فايل ضميمه :
        مقدمه
طرح «ساماندهي بازار خودرو» كه پس از بررسي در مجلس شوراي اسلامي تحت عنوان «طرح ساماندهي صنعت خودرو» در جلسه علني مورخ 28/3/1398 به تصويب رسيد، در راستاي اجراي اصل 94 قانون اساسي به شوراي نگهبان ارسال شده است.
شرح و بررسي
ماده (1)- نكته و مغايرت با اصول 51 و 85
بر اساس اين ماده وظيفه تعيين حقوق ورودي خودروهاي سواري به دولت واگذار شده كه واگذاري اين صلاحيت مغاير اصول 51 و 85 قانون اساسي است. در اين خصوص بايد بيان نمود كه مبتني بر بند «د» ماده (1) «قانون امور گمركي» مصوب 1390 حقوق ورودي متشكل از دو جزء حقوق كمرگي و سود بازرگاني است. قانونگذار ميزان حقوق گمركي را به صورت ثابت معادل چهار درصد ارزش گمركي كالا تعيين نموده است و سود بازرگاني نيز به ‌وسيله‌هيأت وزيران تعيين مي‌گردد. از آنجا مصوبه حاضر تعيين ميزان «حقوق ورودي» (اعم از حقوق كمرگي و سود بازرگاني) را به هيأت وزيران واگذار نموده، در واقع اجازه تعيين و هرگونه تغيير در ميزان ثابت تعيين شده به وسيله قانونگذار تحت عنوان حقوق گمركي را به دولت واگذار كرده است كه اين امر به‌منزله واگذاري صلاحيت قانونگذاري و مغاير اصل 85 قانون اساسي است. از سوي ديگر از آنجا كه ماهيت «حقوق ورودي» ماهيتي مالياتي است، ميزان آن الزاماً بايد توسط قانونگذار تعيين گردد و واگذاري آن به هر نهاد ديگري مغاير اصل 51 قانون اساسي است.
گفتني است كه واگذاري صلاحيت تعيين ماليات و عوارض به دولت و يا نهادهاي ديگر در موارد متعددي توسط شوراي نگهبان مغاير اصول 51 و 85 قانون اساسي شناخته شده است.
نكته ديگر آنكه هرچند در بادي امر، ممكن است چنين به نظر برسد كه اجازه تعيين حقوق ورودي بر اساس «ميزان آلايندگي» در رابطه با خودروهايي كه آلايندگي بالايي دارند، مغاير اصل 50 و نيز مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي (به دليل سياست‌هاي كلي محيط زيست) است؛ اما با دقت در ساير مفاد اين مصوبه، مغايرت يادشده منتفي به نظر مي‌رسد. توضيح آنكه در ماده (6) اين مصوبه، سازمان ملي استاندارد مكلف به جلوگيري از ورود خودروهاي فاقد استاندارد شده است و ورود خودروهاي خارجي، منوط به رعايت شرايط تعيين شده توسط سازمان ملي استاندارد است؛ بنابراين اطلاق ماده (1) شامل ورود خودروهاي آلاينده، فاقد استاندارد لازم و داراي آثار مخرب زيست‌محيطي صرفاً با پرداخت حقوق ورودي نمي‌شود.
ماده (2)- ابهام
بر اساس عبارت ذيل اين ماده دولت صرفاً مكلف به انجام اقدامات نظارتي، سياست‌گذاري و «تنظيم‌گري» در حوزه صنعت خودرو شده است. در حالي كه چارچوب‌ها، ضوابط و مصاديق «تنظيم‌گري» به‌وسيله قانونگذار تعيين نشده و اين صلاحيت بدون چارچوب و ضوابط مشخص به دولت واگذار گرديده است. حتي دولت در انجام اين وظيفه مقيد به رعايت چارچوب‌هاي قانوني نيز نشده است؛ بنابراين وظيفه محوله به دولت داراي ابهام است.
