اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور

مقدمه
بر اساس اصل ‌(94) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي به‌وسيله شوراي نگهبان ازنظر انطباق با موازين اسلام و قانون اساسي موردبررسي قرار مي‌گيرد و در صورت مغايرت براي تجديدنظر به مجلس بازگردانده مي‌شود. همچنين به‌موجب اصل (85) قانون اساسي مجلس شوراي اسلامي مي‌تواند تصويب اساسنامه‌هاي دولتي را به دولت واگذار كند كه در اين صورت اساسنامه‌هاي مصوب دولت مي‌بايست به لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسي به تأييد شوراي نگهبان برسند. علاوه بر اين به‌موجب اصل (4) قانون اساسي، كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، اداري، فرهنگي، نظامي، سياسي و غير اين‌ها بايد بر اساس موازين اسلامي باشد. اين اصل بر اطلاق يا عموم همه اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر بر عهده فقهاي شوراي نگهبان است. تفسير قانون اساسي نيز به‌موجب اصل (98) قانون اساسي بر عهده شوراي نگهبان قرارگرفته است.
در راستاي اجراي اين اصول، كليه مصوبات مجلس، اساسنامه‌هاي دولتي و استفساريه‌ها در جلسات شوراي نگهبان موردبررسي فقهي و حقوقي قرارگرفته و نظر نهايي شورا ابلاغ مي‌گردد. با عنايت به تأكيدات رهبر معظم انقلاب اسلامي مبني بر ضرورت اعلام مباني و استدلالات شوراي نگهبان، گروه تدوين پژوهشكده شوراي نگهبان، با همكاري اداره تدوين دفتر امور حقوقي شوراي نگهبان، اقدام به استخراج استدلالات و مباني نظري آراء اين شورا نموده است. كارشناسان اين پژوهشكده، بامطالعه دقيق متن مذاكرات شوراي نگهبان ـ كه از سوي معاونت اجرايي ضبط و پياده‌سازي مي‌شود ـ استدلالات و ظرايف موردنظر اعضاء را استخراج نموده و با حفظ اصالت، آن‌ها را در قالب يك متن علمي ‌به جامعه حقوقي كشور ارائه مي‌نمايند. يقيناً انتشار مبانيِ اظهارنظرهاي شوراي نگهبان، موجب آشنايي هرچه بيشتر جامعه علمي و نهادهاي تقنيني و اجرايي كشور با فعاليت‌هاي اين شوراي حساس و تأثيرگذار شده و همچنين مي‌تواند به‌عنوان متون درسي و پژوهشي در محافل دانشگاهي و حوزوي مورد استفاده قرار گيرد.
درآمد 
هيئت وزيران، اساسنامه «سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور» را در جلسه‌ي مورخ 30/‏7/‏1391 بنا به پيشنهاد وزارت كشور و به استناد بند (ب) ماده (187) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 1389، تصويب كرد. اين مصوبه، جهت طي مراحل قانوني مقرّر در اصل 85 قانون اساسي طي نامه‌ي شماره 158321/‏47832 به شوراي نگهبان ارسال شد. شوراي نگهبان با بررسي اين مصوبه در جلسات مورخ 1/‏9/‏1391 و 22/‏9/‏1391 اين اساسنامه را از جهاتي واجد ابهام تشخيص داد و نظر خود در اين خصوص را طي نامه‌ي شماره 48943/‏30/‏91 مورخ 2/‏10/‏1391 به هيئت وزيران اعلام كرد. هيئت وزيران براي رفع ايراد شوراي نگهبان، در جلسه‌ي مورخ 18/‏11/‏1391، اصلاحاتي در اساسنامه اعمال و آن را طي نامه‌ي شماره 233119/‏47832 مورخ 28/‏11/‏1391 براي اظهارنظر مجدد به شوراي نگهبان ارسال كرد. بررسي اين مصوبه در دستور كار جلسه‌ي مورخ 9/‏12/‏1391 شوراي نگهبان قرار گرفت كه پس از بحث و بررسي، به‌رغم اصلاح به عمل آمده، اعضاي شورا ابهام سابق را كماكان به قوت خود باقي دانستند و اين مصوبه را براي رفع ابهام به هيئت وزيران برگشت دادند. نظر شوراي نگهبان در اين خصوص، طي نامه‌ي شماره 49692/‏30/‏91 مورخ 19/‏12/‏1391 به هيئت وزيران اعلام شد. هيئت وزيران براي رفع ايراد شوراي نگهبان با تشكيل جلسه در 22/‏2/‏1392 مجدداً اصلاحات لازم را در اساسنامه اعمال و مصوبه‌ي اصلاحي را طي نامه‌ي شماره 52772/‏47832 مورخ 5/‏3/‏1392 براي بررسي به شوراي نگهبان ارسال كرد. پس از وصول مصوبه به شوراي نگهبان، اين شورا در جلسه 29/‏3/‏1392 پس از بررسي مصوبه، ايراد پيشين را برطرف شده دانست و نظر خود مبني بر مغايرت نداشتن مفاد اين اساسنامه با موازين شرع و قانون اساسي را طي نامه‌ي شماره 51046/‏30/‏92 مورخ 29/‏3/‏1392 به هيئت ‌وزيران اعلام كرد. 
اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور
مرحله اول
تاريخ مصوبه هيئت ‌وزيران: 30/‏7/‏1391
تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 1/‏9/‏1391 و 22/‏9/‏1391
هيئت ‌وزيران در جلسه مورخ 30/‏7/‏1391 بنا به پيشنهاد شماره 61/‏6/‏1/‏175828 مورخ 15/‏11/‏1390 وزارت كشور و به استناد بند (ب) ماده (187) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران{1} -مصوب 1389- اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور را به شرح زير تصويب نمود:

اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور
     فصل اول: كليات و تعاريف
     ماده 1- در اين اساسنامه اصطلاحات زير در معاني مشروح مربوط به كار مي‌روند:
الف- حريم: ...
ب- اراضي ساحلي: پهنه‌اي با عرض مشخص از اراضي مجاور درياها، درياچه‌ها و خليج ‌فارس و يا خليج كه حداقل از يك سو به كنار دريا يا درياچه يا خليج متصل باشد.
پ- مناطق ساحلي: بخشي از خشكي و آب‌هاي ساحلي كه مطابق قانون اراضي مستحدث و ساحلي - مصوب 1354- به‌عنوان اراضي ساحلي شناخته ‌شده‌اند و براي بهره‌برداري پايدار از طرح‌هاي بهسازي و شنا استفاده مي‌شوند.
ت- ...
   الف- ديدگاه مغايرت
- اگرچه بند (ب) ماده (1) اساسنامه در مقام بيان تعريف «اراضي ساحلي» است، ليكن از آنجا كه اين تعريف بدون لحاظ اينكه اين اراضي مِلك شخصي افراد است يا خير، انجام گرفته و بر مبناي اينكه در مواد بعدي اين مصوبه امر به آزادسازي حريم، حتي در مِلك شخصي افراد شده است، لذا اين بند خلاف موازين شرع است.
- قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 29/‏4/‏1354 در زمان طاغوت تصويب شده و برخي از احكام آن از جمله ماده (2){2}كه عرض اراضي ساحلي را براي آب‌ها و درياهاي مختلف كشور، مشخص نموده و ماده (3){3}آن، كه همه‌ي اين اراضي، حتي اراضي متعلق به اشخاص را متعلق به دولت دانسته، مغاير با موازين شرع است. بر اين اساس، اگرچه بند (پ) ماده (1) اين اساسنامه، در مقام بيان تعريف «مناطق ساحلي» است، ليكن با عنايت به عبارت «با رعايت قوانين و مقررات مربوطه» مذكور در صدر ماده (5) اساسنامه{4}و نيز استناد و ارجاع اين بند به قانون مذكور كه داراي احكام متعدد خلاف شرع است،{5}بند مزبور نيز به تَبَع مغاير با موازين شرع است. 
- در مواردي كه يقين وجود دارد كه فردي قبل از پيروزي انقلاب، زميني را در ساحل دريا احيا كرده و مطابق موازين شرعي، مالك آن شده است، نمي‌توان پس از انقلاب، اراضي احيا شده مذكور را باز پس‌گرفت. در سوابق نظرات شوراي نگهبان در سال 1365 نيز چنين آمده است كه در صورتي كه اراضي طبق موازين شرعي احيا شده باشد، احياكننده مالك اراضي است.{6}بر اين اساس، از آنجا كه اطلاق بند (پ) ماده (1)، شامل اراضي كه مِلك مردم بوده و بدون رضايتشان از آنان گرفته شده است نيز مي‌شود، بند مذكور مغاير با موازين شرع است. 
