولت در سال‌هاي بعد، با توجه به منابع عمومي و قوانين، هزينه‌هاي مصوب بودجه‌اي را تدارك ببيند و به مجلس تقديم كند. بدين ترتيب دولت مي‌تواند در قانون بودجه امسال، به عنوان مثال، 50 مورد هزينه داشته و براي سال‌هاي بعد، 51 مورد هزينه داشته باشد. همچنين ممكن است برخي تعهدات، پايان يافته و تعهدات جديدي تصويب شود و يا بودجه، ميان وظايف مختلف تقسيم شود. ج) درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، از دو حال خارج نيست: يا اعتبار خاصي در قوانين بودجه سال‌هاي بعد براي اين امر لحاظ مي‌شود و يا لحاظ نمي‌شود. اگر محل تأمين بودجه طرح‌هاي قانوني، در قوانين بودجه سنوات بعدي لحاظ شود كه نسبت به بودجه همان سال، افزايش هزينه يا كاهش درآمدي صورت نگرفته و در نتيجه مغايرتي با اصل 75 قانون اساسي نخواهد داشت. اما در فرض دوم، در صورتي كه در قانون بودجه، اعتباري براي اين امر لحاظ نشود نيز، در واقع امكان اجراي آن وجود ندارد و بنابراين هزينه‌اي در بر نخواهد داشت كه نيازي به تأمين آن باشد. د) طبق اصل 52 قانون اساسي، بودجه سالانه كلّ كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود توسط دولت تهيه مي‌شود. بر اين اساس، ترتيب تهيه بودجه در قانون مشخص مي‌شود و لذا مقنن مي‌تواند دولت را ملزم به درج اعتبارات خاصي جهت تحقق اهداف قانوني كند. ه‌‌) هر چند رويه شوراي نگهبان در خصوص درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» به طور مطلق و بدون تعيين محل در طرح‌هاي قانوني، مبتني بر اعلام مغايرت آن با اصل 75 قانون اساسي بوده است، ولي رويه‌ي شكل‌گرفته، بر اساس رأي اكثريت بوده است كه اين اكثريت براي صدور نظر تفسيري{11}كفايت نمي‌كند. و) هر چند طبق اصل 52، مجلس نمي‌تواند از قبل تكليف محتواي بودجه و رديف‌هاي آن را بر اساس قانون مشخص كند و اختيار دولت را در اين زمينه سلب كند ولي مي‌تواند بر اساس عمومات اصل 71 قانون اساسي، سياست‌هاي هزينه‌اي بودجه را تعيين كرده و در امور عمومي و كلان اقتصاد اولويت‌بندي كند. به عنوان نمونه مجلس مي‌تواند با توجه به وجود معضل اشتغال در كشور، به صراحت بيان كند كه پنج درصد از درآمدهاي مالياتي دولت كه در قانون بودجه امسال به طرح‌هاي عمراني اختصاص يافته است، در سال آتي بايد با پيش‌بيني در بودجه سنواتي، به امر ايجاد اشتغال‌ اختصاص يابد. نظريه تفسيري شوراي نگهبان در خصوص امكان درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، بدون تأمين منبع، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل (75) قانون اساسي محسوب نمي‌گردد. ــــــــــــــــــــــــ 3- نظرات در خصوص امكان درج عبارت «از محل اعتبارات مصوب مربوط» يا «از محل اعتبارات مصوب دستگاه» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد در اين مورد نيز، دو نظريه ميان اعضاي شورا مطرح شد كه به همراه استدلال‌هاي هر نظريه به شرح زير است: ديدگاه نخست: اطلاق درج عبارت «از محل اعتبارات مصوب مربوط» يا «از محل اعتبارات مصوب دستگاه»، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيست. الف) ذكر عبارات «از محل اعتبارات مصوب مربوط» يا «از محل اعتبارات مصوب دستگاه» به منظور تأكيد بر امري نيست كه قبلاً در قانون بودجه، رديف و محل آن مشخص شده باشد؛ زيرا تصويب امري كه قبلاً مصوب شده است، خلاف حكيم بودن مقنن است. بر اين اساس منظور از عبارت «از محل اعتبارات مصوب» اين است كه در سال جاري، زايد بر هزينه‌هاي مصوب در قانون بودجه، اين هزينه نيز بايد پرداخت شود. با پذيرش اين برداشت، درج عبارت «از محل اعتبارات مصوب»، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيست و لذا خلاف اصل 75 قانون اساسي است. شوراي نگهبان نيز در رويه خود در خصوص درج عبارت از «محل اعتبارات مصوب» براي تأمين هزينه‌هاي طرح‌هاي قانوني، آن را محل جبران هزينه محسوب نكرده و خلاف اصل 75 قانون اساسي دانسته است.{12} ب) هر چند در برخي موارد ممكن است بتوان اعتبار طرح مصوب مجلس را از محل اعتبارات مصوب مربوطه پرداخت كرد ولي در برخي موارد نيز ممكن است اين اعتبار وجود نداشته و زائد بر اعتبارات مصوب باشد. بر اين اساس از آنجا كه اين موارد، مستلزم بار مالي جديد بوده و محل جبران تأمين هزينه مشخص نشده است، خلاف اصل 75 قانون اساسي است. ديدگاه دوم: درج عبارت «از محل اعتبارات مصوب مربوط» يا «از محل اعتبارات مصوب دستگاه»، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد است. عبارت «از محل اعتبارات مصوب» ابهام ندارد، بلكه جنبه تأكيدي دارد. با توجه به ذكر واژگان «مربوط» و «دستگاه» پس از عبارت «از محل اعتبارات مصوب»، منظور آن است كه براي هزينه جديد، اعتبار مصوبي در قانون بودجه در خصوص آن وجود دارد كه با توجه به عدم اعمال آن، بايد اعمال شود؛ لذا اين طريق، به منزله جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد محسوب مي‌شود و شوراي نگهبان نيز در برخي موارد، اين مسئله را مغاير اصل 75 تشخيص نداده است.{13} نظريه تفسيري شوراي نگهبان در خصوص امكان درج عبارت «از محل اعتبارات مصوب مربوط» يا «از محل اعتبارات مصوب دستگاه» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد درج عبارت‌هاي «از محل اعتبارات مصوب مربوط» و «از محل اعتبارات مصوب دستگاه»، اگر مستلزم بار مالي جديد بوده، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل (75) قانون اساسي محسوب نمي‌گردد. ــــــــــــــــــــــــ 4- نظرات در خصوص امكان درج عبارت «از محل حساب ذخيره ارزي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد در اين مورد نيز، دو نظريه ميان اعضاي شورا مطرح شد كه به همراه استدلال‌هاي هر نظريه به شرح زير است: ديدگاه نخست: استفاده از محل حساب ذخيره ارزي،{14}طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيست. الف) مستنبط از اصل 75 قانون اساسي، جهت تأمين بار ماليِ هزينه‌هاي جديد، مي‌بايست منبع درآمدي جديدي تعريف شود؛ لذا از آنجا كه حساب ذخيره ارزي، منبع درآمدي جديدي نيست، اين طريق رافع ايراد مغايرت با اصل 75 قانون اساسي نيست. شوراي نگهبان نيز در نظرات متعددي، «صندوق ذخيره ارزي» را محل تأمين هزينه طرح‌هاي قانوني محسوب نكرده و آن را خلاف اصل 75 قانون اساسي دانسته است.