ماده (3)- مغايرت با اصول 15، 85
واژگان «مدل» و «هيبريدي» در اين ماده غيرفارسي بوده و با توجه به وجود معادل فارسي براي آن، مغاير اصل 15 قانون اساسي است. در ضمن هرچند واژه «شارژ» نيز غيرفارسي است، اما با توجه به اينكه براي معناي به كار رفته براي آن در اين ماده معادل فارسي وجود ندارد، فاقد ايراد مي‌باشد.
بر اساس اين ماده تدوين «سند راهبردي فناوري‌هاي نوين در صنعت خودروسازي» به وزارت صنعت، معدن و تجارت (با همكاري برخي نهادها ديگر) واگذار شده است. از آنجا كه قانونگذار تدوين اين سند را مقيد به ضابطه و چارچوب مشخصي نكرده است و اطلاق آن مشتمل بر مواردي با ماهيت قانونگذاري نيز مي‌شود، واگذاري اين صلاحيت به وزارت مذكور مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
تبصره ماده (3)- مغايرت با اصول 15، 40، 50، 51، 85 و بند «1» اصل 110 و ابهام
بر اساس عبارت صدر تبصره دولت مجاز به وضع عوارض پلكاني بر دارندگان خودرو‌هاي پرمصرف يا توليد خودروهاي با مصرف بالاتر از حد مجاز شده است. توجه به نكاتي در اين خصوص ضروري به نظر مي‌رسد. اولاً وضع و تعيين اين قبيل عوارض از دريافت وجوه از مردم است و ماهيتاً ماليات است، بر اساس اصل 51 قانون اساسي از وظايف قانونگذار است و واگذاري اين وظيفه به دولت علاوه بر آنكه مغاير با اصل 51 قانون اساسي است، از اين جهت كه تفويض قانونگذاري در غير موارد مصرح در اصل 85 قانون اساسي نيز مي‌باشد، مغاير با اصل 85 قانون اساسي است.
ثانياً هرچند بر اساس اين ماده دولت مجاز است از خودرو‌هاي پرمصرف يا توليد خودروهاي با مصرف بالاتر از حد مجاز، عوارض دريافت نمايد؛ اما از آنجا كه اساساً مجاز دانستن فعاليت خودروهاي پرمصرف، داراي عوارض فراوان زيست‌محيطي است و اخذ عوارض، جبراني براي ضايعه ايجاد شده محسوب نمي‌شود، اين مجوز تحت شمول فعاليت‌هايي محسوب مي‌شود كه «با آلودگي محيط زيست يا تخريب غيرقابل جبران آن ملازمه پيدا مي‌كند» و به موجب اصل 50 قانون اساسي ممنوع شمرده شده است؛ در نتيجه حكم مذكور از اين جهت مغاير اصل 50 قانون اساسي است. مضاف بر اينكه بر اساس بند «4» سياست‌هاي كلي محيط زيست (مصوب 1394)، تكليف دولت ناظر بر «پيشگيري و ممانعت از انتشار انواع آلودگي‌هاي غيرمجاز» مي‌باشد كه از اين جهت نيز حكم مذكور در اين تبصره در مغايرت با حكم مقرر در سياست‌هاي كلي مزبور بوده و به تبع آن مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي است.
ثالثاً بر اساس حكم مذكور، «دارندگان» - و نه «توليدكنندگان» - خودروهاي پرمصرف مكلف به پرداخت عوارض شده‌اند. در حالي كه در بسياري از موارد، پرمصرف بودن خودرو ناشي از نحوه ساخت آن و عدم اِعمال نظارت و بررسي استانداردهاي لازم در فرايند توليد آن بوده و مصرف‌كننده نهايي هيچ تأثيري بر اين امر ندارد و صرفاً به جهت اجبار به استفاده از خودرو‌هايي كه با مجوز و نظارت دستگاه‌هاي ذي‌ربط توليد و شماره‌گذاري شده‌اند، مكلف به پرداخت عوارضي مي‌شود كه در ايجاد آن نقشي نداشته است. از آنجا كه اين امر موجباتي براي اضرار به ‌غير ناشي از اَعمال ديگران خواهد بود، مغاير اصل 40 قانون اساسي است.
همچنين واژه «سيلندر» در متن تبصره فارسي نبوده و مغاير اصل 15 قانون اساسي است.
