موضوع شكايت: تقاضاي ابطال مصوبه شماره 3064 مورخ 3 /7 /1385 هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن
شاكي: آقاي رحيم بشيري سلماسي
طرف شكايت: سازمان ملي زمين و مسكن
جهات مغايرت شرعي: اصل «تسليط» و آيه شريفه «أَوْفُواْ بِالْعُقُود»
شماره و تاريخ نامه ديوان: 200 /117406 /210 /9000 - 28 /7 /1394
مقدمه
شاكي در شكايت خود، يكي از مصوبات هيأت مديره «سازمان ملي زمين و مسكن» را مورد اعتراض قرار داده است. اين مصوبه در خصوص نحوه واگذاري بخشي از اراضي شهر سلماس به صورت معوض به متقاضيان واجد شرايط مي‌باشد. شاكي ابطال مصوبه مذكور را به جهت مغايرت شرعي و قانوني آن خواستار شده است كه در اين گزارش به بررسي و نقد ادله شاكي و جوابيه ارسالي از سوي سازمان ملي زمين و مسكن مي‌پردازيم.
شرح و بررسي
در اين قسمت ابتدا ادعا و ادله طرفين مطرح، سپس به ارزيابي آن پرداخته مي‌شود. بنا بر ادعاي شاكي، وي بر اساس آگهي منتشره در سال 1369 توسط سازمان زمين شهري سابق (سازمان ملي زمين و مسكن كنوني) اقدام به پيش‌خريد زميني از اين سازمان نموده است و با درخواست زمين 250 مترمربع به بالا، هزينه مربوطه را پرداخت نموده است. همچنين وي مدعي شده است كه در صورتجلسه مورخ 9/ 7 /1384، كليات مربوط به قطعات مورد واگذاري (و نه جزئيات متعلق به متقاضيان در خصوص تعيين قطعه براي آنان و ...) تعيين شده است. در نهايت پيشنهاد يكي از اعضاي هيأت مديره به موجب نامه شماره 682 /5 مورخ 28 /6 /1385، در قالب مصوبه شماره 3064هـ مورخ 6 /7/ 1385 هيأت مديره سازمان مذكور مورد تأييد قرار مي‌گيرد. به موجب اين مصوبه، در رابطه با نحوه واگذاري بخشي از اراضي شهر سلماس مقرر شده است: «براي متقاضيان واجد شرايط كاركنان ارتشي (اعم از پيش‌فروش و غير پيش‌فروش) تا الگوي مصرف به قيمت تمام شده و مازاد [بر] الگوي مصرف به قيمت كارشناسي و براي هر دو نفر يك قطعه به صورت مشاع در نظر گرفته شود.»
شاكي معتقد است كه مفاد اين مصوبه كه كليه كاركنان ارتشي را - اعم از پيش‌فروش و غير پيش‌فروش - مشمول مفاد مصوبه قرار داده است، مغاير شرع و قانون است. زيرا مغاير تعهدات قبلي سازمان ملي زمين و مسكن در مورد اشخاصِ متقاضي پيش‌فروش مي‌باشد. توضيح آنكه به موجب تعهدات قبلي سازمان كه در آگهي منتشره در سال 1369 اعلام شده بود، اشخاص با پرداخت مبلغ اعلامي از سوي سازمان براي برخورداري از هريك از انواع قطعات كوچك، متوسط و بزرگ اقدام نموده‌اند. حال آنكه بر اساس اين مصوبه، حتي اشخاص ياد شده نيز مشمول واگذاري يك قطعه به دو نفر شده‌اند كه بنا بر ادعاي شاكي، اين قطعات 200 مترمربع مساحت دارد. به عبارت ديگر، شخصي كه متقاضي قطعه بزرگ (250 مترمربعي به بالا) بوده است و مبلغ لازم را نيز پرداخت كرده است (كه شاكي نيز خود را از اين دسته اعلام كرده است)، به موجب اين مصوبه صاحب يك قطعه 200 مترمربعي به صورت مشاع با شخصي ديگر شده است.