{15} ب) استفاده از محل حساب ذخيره ارزي، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيست؛ زيرا آنچه در اصل 75 قانون اساسي ذكر شده است، «تأمين هزينه جديد» است و نه صرفاً «تعيين» محلي براي آن. به عبارت ديگر،‌ با توجه به فلسفه اصل 75 كه برقراري نظم مالي در كشور است، مجلس نمي‌تواند با ارائه طرح‌هاي خود، اين نظم مالي را مختل كند و در صورت ارائه طرح، محل تأمين هزينه آن را بايد دقيقاً مشخص كند. همچنين اين ادعا كه «تأمين هزينه جديد» مذكور در اصل 75 قانون اساسي، در مفهوم تأمين قانوني (و نه تأمين مالي) است، صحيح به نظر نمي‌رسد؛ زيرا با چنين برداشتي، نيازي به ذكر مفاد اصل 75 در قانون اساسي نبود. بر اين اساس، با توجه به عنوان حساب ذخيره ارزي كه حسابي داراي ماهيت ذخيره‌اي و براي مواقع اضطراري است، استفاده از آن به عنوان محل تأمين هزينه طرح‌هاي نمايندگان قابل قبول نيست و بهره‌گيري از آن موجبات ايجاد اختلال در امور مالي حكومت را فراهم مي‌كند. ج) بند (و) ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه كه طبق ماده (85) قانون برنامه پنجم توسعه، ‌مقررات آن با برخي اصلاحات و تغييرات، مجري است، بيان مي‌دارد: «استفاده از وجوه حساب ذخيره ارزي موضوع اين ماده صرفاً در قالب بودجه‌هاي سنواتي و متمم‌هاي آن مجاز خواهد بود.» با توجه به مفاد اين بند و با عنايت به اينكه طبق اصل 52 قانون اساسي، بودجه سالانه و متمم‌هاي آن توسط دولت تهيه مي‌شود، مجلس نمي‌تواند از وجوه حساب ذخيره ارزي براي تأمين اعتبار طرح‌هاي قانوني خود استفاده كند. ديدگاه دوم: استفاده از محل حساب ذخيره ارزي، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد است. الف) با توجه به اينكه حساب ذخيره ارزي، محلي است كه در بودجه سالانه، هزينه‌اي براي آن اختصاص نيافته است، اعتباري موجود است كه مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند به عنوان محلي براي تأمين اعتبار طرح‌هاي قانوني خود به آن اشاره كند. همچنين منظور از اصل 75 قانون اساسي اين نيست كه جهت تأمين بار ماليِ هزينه‌هاي جديد، مي‌بايست منبع درآمدي جديدي تعريف شود؛ زيرا در اين اصل از عبارت «تأمين هزينه جديد» استفاده شده است و نه از عبارت «ايجاد». بنابراين درج عبارت «استفاده از محل حساب ذخيره ارزي»، مغايرتي با اصل 75 قانون اساسي نخواهد داشت. نظرات شوراي نگهبان نيز كه تاكنون ارائه شده است،‌ بر اساس رأي اكثريت بوده است كه اين اكثريت براي صدور نظر تفسيري كفايت نمي‌كند. ب) هر چند حساب ذخيره ارزي گوياي ماهيت ذخيره‌اي بودن آن است، ليكن اين حساب توسط قوانين عادي مصوب مجلس تشكيل شده است و نه توسط قانون اساسي؛ بنابراين مجلس مي‌تواند با وضع قانون جديد، اعتبار قبلي‌ آن را اصلاح كرده و اجازه پرداخت از محل اين حساب را بدهد. بنابراين، اين امر با قانون اساسي تغاير نداشته و طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد است. همچنين اشاره بند (و) ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه به برداشت از وجوه حساب ذخيره ارزي صرفاً در قالب بودجه‌هاي سنواتي و متمم‌هاي آن، براي جلوگيري از برداشت غيرمجاز دولت از اين حساب بوده است و منعي براي قانون‌گذاري مجلس در خصوص آن وجود ندارد. ج) آنچه در اصل 75 قانون اساسي آمده است، «تأمين هزينه جديد» در مفهوم تأمين قانوني است كه اين امر به معناي صدور مجوز قانوني براي انجام هزينه از محل معين است. حساب ذخيره ارزي نيز محلي است كه داراي اعتبار است و بنابراين استفاده از محل حساب ذخيره ارزي، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد است. نظريه تفسيري شوراي نگهبان در خصوص امكان درج عبارت «از محل حساب ذخيره ارزي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد شوراي نگهبان در اين خصوص، به نظر تفسيري نرسيد. ******* ب- نظرات اعضاي شوراي نگهبان پيرامون پرسش دوم{16}هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه ديدگاه نخست: قابل طرح نبودن و قابل ارجاع نبودن مصوبات مغاير اصل 75 قانون اساسي الف) اصل 112 قانون اساسي مربوط به مواردي است كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي از لحاظ «ماهيت»، مورد ايراد شوراي نگهبان قرار گرفته باشد و مواردي كه از لحاظ شكلي و تشريفاتي برخلاف قانون اساسي باشد، از شمول مفاد اين اصل خارج است. ايراد اصل 75 قانون اساسي نيز ايرادي شكلي و مقدماتي است و در نتيجه مجلس نمي‌تواند طبق اصل 112، آن را براي مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال كند و به عبارت ديگر اصل 112 نسبت به اصل 75، خروج موضوعي (انصراف) دارد. در اين خصوص، با توجه به اشاره اصل 75 به «قابل طرح بودن» طرح‌هاي قانوني در صورت تعيين و تأمين بار مالي آن، اگر بار مالي طرح‌هاي قانوني تأمين نشود، اين پيشنهادها به طور كلي قابليت طرح در مجلس نداشته و ايراد شورا نيز به عدم امكان طرح آن در مجلس است. اين امر همانند مواردي است كه در محاكم دادگستري در خصوص لزوم رعايت تشريفات ارائه دادخواست بايد لحاظ شود و تا زماني كه عيوب مربوط به شرايط شكلي- تشريفاتي رفع نشود، دادگاه رسيدگي ماهوي نخواهد كرد. اين شرايط شكلي، تشريفاتي و مقدماتي براي بررسي ماهوي مصوبه مجلس در شوراي نگهبان، در برخي اصول ديگر قانون اساسي نيز وجود دارد كه در صورت عدم رعايت مقررات اين اصول، شوراي نگهبان ‌ تا رفع ايراد شكلي آن، به ماهيت مصوبه ورود پيدا نمي‌كند. به عنوان مثال مصوبه‌اي كه به عنوان طرح ارائه شده و داراي امضاي 15 نماينده نيست (موضوع اصل 74)، مصوبه‌اي كه در موارد غيرضروري توسط كميسيون‌هاي داخلي مجلس تصويب شده است (موضوع اصل 85){17}و مصوبه‌اي كه در خصوص تغيير خطوط مرزي بوده و به تصويب چهار پنجم مجموع نمايندگان نرسيده است (موضوع اصل 78)، از لحاظ شكلي و تشريفاتي داراي اشكال بوده و در صورت عدم رعايت مقررات آنها و ايراد شوراي نگهبان به آنها،‌ قابل ارسال به مجمع تشخيص مصلحت نظام نيستند. همچنين مجمع تشخيص مصلحت نظام،‌ وظيفه تشخيص مصلحت را داشته و صلاحيت تغيير مفاد