نكته ديگر آنكه حكم مذكور در اين تبصره، به نحوي تنظيم شده است كه واجد ابهام به نظر مي‌رسد. توضيح آنكه دولت در اخذ عوارض مذكور در اين تبصره، «مجاز»‌دانسته شده است و مشخص نيست كه اين عبارت، به معناي تخيير دولت در اخذ يا عدم اخذ عوارض است يا صرفاً به معناي نبود مانع قانوني در اخذ چنين عوارضي بوده و در واقع دولت مكلف به دريافت آن مي‌باشد. بنابراين مفاد تبصره از اين حيث نيز واجد ابهام است؛ خصوصاً‌آنكه در موارد متعدد، استفاده از الفاظي نظير «مجاز است»، «مي‌تواند» و ... در بيان احكام قانوني،‌منجر به برداشت‌هاي ناصواب از متون قانوني و اختلاف دستگاه‌هاي و نهادهاي مختلف از جمله دولت و مجلس شده است.
ماده (4)- مغايرت با اصل 75
بر اساس مفاد اين ماده، واردات خودرو‌هاي تمام‌برقي يا تركيبي (هيبريدي) تا زمان توليد داخلي از پرداخت حقوق ورودي معاف مي‌باشند. اين حكم داراي بار مالي براي دولت مي‌باشد و چنانچه محل تأمين آن مشخص نشده باشد، مغاير اصل 75 قانون اساسي است. از همين‌رو قانونگذار براي جبران بار مالي ايجاد شده، «درآمدهاي ناشي از اجراي حكم تبصره ذيل ماده (3)» را به عنوان محل تأمين هزينه‌هاي مالي ناشي از اجراي حكم اين ماده تعيين نموده است. اين در حالي است كه در ذيل تبصره ماده (3)، نحوه هزينه‌كرد درآمدهاي مزبور نيز تعيين شده است. بنابراين با توجه به اين نكته، درآمدهاي مزبور تكافوي هزينه‌هاي ناشي از اجراي حكم اين ماده را نخواهد كرد. در نتيجه بار مالي ايجاد شده، جبران نگرديده و مغايرت اصل 75 قانون اساسي مرتفع نشده است.
ماده (5)- مغايرت با اصل 15 و 85
بر اساس اين ماده وزارت صنعت، معدن و تجارت مكلف شده است تا «بسترهاي لازم را براي ورود فناوري‌هاي جديد و مستقل توليد خودرو با همكاري شركت‌هاي معتبر خودروسازي جهان و يا به صورت سرمايه‌گذاري مشترك (JV) با شركت‌هاي فعال موجود» در اين حوزه را فراهم نمايد. آيين‌نامه اجرايي اين ماده نيز بايد به تصويب هيأت وزيران برسد. اما قانونگذار براي تدوين اين آيين‌نامه ضوابطي را مشخص نكرده است. مواد (2) و (3) «قانون بهبود مستمر محيط كسب و كار» نيز صرفاً در خصوص كسب نظر از اتاق‌ها و ساير تشكل‌ها در مراحل بررسي موضوعات مربوط به محيط كسب و كار و تصويب يا اصلاح آيين‌نامه‌هاي اين حوزه است؛ بنابراين ذكر لزوم رعايت اين مواد در انجام تكليف مقرر در اين ماده، به معناي تعيين «ضابطه» و «معيار» براي انجام اين تكليف نيست. در نتيجه تفويض اين صلاحيت به هيأت وزيران بدون تعيين چارچوب‌هاي آن، به ويژه در حوزه سرمايه‌گذاري مشترك كه شامل نحوه هزينه‌كرد دولتي، نحوه انعقاد تفاهم بخش‌هاي دولتي و بخش‌هاي مشاركت‌كننده خارجي و ... مي‌باشد، مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
همچنين استفاده از عبارت «(JV)» در متن اين ماده، به دليل استفاده از خط غيرفارسي مغاير اصل 15 قانون اساسي است.
