فايل ضميمه :
        لايحه تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي

مقدمه
«لايحۀ تأسيس و ادارۀ مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي» كه در جلسۀ علني مورخ ۲۸ /۲/ ۱۳۹۵ مجلس شوراي اسلامي با اصلاحاتي به‌تصويب رسيده بود پس از ارسال به شوراي محترم نگهبان در هجده بند با ايرادات و تذكرات اين شورا مواجه شد. حال مجلس جهت تأمين نظر شوراي نگهبان،‌در جلسۀ علني مورخ ۲۰ /۵/ ۱۳۹۵ خود، اصلاحاتي را نسبت به اين مصوبه اعمال نموده است كه در گزارش حاضر بررسي اين اصلاحات پرداخته مي‌شود.
شرح و بررسي
ماده (۱)- ايراد سابق
اولين ايراد شوراي نگهبان نسبت به اين لايحه اگرچه ناظر به ابهام مواد (1) و (10) مصوبه مطرح شده است. لكن ايرادي كلي است كه اصلاح آن مستلزم تغيير در رويكرد مصوبه مجلس مي‌بود و صرف اصلاحات عبارتي در ماده (1) و بيان برخي مطالب انتزاعي مبني بر تأكيد بر ارتقاي كمي و كيفي مدارس، نمي‌تواند رافع اين ايراد شورا محسوب شود.
با اين توضيح كه مجلس جهت رفع اين ايراد شوراي نگهبان، عبارت ابتداي ماده (۱) مصوبه، يعني عبارت «به‌منظور توسعۀ مشاركت مردم در آموزش‌وپرورش و حمايت از سرمايه‌گذاري در ايجاد و ادارۀ مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي» را به عبارت «در راستاي ارتقاي جايگاه نظام تعليم و تربيت كشور، ضمن تأكيد بر ارتقاي كمي و كيفي مدارس دولتي، به‌منظور بهره‌گيري از مشاركت همگاني مردمي در امر آموزش ‌و پرورش و تأسيس مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي و بهره‌گيري از ظرفيت قوانين بالادستي و مستند به سياست‌هاي كلي ابلاغي ايجاد تحول در نظام آموزش ‌و پرورش كشور از سوي مقام معظم رهبري و راهبردهاي كلان و راهكارهاي سند تحول بنيادين آموزش‌وپرورش، همچنين سند نقشۀ جامع علمي كشور با حفظ كاركردهاي سياست‌گذاري و نظارتي نظام» تغيير داده است.
همچنين مجلس علي‌رغم اينكه ماده (10) نيز در اين بند از اظهارنظر شورا، مورد ابهام شورا قرار گرفته بود، هيچ‌گونه اصلاحي نسبت به اين ماده انجام نداده است.
همانگونه كه مشاهده مي‌شود مجلس بدون اين‌كه هيچ‌گونه حكم مؤثري به‌منظور رفع اين ايراد شورا مطرح نمايد، عباراتي كلي و فاقد اثر مشخصي را در ماده (1) خود اضافه نموده است. درحالي‌كه به نظر مي‌رسد لازم بود مجموعه‌اي از ضوابط و معيارها براي ايجاد اين مدارس در كليه نقاط كشور و تحت ضوابط مشخص پيشبيني گردد تا ارائه خدمات آموزش و پرورش از سوي اين مدارس به جاي مدارس دولتي به صورت اصل واقع نشود و نحوه مشاركت مردم در امر آموزش و پرورش به عنوان يكي از وظايف ذاتي دولت (به جاي مشاركت دولت در امر آموزش و پرورش) به صورت روشني تبيين و مشخص گردد و از سوي ديگر مجموعه تسهيلات و امتيازاتي كه باعث مي‌گردد تا ايجاد اينگونه مدارس غيردولتي (به‌جاي ادامه حيات مدارس دولتي)، مورد تشويق قرار بگيرد مورد تأمل و بازنگري قرار گيرد. ايراد شوراي نگهبان در اين بند نسبت به ماده (۱۰) را مي‌توان از همين حيث قلمداد نمود. با اين توضيح كه ماده (۱۰) در كنار مواد ديگري همچون (۱۱) و (۱۳) تسهيلات و امتيازات ويژه‌اي براي اين مدارس قائل گرديده است كه مي‌توانست با اختصاص به مدارس دولتي مي‌تواند در جهت تقويت اين مدارس باشد.