قانون اساسي را دارا نيست. مثلاً مجمع نمي‌تواند حد نصاب براي تغيير خطوط مرزي را به عنوان مصلحت، كمتر از چهارپنجم مجموع نمايندگان بداند. ب) اشاره اصل 75 به «قابليت طرح در مجلس» بدين معناست كه تا زماني كه بودجه‌ي طرح‌هاي قانوني تأمين نشود، طرح و پيشنهادي كه ارائه شده است، شكل قانون و مصوبه پيدا نمي‌كند. بدين ترتيب مواردي كه مغاير اصل 75 قانون اساسي باشد،‌ در واقع به طور كلي قانون نيست، نه اينكه قانوني باشد كه خلاف قانون اساسي يا شرع باشد. قانون‌گذار اساسي در اصل 112، قانون مصوب مجلس را مدّ نظر داشته كه در صورت خلاف شرع يا قانون اساسي بودن، امكان ارسال به مجمع تشخيص مصلحت نظام را داشته باشد و نه پيشنهادي را كه شكل قانون پيدا نكرده است. به عبارت ديگر، تشخيص مصلحت توسط مجمع مربوط به مواردي است كه مجلس حق قانون‌گذاري داشته و با اصرار بر وجود مصلحت، مصوبه خلاف شرع يا قانون اساسي را به مجمع مي‌فرستد؛ ولي در موارد عدم رعايت مقررات اصل 75، مجلس حق قانون‌گذاري نداشته و مجمع نيز نمي‌تواند امري كه قالب قانوني ندارد را مورد بررسي قرار دهد. ج) مجمع تشخيص مصلحت نظام، بر اساس مقتضيات و مصالح جامعه، گاه برخي مصوبات مجلس را كه توسط شوراي نگهبان، خلاف شرع يا قانون اساسي شناخته شده است، مورد تأييد و تصويب قرار مي‌دهد. اين در حالي است كه تأمين بودجه طرح‌هاي قانوني، ارتباطي با اين قبيل مصالح نداشته و مربوط به نظام بودجه‌ريزي است كه دولت بر اساس آن لايحه بودجه را ارائه كرده است. به عبارت ديگر، اصل 75 مربوط به مباحث اجرايي و شكلي است كه فلسفه وضع آن، ايجاد انضباط مالي براي دولت بوده است و مجلس در صورت عدم تأمين هزينه‌ طرح‌هاي نمايندگان، نمي‌تواند اقدام به طرح آنها كند و به تبع آن، مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز در اين خصوص نمي‌تواند ورود كند. د) سياق اصول 74 و 75 قانون اساسي از يك جنس است. طبق ذيل اصل 74، «طرح‌هاي‌ قانوني‌ به‌ پيشنهاد حداقل‌ پانزده‌ نفر از نمايندگان‌، در مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ قابل‌ طرح‌ است‌.» از آنجا كه در خصوص طرحي كه فاقد حداقل 15 امضا باشد، نمي‌توان اعلام وصول طرح كرد و آن را در مجلس تصويب كرد و در صورت چنين اتفاقي، شوراي نگهبان آن را خلاف قانون اساسي و غيرقابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام مي‌داند، مي‌توان براي اصل 75 وحدت ملاك گرفت. علاوه بر سياق و عبارات مشابه اين دو اصل، كنار هم قرار گرفتن در قانون اساسي نيز مي‌تواند قرينه‌اي بر اين استدلال باشد. ه‌‌) اين قياس كه چون طرح خلافِ شرع، قابل طرح در مجلس و قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام است، در نتيجه طرحِ داراي بار مالي نيز قابل طرح در مجلس و قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام است، قياس مع‌الفارق است؛ زيرا در خصوص قابل طرح نبودن طرح نمايندگان كه داراي بار مالي است، در قانون اساسي حكم صريح وجود دارد؛ اما در خصوص قابل طرح نبودن طرح مخالف شرع، نه تنها حكمي در قانون اساسي وجود ندارد، بلكه اصل 112 قانون اساسي صراحت بر قابل طرح بودن طرح خلاف قانون اساسي و خلاف احكام شرعي دارد. حتي در مواردي كه مجلس در خصوص مفاد مصوبه خود، ترديدي در خلاف شرع بودن آن ندارد، بر اساس اصل 112 قانون اساسي و در جهت حفظ مصلحت نظام مي‌تواند بر آن مصوبه اصرار كند. و) ميان موارد «معلوم نبودن طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد»، «غيرقابل تحقق بودن و يا صوري بودن طريق پيش‌بيني شده» و «كافي نبودن طريق پيش‌بيني شده براي جبران كامل كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد» تفاوتي وجود ندارد؛ زيرا در تمامي اين موارد، «طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد» معلوم نبوده و يا به صورت غيرواقعي تعيين شده است. در اين حالت، بر اساس نص اصل 75 قانون اساسي، طرحِ داراي بار مالي، قابليت طرح در مجلس و به تبع آن در مجمع تشخيص مصلحت نظام را ندارد. ز) اگر در مصوبه مجلس، عبارت «از محل اعتبارات مصوب» درج شده باشد، اين مصوبه مبهم اعلام مي‌شود؛ زيرا بايد رديف اعتباري آن مشخص بوده تا بتوان در خصوص تعيين محل جبران بار مالي يا عدم تعيين آن اظهارنظر كرد. در اين حالت، به دليل مبهم بودن مصوبه، اساساً اين مصوبه قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام نخواهد بود. نظريه تفسيري شوراي نگهبان نيز بر همين اساس صادر شده است.{18} ديدگاه دوم: قابل طرح بودن و قابل ارجاع بودن مصوبات مغاير اصل 75 قانون اساسي الف) اصل 72 قانون اساسي اشعار مي‌دارد كه مجلس نمي‌تواند قوانيني وضع كند كه با قانون اساسي مغاير باشد. يكي از اين اصول نيز اصل 75 قانون اساسي است. از سوي ديگر طبق اصل 112 قانون اساسي، مجلس مي‌تواند مصوباتي را كه شوراي نگهبان خلاف قانون اساسي دانسته است، به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال كند. اصل 112 قانون اساسي نيز اطلاق داشته و در آن انصراف به امور ماهوي مصوبات مورد اختلاف مشاهده نمي‌شود. موضوع اصل مزبور، مصوبات اختلافي است؛ چه به دليل مغايرت با شرايط شكلي مقرر در قانون اساسي و چه به دليل مغايرت با شرايط ماهوي مقرر در قانون اساسي. در نتيجه مجلس همان‌گونه كه مي‌تواند طرحي را كه موجب اضرار است، تصويب كند، طرحي كه بار مالي دارد را نيز مي‌تواند تصويب كند و در صورت مغايرت با اصل 75، مي‌تواند بر مصوبه خود اصرار كند و آن را براي تشخيص مصلحت، به مجمع ارسال كند. برخي موارد نيز وجود دارد كه مصوباتي كه شوراي نگهبان خلاف اصل 75 دانسته است، به مجمع ارسال شده و مجمع در خصوص آن تصميم‌گيري كرده است.