تبصره «2» ماده (6)- مغايرت با بند «10» اصل 3
بر اساس عبارت ذيل اين تبصره وزرات صنعت، معدن و تجارت مكلف به ابلاغ آيين‌نامه مصوب هيأت وزيران شده است. از آنجا كه ابلاغ آيين‌نامه‌هاي مصوب هيئت وزيران در چارچوب وظايف تعيين‌شده براي وزرا قرار ندارد و مطابق با رويه رييس‌جمهور و معاون اول وي به‌عنوان رييس هيئت وزيران ابلاغ آيين‌نامه‌هاي مصوب را انجام مي‌دادند، حكم مذكور مغاير بند «10» اصل 3 مبني بر «ايجاد نظام اداري صحيح و حذف تشكيلات غيرضرور» است.
ماده الحاقي- تذكر
بر اساس بند (5) ماده (58) «قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل۴۴ قانون اساسي» يكي از وظايف شوراي رقابت، «تصويب دستورالعمل تنظيم قيمت، مقدار و شرايط دسترسي به بازار كالاها و خدمات انحصاري در هر مورد با رعايت مقررات مربوط» است و از آنجا كه در رويه جاري، بازار خودرو به ‌عنوان بازار انحصاري محسوب مي‌شود، اين نهاد اقدام به تدوين دستورالعمل تنظيم قيمت خودرو مي‌كند. هرچند اين دستورالعمل بر اساس مؤلفه‌هايي نظير «قيمت تمام‌شده» تنظيم مي‌شود؛ اما در خصوص ميزان آن دخالتي ندارد. حال به موجب اين ماده، شركت‌هاي خودروسازي مكلف به اعلام «قيمت تمام‌شده خودرو»، «درصد سود» و «قيمت قطعي» خودروهاي توليدي خود به شوراي رقابت شده‌اند.
همچنين بر اساس ماده (53) «قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل۴۴ قانون اساسي» (مصوب ۱۳۸۷) عنوان «شوراي رقابت» صحيح است كه در متن ماده به اشتباه از عنوان «شوراي عالي رقابت» استفاده شده است و بايد اصلاح گردد.
ماده (7)- ابهام
متن ماده (7) از چند حيث محل ابهام به نظر مي‌رسد؛ اولاً صدر ماده در مقام تعيين بازه زماني حكم ماده مقرر مي‌دارد: «در صورت وقوع تصادف در دوره پنج‌ساله». آنچه محل ابهام به ‌نظر مي‌رسد عدم تعيين ملاك آغاز دوره پنج‌ساله به وسيله قانونگذار و اثر مترتب بر آن است. بر اين اساس مشخص نيست دوره پنج‌ساله، از زمان تصويب اين قانون مد نظر بوده است يا از زمان ساخت خودرو يا ... و نيز اينكه اثر تعيين اين دوره پنج‌ساله چيست؟ آيا تعيين اين بازه زماني ناظر بر تكليف «كارشناسان رسمي» است يا ناظر بر «مسئوليت مدني» شركت‌هاي خودروسازي؟
ثانياً منظور از «نماينده رسمي شركت سازنده خارجي» مشخص نيست و به تبع آن مسئوليت مدني در نظر گرفته شده در مواردي كه تمام يا بخشي از حادثه مربوط به عيب و نقص خودروي خارجي باشد، با ابهام مواجه خواهد شد. زيرا در حال حاضر، برخي از شركت‌هاي خودروسازي خارجي كه خودروهاي آن شركت در كشور وجود دارد، فاقد نمايندگي رسمي هستند و نهايتاً نمايندگي مجاز براي واردات محصولات آنها وجود دارد كه البته اين نمايندگي، نه از جانب شركت خودروساز بلكه صرفاً مجوزي است كه از سوي نهادهاي داخلي (از جمله وزارت صنعت، معدن و تجارت) براي واردات محصولات آن شركت صادر شده است كه به لحاظ حقوقي داراي آثار متفاوت است. بنابراين اين قبيل نمايندگي‌ها، ارتباطي با شركت سازنده خودرو ندارند و به لحاظ حقوقي، «نمايندگي رسمي شركت سازنده» محسوب نمي‌شوند و صرفاً مشابهتي در عنوان آنها با عنوان نمايندگان رسمي شركت‌هاي خودروسازي وجود داد.
