مقدمه

شاكي پرونده در دادخواست خود، ابطال ماده (7) تصويب‌نامه‌ي شماره‌ي 85301/ ت50936‌هـ مورخ 28 /7 /1393 هيأت وزيران، با عنوان «آيين‌نامه اجرايي تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي» را از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخواست نموده است.
تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي در مقام تبيين نحوه‌ي مالكيت دولت جمهوري اسلامي ايران بر سازمان صنايع كوچك و شركت‌هاي صنعتي ايران، نحوه‌ي تفكيك امور حاكميتي و غيرحاكميتي در اين حوزه و ضوابط و چارچوب‌هاي حاكم بر واگذاري آنها است و در خصوص قانون حاكم بر واگذاري‌هاي شهرك‌ها و نواحي صنعتي «قانون نحوه واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» مصوب 1387 را حاكم مي‌داند. آيين‌نامه‌ي اجرايي اين تبصره نيز در مقام تبيين وظايف حاكميتي واحد‌هاي استاني، ماهيت حقوقي آنها، نحوه‌ي صدور و تمديد پروانه‌ي تأسيس و صدور پروانه‌ي بهره‌برداري شهرك صنعتي و مواردي مانند اين مي‌باشد. شاكي مدعي است، ماده‌ي (7) آيين‌نامه‌ي مذكور كه شهرك‌هاي صنعتي خصوصي را مشمول «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره‌ي امور شهرك‌هاي صنعتي» و آيين‌نامه‌ي اجرايي آن مي‌داند مغاير با موازين اسلامي و قوانين جمهوري اسلامي ايران است.

شرح و بررسي
ماده‌(7) آيين‌نامه اجرايي تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مقرر مي‌دارد: «شهرك‌هاي صنعتي خصوصي، مشمول قانون نحوه‌واگذاري مالكيت و اداره‌امور شهرك‌هاي صنعتي و آيين‌نامه‌اجرايي آن مي‌باشند.»
 شاكي مدعي است كه مبتني بر  اين ماده شركت‌‌هاي شهرك‌هاي صنعتي كه سهام آن متعلق به بخش‌هاي خصوصي است، بايد بخشي از دارايي‌ها، اموال و حقوق خود را به شركت‌هاي خدماتي واگذار نمايند. به بيان ديگر با اجرايي شدن اين آيين‌نامه، اموال شركت‌هاي خصوصي (از جمله شركت شهر صنعتي كرمانشاه) از تصرف آنها خارج مي‌شود و در اختيار شركت خدماتي به عنوان يك شركت خصوصي ديگر قرار مي‌گيرد. براي نمونه شركت شهر صنعتي كرمانشاه هزينه‌هاي هنگفتي براي حفر دو حلقه چاه عميق و تأسيسات و لوله‌گذاري آنها، جاده‌كشي، آسفالت و جدول‌كشي نموده است؛ كه با اجرايي شدن اين آيين‌نامه، اموال و يا استفاده از منافع آنها، عليرغم عدم رضايت اين شركت، در اختيار شركت خدماتي قرار مي‌گيرد. بر اين اساس ماده‌ي (7) اين آيين‌نامه با اصول و موازين شرعي همانند قاعده‌ي احترام مال مسلمانان، اصل 47 قانون اساسي و ماده (31) قانون مدني مغاير است.
شاكي مدعي است علاوه بر اين، ماده‌ي مذكور با فلسفه‌ي تصويب قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي كه در راستاي كوچك نمودن بدنه‌ي دولت و اجازه‌ي فعاليت بيشتر به بخش خصوصي به تصويب رسيده است مغاير است.  
ضمناً بر اساس ادعاي شاكي، ماده‌(7) اين آيين‌نامه با ماده‌(3) آن در تعارض است. چرا كه ماده‌(3) در مقام بيان فعاليت‌هاي حاكميتي است كه صرفاً در حيطه‌ي وظايف و اختيارات واحدهاي استانيِ سازمان صنايع كوچك و شهرك‌هاي صنعتي ايران مي‌باشد در حالي‌كه «شركت شهر صنعتي كرمانشاه» شركتي خصوصي بوده و از قدرت حاكميتي بهره‌مند نيست. 
شاكي بر اساس ادله‌ي بيان شده، تقاضاي ابطال ماده‌ي (7) آيين‌نامه اجرايي تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي را به علت مغايرت با موازين اسلامي و قوانين درخواست مي‌نمايد.