{19} ب) تا زماني كه شوراي نگهبان مصوبه‌اي را تأييد نكرده است، آن مصوبه شكل قانون پيدا نمي‌كند. بنابراين در اين خصوص ميان مصوبه فاقد شرايط شكلي و مصوبه‌اي كه داراي ايراد ماهوي است، تفاوتي وجود ندارد. عملكرد شوراي نگهبان درباره اصل 75 نيز تاكنون بر اساس اين برداشت بوده است و مصوبات خلاف اصل 75 قانون اساسي را مغاير قانون اساسي اعلام مي‌كرده است، نه اينكه آن را مصوبه ندانسته و به مجلس اعلام كند كه حق طرح آن را نداشته‌ است. ج) تشخيص قابليت طرح يا عدم امكان طرح پيشنهاد نمايندگان، طبق آيين‌نامه داخلي مجلس، بر عهده هيئت رئيسه مجلس است. بنابراين اگر مجلس تشخيص دهد كه پيشنهاد نمايندگان داراي بار مالي است كه محل جبران آن مشخص نشده است،‌ خود اقدام به جلوگيري از طرح آن مي‌كند. اين امر از جمله وظايف شوراي نگهبان نبوده و شوراي نگهبان صرفاً تشخيص مغاير قانون اساسي يا شرع بودن مصوبه را بر عهده دارد. بنابراين در صورتي كه هيئت رئيسه مجلس، طرحي را خلاف اصل 75 قانون اساسي تشخيص ندهد و آن را در دستور كار مجلس قرار دهد، بدين معناست كه آن طرح، مصوبه مجلس است و نمي‌توان آن را مصوبه تلقي نكرد. طبق اصل 112 نيز مصوبات مجلس را مي‌توان در موارد اختلاف با شوراي نگهبان به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال كرد. د) در خصوص واژه «مصوبه» نمي‌توان تفاسير مختلفي ارائه كرد؛ نمي‌توان در هنگام تفسير اصل 94 قانون اساسي، مصوبه را هر متني دانست كه به تصويب مجلس رسيده است، خواه با لحاظ شرايط شكلي يا عدم لحاظ آن شرايط، اما در تفسير اصل 112 قانون اساسي، مصوبه را متني دانست كه به تصويب مجلس رسيده است و شرايط شكلي مقرر در قانون اساسي در آن لحاظ شده باشد. در صورتي كه مقررات ارسالي از سوي مجلس، مصوبه قلمداد نشوند، شوراي نگهبان نمي‌تواند آنها را مورد رسيدگي قرار دهد؛ زيرا در اصل 94 اشاره شده است كه كليه مصوبات مجلس بايد به شوراي نگهبان ارسال شود. بنابراين منظور از مصوبه در قانون اساسي هر امري است كه در مجلس به تصويب برسد؛ لذا با توجه به اصل 112، تمامي مصوبات اختلافي ميان شوراي نگهبان و مجلس، قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام است. ه‌‌) با توجه به اينكه طرح يا پيشنهاد نمايندگان كه ممكن است خلاف شرع باشد، قابل طرح در مجلس است، به طريق اولي، طرحي كه بار مالي دارد و طريق جبران آن نيز معلوم نيست، قابل طرح در مجلس بوده و قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام است (قياس اولويت). به عبارت ديگر در برخي شرايط،‌ مصلحت جامعه ايجاب مي‌كند كه طرحي كه بار مالي آن معلوم نيست،‌ به مجمع تشخيص مصلحت نظام فرستاده شده و مجمع تشخيص مصلحت نظام، دولت را ملزم به اجراي آن كند. البته مجمع نيز در تشخيص مصلحت، توانايي اجراي دولت را نيز مدّ نظر قرار مي‌دهد. ديدگاه سوم: نظريه تفكيك تمامي مواردي كه خلاف اصل 75 شناخته مي‌شوند را نمي‌توان غير قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام دانست. در مواردي كه مجلس با آگاهي از عدم تعيين محل جبران بار مالي،‌ اقدام به تصويب طرح‌هاي نمايندگان كند، شوراي نگهبان مي‌بايست چنين مصوبه‌اي را غير قابل طرح در مجلس اعلام كند و اين موارد نيز قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام نيستند، ولي در مواردي كه مجلس طرح تصويب‌شده را داراي بار مالي نمي‌داند يا معتقد است كه محل جبران آن تعيين شده است و شوراي نگهبان آن را مغاير اصل 75 بداند، مجلس بر اساس اصل 112 قانون اساسي مي‌تواند چنين مصوبه‌اي را براي رفع اختلاف به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال كند؛ زيرا در اين حالت ميان مجلس و شوراي نگهبان اختلاف نظر كارشناسي وجود دارد؛ همچنان‌كه در خود شوراي نگهبان نيز در خصوص بار مالي داشتن مصوبه و تأمين محل جبران آن اختلاف نظر وجود دارد. با توجه به استدلال مزبور بايد ميان حالات مختلف تفكيك كرد: نخست در فرض «معلوم نبودن طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد»، با توجه به اينكه در آن هيچ منبعي مشخص نشده است، چنين طرحي قابل طرح در مجلس و به تبع آن مجمع تشخيص مصلحت نظام نيست؛ اما در خصوص ساير موارد يعني «غيرقابل تحقق بودن و يا صوري بودن طريق پيش‌بيني شده» و «كافي نبودن طريق پيش‌بيني‌شده براي جبران كامل كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد»، با توجه به اينكه اين موارد محل اختلاف كارشناسي ميان مجلس و شوراي نگهبان است و به عبارت ديگر، مجلس تأمين هزينه را در آنان ممكن مي‌داند،‌ چنين طرح‌هايي براي رفع اختلاف، قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام خواهند بود. بر اين اساس، بند اول سؤال دوم قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام نيست، اما مصوبه مجلس در موارد مشمول بندهاي دوم و سوم، امكان ارجاع به مجمع را داراست و در بند چهارم{20}نيز با توجه به تعيين يا عدم تعيين محل جبران هزينه‌ها، همچون بند اول يا بندهاي دوم و سوم، امكان ارجاع يا عدم ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام وجود خواهد داشت. نظريه تفسيري شوراي نگهبان در خصوص پرسش دوم استفساريه در مورد بند يك سؤال دوم يعني «معلوم نشدن طريق كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد»، با توجه به اينكه اصل طرح يا پيشنهاد به صراحت اصل (75) قانون اساسي قابل طرح در مجلس نبوده، بنابراين قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز نيست. در خصوص ساير موارد، اين شورا به نظر تفسيري نرسيد. نظريه تفسيري شوراي نگهبان{21} عطف به نامه شماره 6425-1/‏‌‌م مورخ 25/‏‌‌9/‏‌‌1391 مبني بر اظهارنظر تفسيري در خصوص اصل هفتاد و پنجم قانون اساسي، موضوع در جلسات متعدد شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر شورا به شرح زير اعلام مي‌گردد: «1-درج عبارت «از محل صرفه‌جويي»، به نحو مطلق و براي مدت نامحدود و بدون تعيين محل و همچنين درج عبارت «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، بدون تأمين منبع و نيز درج عبارت‌هاي «از محل اعتبارات مصوب مربوط» و «از محل اعتبارات مصوب دستگاه»، اگر مستلزم بار مالي جديد بوده، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل (75) قانون اساسي محسوب نمي‌گردد. 2- در مورد بند يك سؤال دوم يعني «معلوم نشدن طريق كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد»، با توجه به اينكه اصل طرح يا پيشنهاد به صراحت اصل (75) قانون اساسي قابل طرح در مجلس نبوده، بنابراين قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز نمي‌باشد. در خصوص ساير موارد، اين شورا به