ثالثاً مفاد اين ماده در وضعيت حقوقي جبران خسارت ناشي از حوادثي كه تمام يا بخشي از آن ناظر بر نقص وسيله نقليه است، ايجاد ابهام مي‌كند. توضيح آنكه در حال حاضر در ماده (16) «قانون بيمه اجباري خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشي از وسايل نقليه» (مصوب 1395)، فرآيند رسيدگي به مواردي كه غير از بيمه‌گر داراي مسئوليت مدني است، مشخص شده است. بر اساس اين ماده، خسارت بايد ابتدا توسط شركت بيمه (بيمه شخص ثالث) پرداخت گردد و پس از آن، بيمه‌گر امكان رجوع به مسبب آن (نسبت به درجه تقصير) را خواهد داشت. حال مشخص نيست با حكم مقرر در اين مصوبه، آيا ترتيب جبران خسارت تغيير مي‌كند و ديگر، شركت بيمه در اين قبيل موارد مسئوليتي نخواهد داشت و خسارت بايد توسط سازندگان خودروي معيوب پرداخت شود يا فرايند جبران خسارت، همان فرايند مذكور در قانون فوق مي‌باشد و اين مصوبه، صرفاً تأكيدي بر آن است؟ همچنين در فرضي كه اين ماده فرايند جديدي - متفاوت از آنچه در قانون فوق بيان شده است - را در اين قبيل موارد در نظر گرفته باشد، اين ايراد وجود دارد كه تعيين ميزان تقصير بدون نياز به رأي مرجع قضايي، صرفاً منوط به اظهارنظر كارشناس رسمي شده است. در حالي كه در قانون فوق، تعيين ميزان تأثير عيب و نقص وسيله نقليه در تحقق حادثه، بر عهده مرجع قضايي بود كه البته به صورت طبيعي، در تعيين آن از نظر مشورتي كارشناسي رسمي نيز استفاده مي‌شود.
ماده (8)- مغايرت با اصل 15
واژه «تريلر» واژه غيرفارسي بوده با توجه به وجود معادل فارسيِ «كفي» براي آن، مغاير اصل 15 قانون اساسي است.
ماده (9) مكرر- ابهام
بر اساس اين ماده، تردد، حمل بار و مسافر توسط وسايط نقليه موتوري پس از رسيدن به سن فرسودگي در «كلانشهرها» ممنوع است. در اين خصوص بايد توجه داشت كه اولاً در ماده (8) اين مصوبه كه به تعريف واژه «خودرو» پرداخته است، تعريفي از «وسايط نقليه موتوري» ارائه نشده است. از همين ‌رو دايره شمول مفهوم وسايط نقليه موتوري در اين قانون و ناظر بر حكم مترتب بر آن در اين ماده، محل ابهام است. علاوه بر اين، عبارت كلان‌شهرها نيز صرفاً در بند «د» ماده (6) «قانون اصلاح موادي از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و چگونگي برقراري و وصول عوارض و ساير وجوه از توليد كنندگان كالا، ارائه دهندگان خدمات و كالاهاي وارداتي» (مصوب 1387) تعريف شده بود كه با توجه به نسخ آن، در حال حاضر تعريف قانوني براي اين اصطلاح وجود ندارد. حال از آنجا كه هيچ ضابطه‌اي نيز براي تعريف كلانشهرها در اين مصوبه مشخص نشده و تشخيص اين امر بر عهده مجريان قرار گرفته و از سوي ديگر نحوه تشخيص اين موضوع حقوق افراد را تحت تأثير قرار مي‌دهد، اين موضوع نيازمند قانونگذاري است. در نتيجه از اين حيث كه قانونگذار حدود آن را مشخص نكرده است، محل ابهام است.