ماده (۲)- تذكر سابق
شوراي نگهبان در بند «۱» تذكرات خود درخصوص اين مصوبه، اعلام كرده بود كه در تبصره «۱» ماده (۲)، لازم است تاريخ ۱۸ /۱۱ /۱۳۸۲ به ۲۸/ ۱۱ /۱۳۸۲ اصلاح شود؛ لكن مجلس شوراي اسلامي در مصوبۀ اصلاحي خود، جهت اعمال اين تذكر شوراي نگهبان هيچ تغييري ايجاد نكرده است.
ماده (۴)- رفع ايراد
اصلاح مجلس درخصوص جزء «چ» بند «2» ماده (4) رافع ايراد دوم شوراي نگهبان به‌نظر مي‌رسد. لازم به‌ذكر است كه اصلاحات مجلس درخصوص بند «1» اين ماده ناظر به ايراد شوراي نگهبان نبوده است كه البته فاقد ايراد به‌نظر مي‌رسد.
تذكر: در جزء «ح» اصلاحي بند «۱» ماده (۴)، حرف «و» بعد از واژۀ «متوسطه» بايد حذف شود.
ماده(۵)- ايراد سابق و مغايرت با اصل 85
اگرچه اصلاح صورت گرفته در جزء «چ» بند «2» ماده (4)، رافع ايراد مغايرت تبصره «4» ماده (5) مصوبه با اصل 60 قانون اساسي نيز مي‌باشد، لكن مسئله‌اي كه در اين خصوص وجود دارد اين است كه حكم تبصره «4» ماده (5) مبني‌بر امكان تفويض بخشي از وظايف شوراي مركزي توسط اين شورا به شوراي استان، شهرستان و منطقه، به‌دليل اينكه بخشي از وظائف شوراي مركزي (كه قابل تفويض شناخته شده) نظير تهيه و تصويب دستورالعمل‌هاي مورد نياز جهت اجراي اين قانون (بند «الف») و تهيه و تدوين الگوي تعيين شهريه (بند «ث») ماهيت آئين‌نامه‌اي دارد و از سوي ديگر باتوجه به اين‌كه مصوبات شوراي مركزي به تأييد وزير اموزش و پرورش مي‌رسد، تفويض آن به شوراهاي استان، شهرستان و منطقه واجد ايراد است. چرا كه اطلاق تفويض مزبور، علي‌رغم اصلاح صورت گرفته در جزء «چ» بند «2» ماده (4)، امكان تفويض تعيين آئين‌نامه را به اين شوراها خواهد داد و باتوجه به اينكه مصوبات و تصميمات اين شوراها توسط وزير تأييد نمي‌شود (برخلاف شوراي مركزي) مغاير اصل 138 قانون‌اساسي محسوب مي‌شود.
همچنين در مصوبۀ اصلاحي مجلس، عبارت «حدود وظايف و اختيارات شوراي نظارت استان/منطقه توسط شوراي سياست‌گذاري، برنامه‌ريزي و نظارت مركزي تعيين مي‌گردد» به انتهاي تبصره«۴» ماده(۵) افزوده شده است كه از جهت اينكه چنين اموري ماهيت تقنيني دارد مغاير اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد.
تذكر: با توجه به اينكه در صدر اين تبصره، از شوراي نظارت «شهرستان» نيز نام برده شده است، در عبارت افزوده‌شده به انتهاي تبصره نيز بايد واژۀ «شهرستان» پس از عبارت «استان/منطقه» آورده شود.
ماده(6)- رفع ايراد
۱. باتوجه به اصلاح صورت‌گرفته در جزء «چ» بند «2» ماده (4)، ايراد مذكور در صدر و ذيل بند «4» اظهارنظر شوراي نگهبان درخصوص ماده (6) نيز مرتفع به نظر مي‌رسد.
۲. همچنين باتوجه به حذف كلمه «ناحيه» از تبصرۀ ماده (۶)، ابهام شوراي نگهبان برطرف شده است.
ماده(۸)- رفع بخشي از ايراد و باقي بودن بخش ديگري از ايراد
۱. اصلاح صورت‌گرفته در بند «ب» ماده (8) مبني بر اضافه نمودن عبارت «ايمان و» به ابتداي اين بند رافع ايراد صدر بند «5» اظهارنظر شوراي نگهبان مي‌باشد.