نظر تفسيري نرسيد.» ======================================================================================== 1. در خصوص تفسير اصل 75 قانون اساسي، پيش از استفسار مقام معظم رهبري در تاريخ 25/‏5/‏1391، استفساريه‌اي به شماره نامه 47837/‏32/‏91 توسط يكي از اعضاي شوراي نگهبان به شرح ذيل ارائه شده بود: «نظر به اينكه اخيراً پيرامون اصل (75) قانون اساسي و نحوه رسيدگي به طرح‌ها و پيشنهادهاي نمايندگان محترم مجلس شوراي اسلامي كه داراي بار مالي بوده و يا منجر به كاهش درآمدهاي دولت مي‌گردد، نظرات مختلفي ابراز شده و عده‌اي معتقدند كه مجلس شوراي اسلامي نمي‌تواند اين‌گونه طرح‌ها و پيشنهادها را قبل از تأمين منبع مالي ارائه نمايد، خواهشمند است دستور فرماييد به استناد اصل (98) قانون اساسي و وفق ماده (8) آيين‌نامه داخلي شوراي نگهبان، موضوع در اولين جلسه شورا مطرح و تفسير شوراي محترم نگهبان امر به ابلاغ گردد. سؤالات مطرح راجع به اصل (75) قانون اساسي و اختيارات مجلس شوراي اسلامي در اين رابطه، به شرح ذيل تقديم مي‌گردد: 1- آيا مقصود از «قابل طرح بودن» در اصل مذكور اين است كه در صورت معلوم نبودن طريق جبران كاهش درآمد يا افزايش هزينه عمومي، موضوع نبايد در صحن مجلس مطرح شود؟ و يا اينكه در صورت فقدان شرايط مذكور و طرح موضوع در مجلس، مصوبه پس از تصويب به شوراي نگهبان ارسال و مرجع تشخيص خلاف قانون اساسي بودن، اين شورا مي‌باشد؟ 2- چنانچه شوراي نگهبان، مصوبه را خلاف اصل (75) تشخيص دهد، آيا مصوبه پس از آن ديگر قابل طرح در مجلس نمي‌باشد؟ 3- آيا در صورت اصرار مجلس بر نظر خود، مطابق اصل (112)، موضوع قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام مي‌باشد؟» در خصوص اين استفسار، مباحثي در مذاكرات اعضاي شوراي نگهبان در تاريخ 25/‏5/‏1391 مطرح شد كه به نتيجه و نظر تفسيري منتج نشد. مجدداً اين استفسار در تاريخ 8/‏9/‏1391 در دستور جلسه شوراي نگهبان قرار گرفت كه با توجه به تقارن آن با بررسي نامه‌ي رئيس جمهور در هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه و اشتراك مسائل آنها و همچنين احتمال ارجاع آن به شوراي نگهبان توسط مقام معظم رهبري، شوراي نگهبان موضوع اين استفسار را تا روشن شدن وضعيت اين موضوع در هيئت مزبور، مسكوت گذاشت. در اين نوشتار، استدلال‌هاي مطرح در جلسه مزبور نيز ذكر شده است. 2. گفتني است در جلسه‌ي بررسي اين استفساريه در شوراي نگهبان، در خصوص اينكه به استفساريه مقام معظم رهبري به چه صورتي پاسخ داده شود، ميان اعضا دو رويكرد كلي وجود داشت. برخي اعضا معتقد بودند كه در خصوص استفساريه‌هايي كه مقام معظم رهبري جهت حل اختلاف قوا به شوراي نگهبان ارسال كرده‌اند، پاسخ و نظريه تفسيري شوراي نگهبان بايد به‌نحوي باشد كه دعوا و اختلاف را خاتمه دهد. در مقابل، برخي ديگر از اعضا اعتقاد داشتند كه در خصوص كليه استفساريه‌ها، وظيفه شوراي نگهبان، حل اختلاف و رفع خصومت نيست و صرفاً به عنوان نهاد مفسر قانون اساسي، بايد اصول مرتبط با اختلاف را تا حد ممكن به صورت شفاف و صريح تفسير نمايد. مقام معظم رهبري نيز اعلام نظر تفسيري شورا را در صورت رسيدن به تفسير، مورد دستور قرار داده‌اند. 3. نامه شماره 6425-1/‏م مورخ 25/‏9/‏1391 رئيس دفتر مقام معظم رهبري خطاب به دبير شوراي نگهبان. 4. پرسش نخست: در مواردي كه طرح‌هاي قانوني و پيشنهادها و اصلاحاتي كه نمايندگان مجلس شوراي اسلامي در خصوص لوايح قانوني عنوان مي‌كنند، به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌انجامد، آيا درج عباراتي مانند «از محل صرفه‌جويي»، «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، «از محل اعتبارات مصوب مربوط»، «از محل اعتبارات مصوب دستگاه» و «از محل حساب ذخيره ارزي» به عنوان طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد، قابل قبول است يا خير؟ 5. طبق ماده (225) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران (1394-1390) مصوب 25/‏10/‏1389، «دولت موظف است بار مالي كليه قوانين و مقررات ازجمله احكام قانون برنامه پنجم كه مستلزم استفاده از منابع عمومي است را در لوايح بودجه سنواتي در حدود درآمدهاي وصولي و پيش‌بيني اجراء نمايد.» همچنين طبق بند (109) قانون بودجه سال 1391 كل كشور مصوب 30/‏2/‏1391، «در سال ۱۳۹۱ كليه قوانين عام و خاص كه احكام و تكاليفي براي بودجه تعيين كرده‌اند، فقط در چهارچوب احكام اين قانون و قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران و در سقف اعتبارات مصوب و در حدود وصولي‌ها قابل اجراء است.» 6. به عنوان نمونه، تبصره قانون تسري فوق‌العاده خاص كارمندان سازمان‌هاي پزشكي قانوني كشور و انتقال خون ايران به كارمندان سازمان دامپزشكي كشور و سازمان زندان‌ها و اقدامات تأميني و تربيتي كشور مصوب 19/‏02/‏1391 مجلس اشعار مي‌دارد: «اعتبار مورد نياز جهت پرداخت فوق‌العاده خاص موضوع اين قانون به كارمندان سازمان دامپزشكي كشور از محل رديف درآمدي ماده (۱۴) قانون سازمان دامپزشكي كشور مصوب 24/‏3/‏1350 و به كارمندان سازمان زندان‌ها و اقدامات تأميني و تربيتي كشور براي سال جاري از محل درآمدهاي موضوع بند (ه) ماده (۲) قانون تبديل شوراي سرپرستي زندان‌ها به سازمان زندان‌ها و اقدامات تأميني و تربيتي مصوب 6/‏11/‏1364 و ماده (۹۸) آيين‌نامه اجرايي آن و نيز صرفه‌جويي‌ها و با استفاده از اختيارات و مجوزهاي قانوني خود، با بهره‌گيري از منابع حاصله از فروش اموال و املاك مازاد بر نياز سازمان پس از واريز به حساب خزانه تأمين و پس از آن در بودجه‌هاي سنواتي پيش‌بيني مي‌شود.» همچنين طبق ماده (8) قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار مصوب 16/‏11/‏1390، «وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با همكاري وزارتخانه‌هاي امور اقتصادي و دارايي و جهاد كشاورزي، اتاق‌ها و ساير دستگاه‌هاي ذي‌ربط، ظرف شش ماه پس از لازم‌الاجراء شدن اين قانون، فرآيند تجارت خارجي اعم از واردات و صادرات كالا و خدمات و صدور اسناد و مدارك مربوط از قبيل گواهي مبدأ، فرم‌هاي تجاري، گواهي‌هاي بهداشت و استاندارد، اعتبار اسنادي، ثبت سفارش، پروانه گمركي و بيمه‌نامه، بدون نياز به مراجعه حضوري ذي‌نفع را به صورت الكترونيكي درآورد. منابع مالي مورد نياز براي اجراي اين ماده از سرفصل‌هاي دولت الكترونيك در بودجه‌هاي سنواتي و نيز صرفه‌جويي‌هاي حاصل از بهبود فرآيندها و كاهش ديوان‌سالاري، تأمين مي‌شود.» 7. نظريه‌ي تفسيري شماره 5146/‏21/‏78 مورخ 24/‏5/‏1378 شوراي نگهبان: «1- تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه در كل بودجه تأثير بگذارد به وسيله طرح قانوني با توجه به اصل 52 قانون اساسي امكان‌پذير نيست. 2- ... 