پيش از تحليل قانوني ادعاي شاكي بايد به اين نكته اشاره نمود كه در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران، شركت شهرك‌هاي صنعتي ايران (در حال حاضر سازمان صنايع كوچك و شهرك‌هاي صنعتي ايران) بر اساس «قانون راجع به تأسيس شركت شهرك‌هاي صنعتي ايران» كه در سال 1362 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد ايجاد و واحدهاي استاني آن در تمامي استان‌ها تأسيس شد. وظيفه‌ي اصلي اين شركت دولتي، اداره‌ي شهرك‌هاي صنعتي موجود و تأسيس شهرك‌هاي صنعتي مورد نياز در كشور براي استقرار واحدهاي صنعتي در آنها و ارائه‌ي خدمات زيربنايي به واحدهاي صنعتي بود. 
پس از آن در «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» مصوب 1387، قواعد و ضوابط مربوط به نحوه‌ي اداره‌ي شركت‌هاي صنعتي دولتي تعيين شد. بر اساس اين قانون مالكيت در شهرك‌هاي صنعتي به دو دسته‌ي مالكيت اختصاصي و مالكيت مشترك تقسيم مي‌شود.‌مالكيت مشترك عبارت است از قسمت‌هايي از شهرك صنعتي كه حق استفاده از آن به كليه مالكان واحدهاي مستقر در شهرك تعلق مي‌گيرد و منحصر به يك يا چند واحد نمي‌باشد. بر اساس ماده‌‌(5) اين قانون به منظور اداره‌ي قسمت‌هاي مشترك، شركت‌هاي خدماتي خصوصي متشكل از همه‌ي اشخاصي كه به منظور احداث واحد توليدي، صنعتي يا خدماتي با شركت شهرك‌هاي صنعتي استان قرارداد منعقد مي‌كنند (منظور صاحبان صنايعي است كه از شركت دولتي استاني در شهرك صنعتي زمين خريده‌يا اجاره كرده‌اند)، تأسيس مي‌شود. ماده (5) آيين‌نامه‌ي اجرايي قانون مزبور نيز مقرر مي‌دارد: «در صورتي كه بيش از پنجاه درصد (50%) زمين‌هاي قابل واگذاري در فاز عملياتي در هر شهرك و ناحيه صنعتي واگذار و حداقل تعداد واحدهاي به بهره‌برداري رسيده در شهرك صنعتي به پانزده واحد و در ناحيه صنعتي روستايي به هشت واحد برسد، شركت بر اساس شرايط مندرج در اساسنامه نمونه نسبت به تشكيل شركت خدماتي اقدام و اداره امور شهرك و ناحيه صنعتي را به اين شركت واگذار مي‌نمايد.»
نكته‌ي مهم در اين خصوص آن است كه پيش از تأسيس شركت شهرك‌هاي صنعتي ايران در سال 1362 و تأسيس شهرك‌هاي صنعتي مختلف توسط اين شركت دولتي در نقاط مختلف كشور، از دهه‌ي چهل هجري شمسي تعدادي شهرك صنعتي (تحت عنوان شهر صنعتي) در نواحي مختلف ايران در قالب شركت‌هاي خصوصي تأسيس شده و فعال بودند. هم اكنون نيز در ميان شهرك‌هاي صنعتي موجود در كشور برخي شهرك‌هاي صنعتي خصوصي وجود دارد كه مالكيت آنها متعلق به دولت نيست. از جمله‌ي اين شركت‌ها شركت شهر صنعتي كرمانشاه (شاكي پرونده) است كه  در سال 1350 تأسيس شده و به صورت سهامي خاص اداره مي‌شود. 