بنا بر توضيحات فوق، شاكي تقاضاي ابطال مصوبه شماره 3064هـ مورخ 6/ 7/ 1385 هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن را كه با عطف بما سبق نمودن مفاد مصوبه به متقاضيان ياد شده، موجبات ظلم به اين افراد را فراهم آورده است، مطرح كرده است. 
وي مغايرت شرعي اين مصوبه را مستند به اصل تسليط، اصل لزوم قراردادها و آيه شريفه «أوفوا بالعقود» دانسته است. همچنين مصوبه مذكور را به جهت دلايل مطروحه و نيز اينكه مصوبه مورد اعتراض مشتمل بر نوعي تعهد به ضرر ثالث (يعني شاكي) مي‌باشد و مفاد آن عطف بما سبق شده است، مغاير مواد (4)، (277)، (343)، (344) و (362) قانون مدني اعلام كرده است. علاوه بر اين وي به اصول 22، 31 و 47 قانون اساسي نيز اشاره كرده است.
سازمان ملي زمين و مسكن نيز در جوابيه خود موارد زير را مطرح كرده است:
1- شكايت به طرفيت «سازمان مسكن و شهرسازي» تنظيم شده است كه چنين سازماني وجود ندارد.
2- استناد شاكي به اصل تسليط و لزوم قراردادها صحيح نيست. زيرا قراردادي ميان شاكي و سازمان وجود ندارد. از طرفي، آگهي منتشره توسط سازمان در سال 1385، قرارداد واگذاري محسوب نمي‌شود. بلكه پس از تكميل فرم توسط متقاضيان و احراز شرايط مورد نياز توسط سازمان، اقدام به انعقاد قرارداد مي‌شود. همچنين در اطلاعيه اين سازمان، تعهدي مبني بر واگذاري زمين شش دانگ وجود ندارد و معمولاً در چنين مواردي، شرايط واگذاري در زمان تنظيم قرارداد و در چارچوب ضوابط و مقررات تعيين مي‌گردد.
3- براساس ماده (80) قانون تشكيلات و آئين دادرسي ديوان عدالت اداري طرح شكايت در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به‌منظور ابطال مصوبات دولت به لحاظ مغايرت با قانون صورت مي‌پذيرد. درحاليكه مشخص نيست شاكي كدام ‌يك از مصوبات دولت را مغاير قانون مي‌داند. شكايت از «اقدامات» سازمان نيز بايد در شعب ديوان مطرح گردد.
4- با توجه به محدوديت اراضي دولتي در شهر سلماس، صورتجلسه مورخ 9 /7/ 1384 ميان اين سازمان و نمايندگان وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح و مسئولين محلي تنظيم گرديد كه بر اساس آن بخشي از اراضي موضوع پرونده حاضر در اختيار ارتش قرار گرفت تا ميان 141 تن از متقاضيان ارتش واگذار گردد. 
5- به موجب مصوبه مورد شكايت، شاكي جهت تحويل زمين به ارتش معرفي شده است. اما شاكي خواهان يك قطعه زمين شش دانگ است كه اين امر با توجه به محدوديت اراضي دولتي امكان‌پذير نيست.  
6- ادعاي شاكي مبني بر مطالبه يك قطعه زمين شش دانگ بر اساس آگهي منتشره، در شعبه يك دادگاه تجديدنظر استان آذربايجان غربي رد شده است.
در خصوص آنچه گفته شد، با توجه به نقص مدارك و مستندات مورد اشاره طرفين، بسياري از ادعاهاي ايشان قابل ارزيابي و قضاوت نيست. البته ترديدي نيست كه چنين نواقصي مانع از بررسي مصوبه مورد شكايت نبوده و بايد فارغ از اينكه مفاد آگهي‌هاي مورد استناد طرفين چه بوده ، يا اينكه قراردادي بين شاكي و سازمان وجود داشته يا خير، يا اينكه در صورت وجود قرارداد مفاد آن چه بوده است، مفاد مصوبه مورد شكايت به لحاظ مغايرت شرعي و قانوني، مورد بررسي قرار گيرد. 