- اين اساسنامه مربوط به تفريح‌گاه‌هاي اطراف دريا و سواحل است، ليكن هيچ‌كدام از مواد آن به رعايت موازين شرعي و شئونات اخلاقي در اين تفريح‌گاه‌ها مقيد نشده است. بنابراين، مصوبه‌ي مزبور از حيث عدم تقييد به رعايت موازين شرعي، خلاف شرع است.
- عبارت «براي بهره‌برداري پايدار» مذكور در بند (پ)، لزوماً به معناي بهره‌برداري از اراضي عمران و آباد نشده نيست، بلكه اطلاق آن شامل اراضي آباد شده نيز مي‌شود؛ بر اين اساس، دولت مي‌تواند طبق بند (پ)، اين اراضي احياشده را «براي بهره‌‌برداري پايدار»، تصرف كند؛ در حالي كه از نظر شرعي، تصرف در اين اراضي كه طبق موازين شرعي احيا شده است، صحيح نيست. از اين‌رو، اطلاق اين بند مغاير با موازين شرع است. 
- «قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها مصوب 1367»{7}به قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع كشور مصوب 1346 اشاره دارد و ارتباط موضوعي با قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 ندارد؛ لذا نمي‌تواند آن را نسخ و لغو كند، مگر آنكه مواردي را موضوعاً شامل شود كه در اين صورت تنها نسبت به آن موارد، نسخ صورت مي‌گيرد. حتي اگر نسخ قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 توسط قانون مزبور پذيرفته شود، با عنايت به ارجاع اين اساسنامه به قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 تلويحاً قانون مذكور احيا شده و معتبر دانسته شده است. بنابراين، از آنجا كه اين قانون داراي احكام خلاف شرع متعدد است، ارجاع و استناد بند (پ) ماده (1) اين اساسنامه به آن مغاير با موازين شرع است.
ب- ديدگاه عدم مغايرت
- بند (پ) ماده (1) اساسنامه صرفاً تعريف مناطق ساحلي را از قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 گرفته است و استنادي به احكام آن قانون ندارد؛ از اين‌رو، اگرچه برخي از احكام مقرر در اين قانون، خلاف شرع است، ليكن به دليل عدم استناد بند مزبور به آن احكام، نمي‌توان اين بند را مغاير با موازين شرع دانست.
- مستفاد از عبارت «اراضي ساحلي براي بهره‌برداري پايدار از طرح‌هاي بهسازي و شنا استفاده مي‌شوند» در بند (پ)، آن است كه بهره‌برداري مزبور تنها از اراضيِ عمران نشده (= احيا نشده) خواهد بود و شامل اراضي احيا شده نمي‌شود؛ به عبارت ديگر، عنوان «بهره‌برداري پايدار» نسبت به كسي كه در اين اراضي، خانه يا ويلا ساخته و در آنجا ساكن است معنا ندارد؛ زيرا اطلاق «اراضي» به خانه يا ويلاي ساخته شده صحيح نيست. بنابراين، از آنجا كه اطلاق عبارت فوق‌الذكر شامل اراضي احيا شده نمي‌شود، اين بند مغايرتي با موازين شرع ندارد.
- ‌طبق قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب 1367 تمام تصرفات در زمين‌هاي موات و احياي آنها تا سال 1365 بلااشكال و مجاز اعلام‌ شده است و از آنجا كه تبصره (۵) اين قانون بيان مي‌دارد: «از تاريخ تصويب اين ماده واحده، كليه قوانين و مقررات و آيين‌نامه‌هاي مغاير با اين قانون لغو و تنها مرجع رسيدگي به شكايات مربوط به اجراي ماده (۵۶) قانون جنگل‌ها و مراتع و اصلاحيه‌هاي آن، هيئت موضوع اين قانون خواهد بود»، قانون اراضي ساحلي و مستحدث مصوب 1354 نيز به عنوان يكي از قوانين و مقررات مغاير، لغو مي‌شود. بنابراين، اگرچه قانون اراضي ساحلي و مستحدث مصوب 1354 داراي احكام خلاف شرع متعدد است، ليكن با نسخ و لغو اين قانون، ايرادات شرعي آن نيز موضوعاً منتفي خواهد بود.