در مقام بررسي ادعاي مطرح شده در پرونده‌ي مذكور بايد به دنبال پاسخ‌گويي به اين سؤال بود كه آيا ضوابطي كه قانون‌گذار براي اداره‌ي ‌شهرك‌هاي صنعتي بيان كرده‌است (از جمله تأسيس شركت‌هاي خصوصي خدماتي و تحويل اداره‌ي امور مربوط به قسمت‌هاي مشترك به آنها)، شامل شركت‌هاي صنعتي خصوصي نيز مي‌شود يا خير؟
در اين خصوص بايد بيان نمود كه «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» در مقام تبيين نحوه‌ي اداره‌ي شهرك‌هاي صنعتي دولتي بوده كه توسط شركت‌هاي دولتي استاني زيرمجموعه‌ي سازمان صنايع كوچك و شهرك‌هاي صنعتي ايران احداث شده است تا پس از استقرار واحدهاي صنعتي خصوصي امور خدماتي شهرك توسط خود آنها اداره شود و بر همين اساس حكم اين قانون نسبت به شهرك‌هاي صنعتي خصوصي قابل تسري نيست. در مقام تحليل حقوقي عدم شمول احكام  «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» نسبت به شهرك‌هاي خصوصي مي‌توان به دلايل زير اشاره نمود:
اولاً، قانون‌گذار هرگاه شمول احكام قانونيِ شهرك‌هاي صنعتي دولتي را نسبت به شهرك‌هاي صنعتي خصوصي لازم دانسته، به اين موضوع تصريح كرده است. براي نمونه ماده‌ي 111 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 مقرر مي‌دارد: «شهرك‌هاي صنعتي غيردولتي از امتيازات مقرر در قانون راجع به تأسيس شركت شهرك‌هاي صنعتي ايران مصوب7/ 12 /1362 و اصلاحيه‌هاي بعدي آن برخوردار مي‌گردند.» 
ثانياً، با مراجعه به مشروح مذاكرات مجلس شوراي اسلامي در مقام تصويب «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» مي‌توان دريافت كه قانون‌گذار صرفاً در مقام تحديد صلاحيت شركت شهرك‌هاي صنعتي استان (دولتي) نسبت به شهرك‌هاي صنعتي تأسيس شده توسط خود و كاهش نقش دولت در فرآيند اداره‌ي اين شهرك‌هاي صنعتي بوده است.
ثالثاً، مفهوم ماده‌ي (7) آيين‌نامه‌ي اجرايي تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، با هدف و فلسفه‌ي ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مغاير است. به بيان دقيق‌تر هدف و فلسفه‌ي ماده‌ي (3) قانون مزبور آن است كه مالكيت، سرمايه‌گذاري و مديريت دولتي در تمامي فعاليت‌هاي اقتصادي غير از آن‌چه در ماده‌ي (2) اين قانون استثنا شده است را ممنوع نمايد. در تبصره‌ي (5) ماده‌ي (3) نسبت به سازمان صنايع كوچك و شهرك‌هاي صنعتي ايران تعيين تكليف كرده و مقرر مي‌دارد اين سازمان و واحدهاي استاني آن، سازماني توسعه‌اي هستند كه صرفاً امور حاكميتي را برعهده دارند، واگذاري شهرك‌هاي صنعتي بر اساس «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» انجام مي‌پذيرد و دولت مكلف است تاپايان برنامه‌ي پنجم توسعه نسبت به واگذاري اداره‌ي امور شهرك‌ها اقدام كند. بر اين اساس قانون‌گذار به دنبال تحديد قلمرو دولت در اداره‌ي شهرك‌هاي صنعتي به امور حاكميتي و سپردن امور خدماتي به صاحبان صنايع و مالكان است در حالي كه بر اساس ماده‌ي (7) آيين‌نامه مزبور اداره‌ي امور شهرك‌هاي خصوصي نيز بر اساس قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت، به شركت‌هاي خدماتي واگذار خواهد شد كه رياست مجمع عمومي آن با مقامات دولتي بوده، مانع از سپردن امور شهرك‌ها به واحدهاي صنعتي مستقر در آن مي‌شود و اين امر مغاير با فلسفه‌ي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي و قانون اجراي اين سياست‌ها است. لازم به ذكر است تأكيدات سياست‌هاي كلي نظام بر تقويت و توانمندسازي بخش خصوصي نيز مؤيدي بر اين رويكرد محسوب مي‌شود.