۲. در ذيل بند «۵» ايرادات شوراي نگهبان، اطلاق تبصره«۲» ماده(۶) خلاف موازين شرع و مغاير قانون‌اساسي شناخته شده بود. مجلس براي رفع اين ايراد، در تبصره مذكور تغييراتي داده است ولي اين تغييرات به‌نظر رافع ايراد شوراي نگهبان نيست؛ چراكه تبصره «۲» مصوبۀ اوليه از دو جهت اطلاق داشت كه اين اطلاق همچنان در تبصرۀ فعلي هم وجود دارد؛ يك جهت، آن بود كه محدوده مجاز اين مدارس جهت ثبت‌نام دانش‌آموزان مقيد نشده است. با اين توضيح كه در ذيل تبصره «۲» ماده (۸) قانون آزمايش موجود() كه متناظر اين تبصره است، مقرر شده است: «اين مدارس فقط مجاز به ثبت‌نام از دانش‌آموزان اقليت‌هاي ديني هستند» كه اين عبارت در تبصره«۲» اوليه و همچنين فعلي ماده (۸) مصوبۀ حاضر وجود ندارد. جهت دوم اطلاق تبصره آن بود كه نوع مؤسسه‌اي كه اين اقليت ها مجاز به تأسيس آن هستند مقيد نشده است و لذا اطلاق مزبور باعث مي‌شود كه اين اقليت‌ها علاوه بر مدارس مجاز به تأسيس«مراكز آموزشي و پرورشي» نيز باشند. درحالي‌كه در صدر تبصره«۲» ماده(۸) قانون موجود، صرفاً اجازۀ تأسيس «مدرسه» به اقليت‌هاي ديني داده شده است اما در تبصره«۲» مصوبه اوليه و فعلي ماده(۸) چنين قيدي وجود ندارد.
به‌علاوه در اصلاحات صورت‌گرفته، براي مؤسسان اقليت‌هاي ديني صرفاً «اعتقاد به مباني دين خود» و «متجاهرنبودن به نقض احكام اسلامي در انظار عمومي» شرط شده است و شروط «اعتقاد به احكام دين خود»، «التزام به مباني و احكام دين خود» و «برخورداري از حسن شهرت» كه در تبصره «۲» اوليۀ ماده (۸) مصوبۀ مجلس آمده بود، حذف شده است.
ذكر اين نكته لازم است كه شوراي نگهبان پيشتر نيز نظير چنين ايرادي را مطرح نموده بود. با اين توضيح كه در بند «۴» نظريۀ شمارۀ ۲۷۱۶۲/ ۳۰/ ۸۷ مورخ ۵ /۳/ ۱۳۸۷ درخصوص «لايحه اصلاح قانون تأسيس مدارس غيرانتفاعي مصوب ۵ /۳/ ۱۳۶۷ و الحاق موادي به آن» بيان كرده بود: «اطلاق تبصره(۲) ماده(۱۰[۸])()، مغاير اصل ۱۳ قانون اساسي مي‌باشد و نيز اطلاق اجازۀ تأسيس مراكز مذكور، خلاف موازين شرع شناخته شد».
ماده(۱۰)- ايراد سابق
۱. همان‌طوركه گفته شد، شوراي نگهبان در بند «۱» ايرادات خود به اين مصوبه، علاوه‌بر ماده (۱)، ماده (۱۰) را نيز واجد ابهام دانسته بود، لكن مجلس (علاوه‌بر اينكه در ماده 1 مصوبه اصلاح مؤثري انجام نداده است) در ماده(۱۰) مصوبۀ خود، از اين جهت هيچ تغييري نداده است و لذا ايراد باقي به‌نظر مي‌رسد.
۲. حذف واژه «وام» در ماده ناظر به بند «۲» تذكرات شوراي نگهبان مي‌باشد.
ماده(۱۱)- رفع بخشي از ايراد و باقي بودن بخش ديگري از ايراد
شوراي نگهبان در بند «۶» ايرادات خود به اين مصوبه، ماده (۱۱) را مغاير اصول ۵۲ و ۷۵ قانون‌اساسي شناخته بود. مجلس در مصوبۀ اصلاحي خود اعلام كرده است كه «با عنايت به اينكه ماده (۱۱) عين متن لايحۀ دولت است، مجلس مجدداً بر نظر قبلي خود اصرار ورزيد» و لذا در اين ماده هيچ تغييري داده نشده است.