ج- ديدگاه ابهام
- اگرچه بند (ب) ماده (1) اساسنامه در مقام بيان تعريف اراضي ساحلي است، لكن از آنجا كه اين تعريف بدون لحاظ اينكه اين اراضي ملك شخصي افراد است يا خير، انجام گرفته است، مصوبه‌ي مزبور واجد ابهام است؛ چه آنكه اگر منظور از اين اراضي، املاك شخصي افراد نيز باشد با توجه به اينكه در مواد بعدي اساسنامه امر به آزادسازي حريم اراضي شده است، بند مذكور مغاير موازين شرع خواهد بود.
- از آنجا كه در بند (پ) ماده (1) اين اساسنامه به قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354، ارجاع شده است و مشخص نيست احكام اين قانون شامل اراضي كه اشخاص قبل از پيروزي انقلاب اسلامي شرعاً مالك بوده و يا با احيا، مالك شده‌اند و نيز املاكي كه با توجه به تبصره (4) ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب 1367 مالك شده‌اند نيز مي‌شود يا خير، اساسنامه‌ي مزبور داراي ابهام است.
د- تصميم شورا 
- از آنجا كه در اساسنامه به قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354، ارجاع گرديده است و مشخص نمي‌باشد كه احكام اين قانون شامل اراضي كه اشخاص قبل از پيروزي انقلاب شكوهمند اسلامي شرعاً مالك بوده و يا با احياء، مالك گرديده‌اند و نيز املاكي كه با توجه به اذن دولت جمهوري اسلامي ايران در تاريخ 16/‏12/‏1365، مذكور در تبصره (4) ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب 1367، مالك شده‌اند مي‌گردد يا خير، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام، اظهارنظر خواهد شد. 
* * *
ماده 3- سازمان داراي شخصيت حقوقي و اداري مستقل مي‌باشد و به عنوان يك مؤسسه دولتي طبق مقررات اين اساسنامه و ساير قوانين و مقررات مربوطه اداره مي‌شود.
الف- ديدگاه مغايرت
- از آنجا كه عبارت «قوانين و مقررات مربوطه» مندرج در ماده (3)، شامل قوانين مصوب قبل از انقلاب، از جمله قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 نيز مي‌شود و احكام قانون اخيرالذكر در بسياري از موارد، مغاير موازين شرع است، اطلاق اين ماده خلاف شرع است. ضمن آنكه استدلالِ غلبه‌ي اصل 4 قانون اساسي بر همه قوانين از جمله قوانين مصوب قبل از انقلاب رافع اين اشكال نيست؛ زيرا در اين صورت، هر قانون عاديِ خلاف شرع، به جهت غلبه‌ي مفاد اصل 4 قانون اساسي بر آن، ديگر مغاير با شرع نيست و نياز به بررسي ندارد.
ب- ديدگاه عدم مغايرت
-‌ اطلاق عبارت «قوانين و مقررات مربوطه» در ماده (3)، شامل اصل 4 قانون اساسي نيز مي‌شود. بر اين اساس، از آنجا كه حكم مقرر در اصل 4 مبني بر لزوم شرعي بودن تمامي قوانين و مقررات، شامل قوانين قبل از انقلاب از جمله قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 نيز مي‌شود و به استناد اصل 4 احكام خلاف شرع اين قانون فاقد اعتبار است، نمي‌توان اطلاق ماده‌ي مزبور را به استناد معتبردانستن قوانين مغاير شرع قبل از انقلاب، مغاير با موازين شرع دانست.
- ماده (3) تنها در مورد نحوه «اداره» سازمان، رعايت «قوانين و مقررات مربوطه» را لازم دانسته و به هيچ‌وجه ناظر به «ايجاد» آن سازمان طبق آن قوانين نيست. از اين‌رو، حتي اگر اطلاق عبارت رعايت «قوانين و مقررات مربوطه» در اين ماده شامل قوانين مصوب قبل از انقلاب نيز باشد، ايراد شرعي متوجه اين ماده نخواهد بود.
- با عنايت به اينكه اطلاق عبارت «قوانين و مقررات مربوطه» در اين ماده، منصرف از قوانين مغاير شرع مصوب قبل از انقلاب است و تنها شامل قوانين جاري كشور از جمله قانون ثبت شركت‌ها است، ماده‌ي مزبور مغاير با موازين شرع نيست. 