رابعاً؛ با نگاهي به قوانين مرتبط با تأسيس و اداره‌ي شهرك‌هاي صنعتي همانند ماده‌(111) «قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت» و «قانون شمول مقررات و مزاياي مربوط به قانون راجع به تأسيس شركت شهرك‌هاي صنعتي ايران مصوب 1362 و اصلاحات بعدي آن مصوب 1376 به شهرك‌هاي صنعتي كه قبل از تصويب قانون ياد شده احداث شده‌اند»، مي‌توان دريافت كه قانون‌گذار صرفاً به دنبال بهره‌مندي شهرك‌هاي صنعتي خصوصي از امتيازات و تشويقات قانوني تأسيس و اداره‌ي شهرك‌هاي صنعتي بوده تا از اين طريق محرك‌هايي براي احداث شهرك‌هاي صنعتي خصوصي ايجاد نمايد. براي نمونه يكي از امتيازات مذكور در قانون راجع به تأسيس شركت شهرك‌هاي صنعتي ايران ذيل ماده‌ي (4) اين قانون است كه در خصوص امتياز ايجاد شهرك‌هاي صنعتي در مناطق محروم مقرر مي‌دارد: «براي تسهيلات بيشتر مالي و تشويق احداث و توسعه شهرك‌هاي صنعتي در مناطق محروم يا غير برخوردار با تصويب مجامع، وجوه پرداختي في مابين شركت شهركهاي صنعتي ايران و شركتهاي تابع و همچنين شركتهاي تابع به يكديگر به عنوان كمكهاي بلاعوض محسوب مي گردد.»
در نتيجه با نگاهي به 4 نكته‌ي فوق منطقاً نمي‌توان شهرك‌هاي صنعتي خصوصي را مشمول «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» دانست. بر همين اساس ماده‌ي (7) آيين‌نامه‌ي مورد شكايت كه شركت‌هاي خصوصي را مشمول «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» مي‌داند، موجب توسعه‌ي حكم قانون به شهرك‌هاي خصوصي شده و اين امر در صلاحيت هيأت وزيران نيست. در نتيجه ايجاد محدوديت‌هاي ناشي از ماده (7) اين آيين‌نامه براي شركت‌هاي خصوصي كه موجب تحديد مالكيت مشروع آنها مي‌شود، با اصل (47) قانون اساسي و ماده‌ي (31) قانون مدني مغاير است.
 
نتيجه‌گيري:
بر اساس ادعاي شاكي ماده‌ي (7) «آيين‌نامه‌ي اجرايي تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي» كه شهرك‌هاي صنعتي خصوصي را مشمول احكام «قانون نحوه‌ي واگذاري مالكيت و اداره امور شهرك‌هاي صنعتي» و آيين‌نامه‌ي اجرايي آن مي‌داند، مغاير با موازين اسلامي از جمله احترام اموال مسلمانان و اصل تسليط و قوانين جمهوري اسلامي ايران از جمله اصل 47 قانون اساسي و ماده‌31 قانون مدني است. 
با نگاهي به مجموعه استدلال‌هاي‌مطرح شده در اين خصوص مي‌توان بيان نمود كه قانون نحوه‌ي واگذاري كه اداره‌ي امور مالكيت‌هاي مشترك شهرك‌هاي صنعتي را به شركت خدماتي واگذار مي‌كند، شامل شركت‌هاي خصوصي نمي‌شود. چراكه قانون‌گذار در خصوص تسري احكام شركت‌شهرك‌هاي صنعتي به شهرك‌هاي صنعتي خصوصي در موضوعات مورد نياز، تصريح كرده است. همچنين تسري حكم اين قانون به شهرك‌هاي صنعتي خصوصي از طريق آيين‌نامه‌ي هيأت وزيران، مغاير با فلسفه و هدف قانون‌گذار از تصويب تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي بوده است. علاوه بر اين نگاهي به مشروح مذاكرات مجلس شوراي اسلامي در مقام تصويب قانون نحوه‌ي واگذاري نشان‌گر آن است كه اين قانون در مقام تحديد صلاحيت‌هاي مقامات دولتي در شهرك‌هاي صنعتي است و نمي‌توان آن را به شهرك‌هاي صنعتي خصوصي تسري داد. 
در نتيجه ماده‌ي (7) آيين‌نامه‌ي اجرايي تبصره «5» اصلاحي بند «الف» ماده (3) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي حيطه‌ي صلاحيت‌هاي قانون نحوه‌ي واگذاري را بر خلاف ضوابط قانوني و بدون داشتن صلاحيت گسترش داده و نتيجه‌ي آن ايجاد محدوديت براي مالكيت مشروع افراد و تضييق دايره‌فعاليت بخش‌هاي خصوصي در امور اقتصادي است كه اين امر مغاير با قوانين و مقررات (از جمله اصل 47 قانون اساسي، ماده‌ي 31 قانون مدني)، هدف و اراده مقنن و سياست‌هاي كلي نظام مبني بر تقويت بخش خصوصي است.