در اين رابطه، از جهت مغايرت ماده (11) با اصل 75 قانون اساسي لازم‌به ذكر است كه اين ماده عيناً در لايحه دولت ذكر شده بود (و در گزارش مجمع مشورتي حقوقي درخصوص مصوبه اوليه نيز به اين موضوع اشاره شده بود) لكن وجود عين اين ماده در لايحه دولت نمي‌تواند رافع ايراد مغايرت ماده مزبور با اصل 52 قانون اساسي باشد. چراكه اگر ايراد شوراي نگهبان درخصوص اين ماده ناظر به محدوديت دولت در ارائه لايحه بودجه باشد، اين محدوديت به‌موجب قانون به هر طريقي واجد ايراد است، اعم از اينكه ابتكار آن از طريق طرح باشد يا لايحه و دولت نيز نمي‌تواند از طريق قانون صلاحيت ذاتي خود را محدود سازد.
ماده(۱۳)- رفع ايراد
باتوجه به اينكه با اصلاح انجام‌شده،‌متن ماده (۱۳) از جهت بار مالي عيناً نظير متن ماده (۱۳) لايحۀ دولت شده است ايراد شوراي نگهبان مرتفع به‌نظر مي‌رسد.
ماده(۱۹)- رفع ايراد
باتوجه به حذف عبارت «و مراكز»، اين ماده صرفاً «مدارس غيردولتي» را شامل شود و لذا ايراد شوراي نگهبان رفع شده است.
ماده(۲۰)- ايراد سابق و مغايرت با اصل 75
1. شوراي نگهبان در صدر بند «۹» اظهار نظر خود، ماده (۲۰) و تبصرۀ آن را مغاير اصل ۵۳ قانون‌اساسي شناخته شده بود.
مجلس به‌منظور رفع اين ايراد، عبارت «نزد خزانه‌داري كل كشور» را بعد از عبارت «حساب درآمدهاي اختصاصي ملي» اضافه نموده است. لكن اصلاح مزبور نمي‌تواند رافع ايراد شوراي نگهبان باشد چراكه اولاً حساب درآمدهاي اختصاصي ملي هم‌اكنون نيز نزد خزانه‌داري كل كشور مي‌باشد و لذا ايراد شوراي نگهبان از اين حيث نبوده است.
ثانياً مطابق اصل 53 قانون اساسي كليه دريافت‌ها و پرداخت‌ها بايد به‌موجب قانون مصوب باشد. درحالي كه در ماده حاضر (اعم از اوليه و اصلاحي) به‌صورت مطلق هزينه‌كرد منابع حاصل به اختيار سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت‌هاي مردمي سپرده شده است و به انجام اين هزينه‌ها براساس قوانين بودجه سنواتي تصريح نشده است. بنابراين ايراد شورا نسبت به اين ماده كماكان باقي است.
همچنين علاوه بر نكته فوق، عبارت الحاقي انتهاي اين ماده، مبني بر اضافه نمودن عبارت «مبلغ دريافتي به‌عنوان علي‌الحساب ماليات مراكز مذكور تلقي و در مفاصاحساب مالياتي آنان لحاظ گردد» نيز نه‌تنها ايراد مغايرت با اصل ۵۳ قانون‌اساسي مبني‌بر لزوم به‌موجب «قانون» بودن همۀ پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب را رفع نمي‌كند، بلكه موجب بروز ايراد جديدي نيز مي‌باشد. چراكه عبارت افزوده‌شده به انتهاي اين ماده، به اين معنا خواهد بود كه مبلغ دريافتي از اين مراكز به‌عنوان ماليات آن‌ها محسوب مي‌شود كه با توجه به اينكه اين امر در لايحۀ دولت نيامده است و به تقليل درآمد عمومي مي‌انجامد و طريق جبران كاهش درآمد نيز معلوم نشده است، مغاير اصل ۷۵ قانون‌اساسي است. به‌عبارت ديگر مجلس كه در ماده (۱۹) مصوبۀ خود، با افزودن «مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي» به متن لايحۀ دولت، قصد داشت اين مراكز را نيز علاوه‌بر «مدارس غيردولتي» مشمول تخفيفات، ترجيحات و معافيت‌هاي مالياتي مدارس دولتي كند و با ايراد شوراي نگهبان مبني‌بر مغايرت اين امر با اصل ۷۵ قانون‌اساسي مواجه شد، حال قصد داشته است كه حداقل بخشي از اين خواستۀ خود را در ضمن تغييرات ماده (۲۰) مصوبه محقق كند.
2. حذف تبصره «3» اين ماده رافع ايراد شوراي نگهبان نسبت به واژۀ‌«پردرآمد» در تبصره«۳» اين ماده مي‌باشد.