بررسي مفاد مصوبه مورد شكايت گوياي آن است كه اين مصوبه به خودي خود فاقد مغايرت قانوني مي‌باشد. البته در صورتي كه پيش از صدور اين دستورالعمل، تعهداتي - چه به‌موجب قرارداد چه غير آن-  برعهده سازمان ملي زمين و مسكن بوده باشد كه با صدور اين دستورالعمل و عطف بماسبق شدن آن، در انجام آنها خللي وارد شده باشد، مفاد اين مصوبه مغاير با حقوق مكتسبه ناشي از آنها و ماده (4) قانون مدني است. به‌عبارتي، در پرونده پيش‌روي،‌در حقيقت صِرف «عطف بماسبق شدن» مفاد دستورالعمل مي‌تواند سبب مغايرت اين مصوبه با قانون شود و محتواي آن ايرادي ندارد. بنابراين اگر قراردادي ميان شاكي و سازمان وجود نداشته باشد يا به‌طور كلي تعهدي برعهده سازمان نبوده باشد و يا اينكه مفاد دستورالعمل مورد شكايت، به منزله تسري حكم آن به موارد پيشين نباشد، ايرادي به لحاظ حقوقي و قانوني متوجه مصوبه مذكور نيست.
در پايان لازم است به اين نكته نيز توجه نمود كه در فرضي هم كه سازمان مذكور در انجام تعهدات سابق خود نسبت به برخي از متقاضيان (از جمله شاكي پرونده حاضر) و يا اجراي مفاد دستورالعمل مذكور، عمل خلاف قانون انجام داده باشد، موضوع در شعب ديوان عدالت اداري قابل پيگيري است و از اين جهت، موضوع با صلاحيت هيأت عمومي ديوان ارتباطي ندارد. به عنوان مثال اگر سازمان در اجراي مفاد مصوبه مورد شكايت، متقاضياني را كه پيش از اين مشمول مصوبه‌اي ديگر بوده‌اند، مشمول مصوبه جديد قرار داده باشد و به عبارت ديگر مصوبه جديد را عطف بما سبق نموده باشد، از آنجا كه ايراد متوجه اقدام سازمان مزبور مي‌باشد و نه مفاد مصوبه، موضوع بايد در شعب ديوان پيگيري شود.
نتيجه­گيري
ادعاهاي مطرح شده از سوي طرفين به دليل فقدان مدارك و مستندات مورد نياز در پرونده، به طور كامل قابل ارزيابي نيست. البته بر اساس موارد موجود در پرونده و منصرف از صحت يا سقم ادعاهاي طرح شده، مفاد مصوبه مورد شكايت قابل بررسي است. دستورالعمل صادر شده از سوي هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن در خصوص نحوه تقسيم‌بندي قطعاتِ بخشي از اراضي شهر سلماس، في نفسه فاقد ايراد به نظر مي‌رسد. البته با توجه به برخي ادعاهاي مطرح شده در اين پرونده، بايد گفت كه در صورت عطف بما سبق شدن مفاد دستورالعمل مذكور و در فرضي كه اين امر، موجب نقض برخي تعهدات سابق سازمان و تضييع حقوق اشخاص شده باشد، مصوبه ياد شده از حيث تسري به موارد پيشين مغاير ماده (4) قانون مدني است.
اقدامات خلاف قانون سازمان مزبور در انجام تعهدات سابق و يا اجراي دستورالعمل مورد شكايت نيز - بدون ارتباط با مغايرت يا عدم مغايرت دستورالعمل مذكور - بايد در شعب ديوان عدالت اداري مورد بررسي قرار گيرد.