3- در خصوص تغيير در ارقام بودجه به وسيله طرح قانوني در صورتي كه در بودجه كل كشور تأثير نگذارد، رأي تفسيري نياورد.» 8. طرح بيمه بيكاري و حمايت از بيكاران متقاضي كار مصوب جلسه مورخ 4/‏10/‏1390 مجلس شوراي اسلامي، مشتمل بر (36) ماده و (22) تبصره، در جلسات متعدد شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت. ماده (11) اين طرح بيان مي‌داشت: «ماده 11- حق بيمه بيكاري به ميزان چهار درصد(4%) مزد يا حقوق بيمه‌شده است كه سه درصد (3%) آن توسط كارفرما و يك درصد (1%) توسط دولت تأمين و پرداخت مي‌شود. دستگاه‌هاي اجرايي دولتي، در سال اول اجرا، سهم كارفرما را از محل صرفه‌جويي در هزينه‌هاي جاري خود، تأمين و پرداخت مي‌نمايند. دولت مكلف است در سال‌هاي بعد منابع مورد نياز را جداگانه و در ذيل رديف هر دستگاه در بودجه سنواتي پيش‌بيني نمايد و در اختيار صندوق قرار دهد.» شوراي نگهبان در نامه شماره 45326/‏30/‏90 مورخ 28/‏10/‏1390 ماده فوق را از جهت زير مغاير اصل 75 قانون اساسي دانسته است: «در ماده (11)، نظر به اينكه مكلف كردن دولت به پيش‌بيني بودجه در سال‌هاي بعد، كه به افزايش هزينه عمومي مي‌انجامد و طريق جبران آن معلوم نگرديده، مغاير اصل 75 قانون اساسي شناخته شد.» 9. به عنوان نمونه مي‌توان به تبصره (1) قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت مصوب 1386 اشاره كرد كه اشعار مي‌دارد: «دستگاه‌هاي اجرايي مشمول اين قانون مكلفند بار مالي ناشي از اجراء اين قانون در سال 1386 را از محل اعتبارات سال جاري خود پرداخت نمايند. اعتبار مورد نياز براي سال‌هاي آتي در قوانين بودجه سنواتي كل كشور پيش‌بيني و تأمين خواهد شد.» 10. به عنوان نمونه مي‌توان به مصوبات زير اشاره كرد: 1- طرح يك فوريتي ساماندهي بهداشت و درمان بر اساس اصول سوم (3) و بيست و نهم (29) و چهل و سوم (43) مصوب جلسه مورخ 30/‏4/‏1381 مجلس شوراي اسلامي: «ماده واحده- دولت موظف است از آغاز سال 1382، لوايح بودجه سنواتي كشور را به نحوي تنظيم نمايد كه زمينه‌هاي اجرايي قانون بيمه همگاني با لحاظ نمودن سياست‌هاي كلي زير فراهم شود: 1- كليه اقشار جامعه تحت پوشش خدمات پايه بيمه همگاني قرار گيرند. 2- اعتبارات مربوط به خدمات پايه بيمه همگاني كليه اقشار جامعه در يك سازمان متمركز و خدمات به‌صورت يكسان به آحاد جامعه ارائه شود. 3- حدود و شمول خدمات پايه بيمه درمان همگاني به‌صورت شفاف تعريف شود. 4- حدود و شمول بيمه‌هاي مكمل افرادي كه به نحوي از اين نوع خدمات بهره‌مند مي‌شوند به‌صورت شفاف تعريف‌شده و از نظر سياست‌گذاري و ميزان نوع خدمات يكسان‌سازي انجام گيرد. 5- اعتبار مربوط به حق سرانه خدمات پايه بيمه درمان همگاني افرادي كه تحت پوشش هيچ بيمه‌اي نيستند از طريق دولت تأمين و در لايحه بودجه سنواتي منظور شود. 6- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي با همكاري كليه سازمانهاي بيمهگر مكلف است اقدامات لازم را براي بيمه نمودن خويش‌فرماياني كه قادر به پرداخت تمام يا بخشي از حق سرانه مي‌باشند انجام دهد. كليه رسانه‌هاي گروهي از جمله سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران موظفند در اطلاع‌رساني و تبليغات بر پايه دستورالعمل وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي همكاري نمايند. 7- وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي مكلف است راهكارهاي اجرايي و نحوه همكاري ساير دستگاه‌هاي اجرايي كشور براي بيمه نمودن خويش‌فرمايان و اخذ حق سرانه از آنها را تهيه و ضوابط مربوطه را به تصويب هيئت وزيران برساند.» شوراي نگهبان طي نظريه شماره 1327/‏30/‏81 مورخ 22/‏5/‏1381 در خصوص اين طرح اعلام كرد: «چون طرح مذكور به افزايش هزينه عمومي مي‌انجامد و بند (5) نيز رافع اشكال نمي‌باشد، خلاف اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» 2- مطابق طرح تأمين كالاهاي اساسي براي اقشار آسيب‌پذير مصوب 8/‏12/‏1391، «به منظور حفظ امنيت غذايي اقشار آسيب‌پذير به‌ويژه خانواده‌هاي تحت پوشش كميته امداد امام خميني (عليه‌الرحمه) و سازمان بهزيستي كشور، دولت موظف است در مقاطع سه‌ماهه سبدهاي كالايي شامل برنج، روغن و گوشت را تأمين و از طريق دستگاه‌هاي مزبور توزيع نمايد. اعتبار مورد نياز براي اجراي اين قانون به پيشنهاد وزارتخانه ذي‌ربط در بودجه سالانه كشور منظور مي‌گردد. اجراي اين قانون نافي پرداخت مستمري ماهيانه به خانواده‌هاي تحت پوشش كميته امداد امام خميني (عليه‌الرحمه) و سازمان بهزيستي كشور نيست.» شوراي نگهبان در تاريخ 23/‏12/‏1391 نسبت به اين ماده واحده اعلام نمود: «1- اگرچه اصل طرح، مطلوب است ولي چون مستلزم بار مالي است و مي‌بايست مطابق اصل (75) قانون اساسي طريق جبران آن معلوم گردد، لذا با توجه به عدم تأمين بار مالي، مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» 3- مطابق طرح الحاق كميته امداد امام خميني (عليه‌الرحمه) و جمعيت هلال‌احمر به فهرست نهادها و مؤسسات مشمول ماده (172) اصلاحي قانون ماليات‌هاي مستقيم 24/‏8/‏1391، «عبارت «كميته امداد امام خميني (عليه‌الرحمه) و جمعيت هلال احمر» بعد از عبارت «مراكز بهزيستي» به ماده (172) اصلاحي قانون ماليات‌هاي مستقيم» مصوب 7/‏2/‏1371 اضافه مي‌گردد. تبصره 1- اجراي اين قانون از ابتداي سال 1392 تا پايان مدت اعتبار برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مي‌باشد كه دولت منابع آن را در بودجه سالانه كشور پيش‌بيني مي‌نمايد ...» در اين مورد شوراي نگهبان در تاريخ 1/‏9/‏1391 بيان داشت: «مصوبه از اين حيث كه به تقليل درآمد عمومي مي‌انجامد