تبصره «1» ماده (9) مكرر- مغايرت با اصول 75 و 85 و تذكر
در اين تبصره دولت مكلف شده است كه از محل صرفه‌جويي حاصل از بهبود مديريت مصرف سوخت، سازوكار و تسهيلات لازم براي جايگزيني خودروهاي فرسوده را فراهم نمايد. در اين خصوص بايد توجه داشت كه اولاً اين حكم داراي بار مالي بوده و بر اساس نظريه تفسيري شوراي نگهبان، درج عبارت «از محل صرفه‌جويي» طريق تأمين هزينه جديد محسوب نمي‌شود و رافع ايراد اصل 75 قانون اساسي نيست و از اين رو اين تبصره، مغاير با اصل مزبور مي‌باشد.
ثانياً از آنجا كه ضوابط و معيارهاي «سازوكار ... جايگزيني خودروهاي فرسوده حمل و نقل عمومي با خودروهاي نو» به ‌وسيله‌قانونگذار تعيين نشده و از سوي ديگر طراحي اين سازوكار كه داراي ماهيت تقنيني است، به دولت تفويض شده است، مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
لازم به تذكر است كه عبارت «بهبود و مديريت مصرف سوخت» بايد به عبارت «بهبود مديريت مصرف سوخت» اصلاح گردد.
تبصره «2» ماده (9) مكرر- مغايرت با اصول 40 و 85 و ابهام
بر اساس اين تبصره، توليدكنندگان خودرو و موتور سيكلت در داخل كشور موظفند به ازاي توليد هر چهار دستگاه خودرو يا موتور سيكلت، گواهي اسقاط خودرو يا موتور سيكلت معادل را از مركز اسقاط دريافت كند. از آنجا كه اولاً اسقاط خودرو يا موتور سيكلت فرسوده جزء وظايف و مسئوليت‌هاي توليدكنندگان محسوب نمي‌شود و ثانياً برخي فروض متصور از اجراي اين حكم موجب عدم امكان فروش محصولات مي‌شود، حكم مزبور منجر به اضرار به توليدكنندگان شده و مغاير اصل 40 قانون اساسي است.
در فراز پاياني اين تبصره، واردكنندگان خودرو و موتور سيكلت مكلف به پرداخت «عوارض گمركي» و نيز دريافت گواهي اسقاط خودروي معادل شده‌اند كه منظور از «عوارض گمركي» مبهم است. توضيح آنكه در خصوص واردات خودرو يا موتور سيكلت، پرداخت «حقوق ورودي» (شامل حقوق كمرگي و سود بازرگاني) ضروري است. اما مشخص نيست كه منظور از «عوارض گمركي» در اين تبصره، «حقوق ورودي» است يا «حقوق گمركي» (كه جزئي از «حقوق ورودي» محسوب مي‌شود). اگر مقصود از «عوارض گمركي» در اين تبصره، همان «حقوق ورودي» باشد، اين عبارت فاقد ايراد است. اما چنانچه اين عبارت صرفاً ناظر بر «حقوق كمرگي» بوده و مفهوم آن، عدم لزوم پرداخت «سود بازرگاني» باشد، اين امر موجب كاهش درآمدهاي عمومي بدون تعيين طريق جبران آن بوده و مغاير با اصل 75 قانون اساسي خواهد بود.
همچنين در فراز پاياني، تعيين تعداد گواهي اسقاط مورد نياز جهت اخذ مجوز واردات، به تناسب مصرف سوخت و قيمت خودروي وارداتي بر عهده وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار داده شده است. از آنجا كه قانونگذار هيچ ضابطه‌اي را براي اين واگذاري مشخص نكرده است و تعيين اين موضوع را به وزارتخانه تفويض نموده است، مغاير اصل 85 قانون اساسي است. توضيح آنكه اولاً تعداد گواهي اسقاط مورد نياز در خصوص توليدكنندگان داخلي، در فراز ابتدايي اين تبصره توسط خود قانونگذار مشخص است و اين تصريح، دليلي بر ماهيت تقنيني اين موضوع است. ثانياً در صورت عدم تعيين ضابطه، مجريان مي‌توانند ضوابط را به نحو دلخواه طراحي نمايند كه حتي منجر به نقض اهداف مندرج در اين مصوبه مبني بر اجازه و تسهيل واردات خودروهاي تمام‌برقي گردد و واردات اين قبيل خودروها با موانع زيادي روبرو گردد.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( تير ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-