ماده(۲۱)- رفع ايراد و نكته
۱. با توجه به اضافه نمودن كلمه «ايمان،» به ابتداي جزء «۲» بند «الف» ماده(۲۱) ايراد شوراي نگهبان نسبت به اين جزء رفع شده است.
2. باتوجه به الحاق جزء «10» به بند «الف» اين ماده، مبني بر «تطابق جنسيت مدير مدرسه با دانش‌آموزان» ايراد شوراي نگهبان دراين خصوص نيز مرتفع به نظر مي‌رسد.
3. مجلس به منظور رفع ايراد شرعي شوراي نگهبان نسبت به تبصره«۱» اين ماده، تغييراتي را در تبصره مذكور داده است و معرفي مديران مدارس اقليت‌هاي ديني به وزرات آموزش‌وپروش، از طريق مراجع رسمي آن‌ها كه تابع و مقيم ايران هستند يا نمايندگان تأييدشدۀ اين مراجع دانسته شده است.
به‌علاوه در اصلاحات صورت‌گرفته، براي مديران مدارس مختص اقليت‌هاي ديني، صرفاً «اعتقاد به مباني ديني خود» و «متجاهرنبودن به نقض احكام اسلامي در انظار عمومي» شرط شده است و شرط «التزام عملي به مباني دين خود» كه در تبصره «۱» اوليۀ ماده (۲۱) مصوبۀ مجلس آمده بود، حذف شده است.
ذكر اين نكته نيز لازم است در تبصره «۱» اصلاحي اين ماده، همچنان بر لزوم «برخورداري از حسن شهرت» براي مديران مدارس مختص اقليت‌هاي ديني (برخلاف مديران ساير مدارس غيردولتي) تصريح نشده است.
4. مجلس به‌منظور اعمال بند «۳» تذكرات شوراي نگهبان عبارت «مديران مدارس مختص» را به ابتداي تبصره«۱» ماده(۲۱) افزوده است.
ماده(۲۵)- رفع ايراد
اصلاح صورت‌گرفته در تبصره «1» ماده (25) مبني بر اختيار در پرداخت بخشي از حق بيمه موضوع اين تبصره، رافع ايراد شوراي نگهبان درخصوص اين تبصره مي‌باشد.
لازم‌به ذكر است كه با اصلاح مذكور، تبصره مزبور عيناً نظير تبصره «۱» ماده (۲۵) لايحۀ دولت شده است.
ماده(۲۶)- رفع ايراد
ماده اصلاحي باتوجه به اينكه پرداخت حقوق و مزاياي اشخاص موضوع اين بند را مطابق قانون كار و ضوابط آن نموده است رافع ايراد شوراي نگهبان نسبت به اين ماده محسوب مي‌شود.
ماده(۳۲)- ايراد سابق
اگرچه مجلس با حذف عبارت «در اجراي لايحۀ قانوني نحوۀ خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت» مصوب ۱۷/ ۱۱/ ۱۳۵۸ شوراي انقلاب اسلامي ايران» در مقام رفع ايراد شوراي نگهبان نسبت به اطلاق عمل به اين لايحه بوده است، لكن علي رغم اصلاح صورت‌گرفته، اين حذف موجب بروز ابهام در اين تبصره شده است؛ چراكه با تغيير صورت‌گرفته، معلوم نيست آموزش‌وپروش ملك مدنظر را برمبناي چه ضوابط و قواعدي خريداري مي‌كند تا حقوق صاحب ملك تضييع نشود. درصورتي كه بر مبناي قوانين جاري باشد، باتوجه به اينكه دراين‌گونه موارد، لايحه قانوني فوق‌الذكر ملاك عمل مي‌باشد، ايراد سابق شورا همچنان باقي است.
ماده(۳۳)- ايراد سابق
با توجه به توضيحات مذكور درخصوص تبصره «2» ماده «۳۲» اصلاحي و ابهام به‌وجودآمده در آن، اين ابهام درخصوص ماده «۳۳» نيز وجود دارد.
ماده(۳۵)- تذكر سابق
مجلس به منظور رفع بند «4» تذكرات شوراي نگهبان مبني بر اصلاح تاريخ تصويب «قانون رسيدگي به تخلفات اداري» در ماده (35)، هيچ‌گونه تغييري در اين ماده ايجاد نكرده است و لذا تذكر مزبور همچنان باقي است.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( آذر ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-