و طريق جبران آن معلوم نشده است، مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» 4- طبق طرح چگونگي تأمين عوارض شهرداري و هزينه انشعاب‌هاي مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي احداث‌شده توسط خيران، «از ابتداي سال 1392 عوارض شهرداري‌ها و تمام هزينه‌هاي مربوط به حق انشعاب آب، برق، گاز و فاضلاب كليه مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي وزارت آموزش و پرورش كه حداقل سي درصد (30%) هزينه ساخت آن با تأييد سازمان نوسازي، توسعه و تجهيز مدارس كشور يا ادارات كل نوسازي مدارس استان‌ها و مجامع خيّران مدرسه‌ساز توسط خيّران مدرسه‌ساز تأمين مي‌شود، از محل اعتبارات پيش‌بيني‌شده در قوانين بودجه سالانه براي وزارت آموزش و پرورش پرداخت مي‌شود. تبصره- وزارتخانه‌هاي نيرو و نفت موظفند انشعاب‌هاي مربوط را متناسب با شرايط اقليمي هر منطقه در مدارس مناطق مذكور برقرار نمايند.» شوراي نگهبان در تاريخ 24/‏8/‏1391، اين مصوبه را مغاير اصل (75) قانون اساسي اعلام كرد. 11. به موجب اصل 98 قانون اساسي، نظريات تفسيري شوراي نگهبان، با تصويب سه چهارم اعضا اتخاذ مي‌شود؛ لذا در صورتي كه موضوعي، به‌رغم اعتقاد اكثريت اعضاي شورا بدان، نصاب مذكور را نداشته باشد، «نظريه مشورتي» تلقّي مي‌شود كه صرفاً جنبه ارشادي داشته و قانوناً الزامي براي پذيرش آن وجود ندارد. البته شورا معمولاً به نظر مشورتي خود پايبند مي‌ماند. 12. در ماده (5) طرح نظارت بر ذبح و صيد مصوب 16/‏11/‏1387 آمده بود: «دولت موظف است اعتبارات مورد نياز اين قانون را از محل اعتبارات وزارت جهاد كشاورزي (سازمان دامپزشكي كشور) در رديف خاصي همه ساله در بودجه سالانه تأمين و منظور نمايد.» شوراي نگهبان در اين خصوص در نظر شماره 30881/‏30/‏87 مورخ 4/‏12/‏1387 اشعار داشت: «ماده (5) از اين جهت كه موجب افزايش هزينه عمومي مي‌شود و طريق جبران آن مشخص نگرديده است، مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» - در طرح اجازه استخدام يك‌هزار نفر كارمند رسمي به سازمان ثبت اسناد و املاك كشور مصوب 10/‏7/‏1370 بيان شده بود: «به سازمان ثبت اسناد و املاك كشور اجازه داده مي‌‌‏شود جهت تأمين نيروي انساني مورد نياز خود و انجام طرح كاداستر در ادارات ثبت اسناد مركز و شهرستان‌ها در سطح كشور تعداد يك‌هزار نفر كارمند رسمي ... استخدام نمايد. اعتبار مربوطه از محل اعتبارات سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و مناطق ثبتي تأمين خواهد شد.» شوراي نگهبان در اين خصوص در نظر شماره 1947 مورخ 24/‏7/‏1370 بيان داشت: «ماده واحده از اين جهت كه موجب افزايش هزينه عمومي مي‏‌شود، مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» - بر اساس طرح ايجاد دفاتر ارتباط مردم با نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مصوب 26/‏9/‏1368 مقرر شده بود: «ماده واحده- به منظور تسهيل ارتباط مردم با نمايندگان مجلس شوراي اسلامي و شناخت مشكلات مناطق، هيئت رئيسه مجلس شوراي اسلامي در جهت ايفاي وظايف نمايندگي، بنا به درخواست هر نماينده مكلف است دفتري تحت عنوان «دفتر ارتباطات مردم با نمايندگان» در هر يك از حوزه‌هاي انتخابيه تشكيل دهد. تبصره- كليه هزينه‌هاي اين دفاتر از محل اعتبارات مجلس شوراي اسلامي تأمين مي‌‏شود.» شوراي نگهبان در نظر شماره 1492 مورخ 7/‏10/‏1368 در اين خصوص بيان داشت: «ايجاد دفاتر مذكور در ماده واحده موجب افزايش هزينه و مخالف با اصل (75) قانون اساسي است و طريق پيشنهادي در تبصره، رافع اشكال نمي‌باشد.» - طبق طرح تبديل وضع نيروهاي حق‌‏التدريسي وزارت آموزش و پرورش مصوب 19/‏7/‏1374 مقرر شده بود: «به وزارت آموزش و پرورش اجازه داده مي‌‏شود نيروهاي حق‏‌التدريسي را ... به استخدام رسمي آموزش و پرورش درآورد. تبصره- اعتبار مورد نياز اجراي اين قانون از محل اعتبارات پيش‌‏بيني شده در بودجه مصوب آموزش و پرورش بابت حق‌‏التدريس تأمين خواهد شد.» شوراي نگهبان در اين خصوص در نظر شماره 1096 مورخ 3/‏8/‏1374 بيان داشت: «متن طرح مزبور به دليل اينكه به افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌‏انجامد، مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» - طبق تبصره (2) طرح يك فوريتي تشكيل شوراي عالي خانواده مصوب 16/‏1/‏1383 مقرر شده بود: «دبيرخانه شورا در سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و هزينه‌هاي آن از محل اعتبارات اين سازمان تأمين مي‌گردد.» شوراي نگهبان در اين خصوص در نظر شماره 7105/‏30/‏83 مورخ 20/‏1/‏1383 بيان داشت: «از اين جهت كه تشكيل شوراي جديد به صورت طرح مطرح شده، مستلزم بار مالي است و منبع تأمين هزينه آن مشخص نشده است، مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» 13. به عنوان نمونه، طبق قانون افزايش سرمايه جمهوري اسلامي ايران در صندوق اوپك براي توسعه بين‌المللي مصوب 31/‏2/‏1391 كه در تاريخ 10/‏3/‏1391 به تأييد شوراي نگهبان رسيده است، آمده است: «... معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور مكلف است سالانه مطابق جدول زمان‌بندي پرداخت اقساط مذكور، اعتبار لازم براي پرداخت اقساط را از محل اعتبارات مصوب مربوط در اختيار وزارت امور اقتصادي و دارايي قرار دهد.» 14. حساب ذخيره ارزي حاصل از مازاد درآمد فروش نفت خام به‌موجب ماده (60) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران اصلاحي 19/‏7/‏1379 ايجاد گرديد: «ماده ۶۰- به‌منظور ايجاد ثبات در ميزان درآمدهاي ارزي حاصل از صدور نفت خام در برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و تبديل دارايي‌هاي حاصل از فروش نفت خام به ديگر انواع ذخاير و سرمايه‌گذاري و فراهم كردن امكان تحقق فعاليت‌هاي پيش‌بيني‌شده در برنامه، دولت مكلف است با ايجاد حساب ذخيره ارزي حاصل از صادرات نفت خام اقدام‌هاي زير را معمول دارد: ... ». همچنين ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 11/‏6/‏1383 به حساب ذخيره ارزي اختصاص يافته است و ماده (85) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران (1394-1390) مصوب 25/‏10/‏1389 نيز با اعمال برخي اصلاحات و تغييرات، به تداوم فعاليت‌ حساب ذخيره ارزي حاصل از عوايد نفت موضوع ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه حكم داده است. البته طبق ماده (84) قانون اخير، «صندوق توسعه ملي» نيز تأسيس يافته كه با هدف تبديل بخشي از عوايد ناشي از فروش نفت و گاز و ميعانات گازي و فرآورده‌هاي نفتي به ثروت‌هاي ماندگار، مولد و سرمايه‌هاي زاينده اقتصادي و نيز حفظ سهم نسل‌هاي آينده از منابع نفت و گاز و فرآورده‌هاي نفتي، بخشي از منابعي كه قبلاً به صندوق ذخيره ارزي اختصاص مي‌يافت، به اين صندوق اختصاص داده مي‌شود. 15. طرح اصلاح بند (و) ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و جداول مربوط و اختصاص معادل تا دويست و پنجاه ميليون(250.000.000) دلار براي ماهواره سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران مصوب 9/‏11/‏1386 مجلس شوراي اسلامي، در تاريخ 13/‏11/‏1386 جهت بررسي به شوراي نگهبان ارسال شد. ماده واحده طرح مذكور بدين شرح است: «ماده واحده- به‌منظور تأمين اعتبار جهت خريد تجهيزات، ساخت سامانه مربوط به پرتاب و قراردادن ماهواره راديو و تلويزيوني (ايران- دي- بي- اس 2) (DBS) در مدار اختصاص‌يافته، مبلغ ارزي تا دويست و پنجاه ميليون (250.000.000) دلار از محل حساب ذخيره ارزي براي سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران اختصاص مي‌يابد. اين سازمان موظف است با همكاري سازمان فضايي ايران براي تأمين ماهواره اقدام نمايد. تبصره- حكم بند (و) ماده (1) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران در خصوص اين ماده واحده لازم‌الرعايه نمي‌باشد.» شوراي نگهبان پس از بررسي اين مصوبه در جلسه 17/‏11/‏1386، اين چنين اظهارنظر كرد: «طرح اصلاح بند (و) ... مورد بحث و بررسي قرار گرفت و مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» - ماده‌واحده طرح اصلاح ماده (60) قانون برنامه سوم توسعه، مصوب 3/‏9/‏1383: «ماده واحده- به منظور تأمين منابع مالي و رفع سريع خسارات ناشي از خشكسالي يا سرمازدگي به كشاورزان و دامداران كه در اين رابطه متحمل خسارات شده‌اند، معادل نهصد ميليون (900.000.000) دلار از حساب ذخيره ارزي برداشت و به سقف پيش‌بيني در ماده (60) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 17/‏1/‏1379 براي سال 1383 افزون و معادل ريالي آن به شرح زير به اين موضوع تخصيص مي‌يابد ...» شوراي نگهبان در تاريخ 2/‏10/‏1383 در خصوص اين ماده بيان داشت: «از اين جهت كه طرح، موجب افزايش هزينه عمومي است و تأمين اين هزينه جديد نشده است، مغاير اصل (75) قانون اساسي شناخته شد.» - طرح تمديد قانون استفاده از تسهيلات حساب ذخيره ارزي براي حمل و نقل ريلي و عمومي شهرها مصوب 1388، در تاريخ 4/‏12/‏1389 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. در اين طرح مقرر شده بود: «ماده واحده- قانونِ استفاده از تسهيلات حساب ذخيره ارزي براي حمل و نقل ريلي و عمومي شهرها مصوب 22/‏10/‏1388 تا پايان سال 1390 تمديد مي‌گردد.» شوراي نگهبان پس از بررسي اين مصوبه، بيان داشت: «همان‌طور كه در نظريه شماره 36829/‏30/‏88 مورخ 25/‏09/‏1388 در خصوص قانون استفاده از تسهيلات حساب ذخيره ارزي براي حمل و نقل ريلي و عمومي شهرها مصوب 1388 اعلام گرديده، نظر به اينكه طرح دو فوريتي مرقوم موجب افزايش هزينه عمومي مي‌گردد و طريق تأمين آن نيز معلوم نشده است، علي‌هذا اين مصوبه خلاف اصل (75) قانون اساسي مي‌باشد.» 16. پرسش دوم: اگر شوراي نگهبان به استناد اموري مانند: - معلوم نشدن طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد؛ - غيرقابل تحقق و صوري بودن طريق پيش‌بيني شده؛ - كافي نبودن طريق پيشب‌يني شده، براي جبران كامل كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد؛ - مقبول نبودن درج عباراتي مانند آنچه در بند (1) فوق ذكر شد، براي جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مصوبه مجلس را مغاير اصل (75) قانون اساسي بشناسد، آيا مصوبه مزبور از باب اصرار مجلس بر مصوبه خود با در نظر گرفتن مصلحت نظام (اصل 112 قانون اساسي) قابل ارجاع به مجمع تشخيص مصلحت نظام است يا خير؟ 17. درخصوص مصوباتي كه در موارد غيرضروري توسط كميسيون‌هاي داخلي مجلس تصويب شده است و توسط شوراي نگهبان به آنها ايراد شده است، مي‌توان به نظر شماره 41230/‏30/‏89 مورخ 28/‏10/‏1389 شوراي نگهبان در خصوص لايحه تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1/‏10/‏1389، نظر شماره 46695/‏30/‏91 مورخ 24/‏2/‏1391 شوراي نگهبان در خصوص لايحه تجارت مصوب 23/‏1/‏1391 و نظر شماره 42200/‏30/‏90 مورخ 18/‏2/‏1390 شوراي نگهبان در خصوص لايحه امور گمركي مصوب 31/‏1/‏1390 اشاره كرد. 18. نظريه‌ي تفسيري شماره 7547/‏30/‏83 مورخ 16/‏3/‏1383 شوراي نگهبان: «مستفاد از اصل (112) قانون اساسي اين است كه مجمع تشخيص مصلحت نظام حق تشخيص مصلحت در مصوبه‏اي از مجلس شوراي اسلامي را دارد كه شوراي نگهبان در مورد آن اعلام نظر نموده باشد و تمام يا قسمتي از آن را خلاف شرع يا مغاير قانون اساسي بداند. هرگاه شوراي نگهبان قسمتي از مصوبه‌‏اي را مبهم دانسته و از مجلس شوراي اسلامي خواستار بيان مراد خود از آن قسمت شده باشد تا پس از آن اعلام نظر كند، قبل از تبيين مراد و اعلام نظر شوراي نگهبان درباره آن، مجمع تشخيص مصلحت نظام حق بررسي و اعلام تشخيص مصلحت در موارد خلاف را ندارد.» 19. به عنوان مثال مي‌توان به طرح استفاده از تسهيلات حساب ذخيره ارزي براي حمل و نقل ريلي و عمومي شهرها اشاره كرد كه كه شوراي نگهبان در مورخ 25/‏9/‏1388، آن را مغاير اصل 75 دانست كه با اصرار مجلس بر آن، به مجمع ارسال شده و در تاريخ 15/‏12/‏1388 نيز به تصويب مجمع تشخيص مصلحت نظام رسيده است. 20. «مقبول نبودن درج عباراتي مانند آنچه در بند (1) فوق ذكر شد، براي جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد» 21. مندرج در نامه‌ي شماره 49749/‏30/‏91 مورخ 23/‏12/‏1391 شوراي نگهبان، خطاب به رئيس محترم دفتر مقام معظم رهبري.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( آبان ماه 1400 نسخه 1-2-1 )
-