ج- تصميم شورا 
- ماده مزبور مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
* * *
ماده 5- وظايف و اختيارات سازمان با رعايت قوانين و مقررات مربوطه، به ‌شرح زير تعيين مي‌شود:
1-‌ برنامه‌ريزي براي مطالعه و اجراي طرح‌هاي لازم به‌ منظور ساماندهي سواحل و طرح‌هاي بهسازي و شنا؛
2-‌ بررسي قابليت‌ها و تنگناهاي موجود در امر ساماندهي سواحل و طرح‌هاي بهسازي و شنا؛
3- برنامه‌ريزي و ايجاد هماهنگي در امر تحصيل، تملك و آزادسازي كامل حريم و نظارت بر آن؛
4- تصويب سياست‌هاي اجتماعي و فرهنگي ساماندهي سواحل با همكاري دستگاه‌هاي ذي‌ربط؛
5- مديريت ايجاد، تكميل و توسعه زيرساخت‌ها و تأسيسات ساحلي؛
6- بررسي مشكلات مناطق ساحلي و سياست‌گذاري براي ساخت‌و‌سازها در سواحل با همكاري دستگاه‌هاي ذي‌ربط؛
7- حمايت از سرمايه‌گذاري بخش غيردولتي و همچنين طرح‌ها، پروژه‌ها و برنامه‌هاي مرتبط به منظور ساماندهي سواحل؛
8- تهيه جدول زمان‌بندي نظارت‌ دستگاه‌هاي متولي با هماهنگي آنها در محدوده طرح‌هاي بهسازي و شنا؛
9- عضويت و مشاركت در سازمان‌ها و مجامع بين‌المللي مرتبط با وظايف سازمان؛
10- برنامه‌ريزي و هماهنگي كاربري اراضي در سواحل جهت سامان‌دهي طرح‌هاي بهسازي و شنا.
الف- ديدگاه مغايرت
- از آنجا كه در ماده (5) تعيين وظايف و اختيارات سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور منوط به رعايت «قوانين و مقررات مربوطه» شده و اطلاق اين قوانين شامل قوانين مصوب قبل از انقلاب، از جمله قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 نيز مي‌شود و احكام قانون اخيرالذكر در بسياري از موارد، مغاير موازين شرع است، اطلاق حكم مقرر در اين ماده مبني بر لزوم رعايت قوانين و مقررات مربوطه حتي قوانين مغاير با شرع، واجد اشكال شرعي است.
- بند (3) ماده (5) «برنامه‌ريزي در امر تحصيل، تملك و آزادسازي كامل حريم و نظارت بر آن» را از وظايف سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور دانسته است؛ با توجه به اينكه ممكن است امر تحصيل، تملك و آزادسازي كامل حريم، مِلك اشخاص را هم شامل شده و در نهايت منجر به تصرف مِلك آنها شود، اطلاق بند مزبور، مغاير با موازين شرع است؛ زيرا در شرع مقدس اسلام، مالكيت افراد مورد احترام است. 
ب- ديدگاه عدم مغايرت
- اگر صدر ماده (5)، وظايف و اختيارات سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور را مقيد به رعايت قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 مي‌دانست، در اين‌صورت، از آنجا كه احكام قانون اخيرالذكر در بسياري از موارد، مغاير با موازين شرع است، اين ماده نيز داراي اشكال شرعي بود، ليكن چنين قيدي در ماده ذكر نشده است؛ از اين‌رو، نمي‌توان ماده‌ي مزبور را مغاير با موازين شرع دانست.
- اگرچه اطلاق عبارت «قوانين و مقررات مربوطه» در اين ماده شامل قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 نيز مي‌شود، ليكن از آنجا كه قانون مزبور پس از انقلاب اسلامي اصلاح شده، اشكالات شرعي آن نيز برطرف شده است. بنابراين، حكم مقرر در اين ماده مبني بر لزوم رعايت قوانين و مقررات مربوطه مغاير موازين شرعي نيست. 
- معناي قيد «آزادسازي كامل حريم» در بند (3) اين ماده آن نيست كه در اين امر به زور متوسل شوند، بلكه خريداري اراضي متعلق به افراد نيز مي‌تواند از راه‌هاي آزادسازي حريم باشد. ضمن آنكه طبق صدر ماده انجام وظايف سازمان منوط به رعايت قوانين و مقررات مربوطه است و طبق قانون نمي‌توان مِلك اشخاص را بدون رضايت آنها تصرف كرد. از اين‌رو، بند (3) اين ماده مغاير با موازين شرع نيست.
ج- تصميم شورا 
- ماده مزبور مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
* * *
ماده 9- وظايف و اختيارات شورا به شرح زير تعيين مي‌شود:
الف- تعيين خط مشي و سياست‌هاي كلان سازمان
ب- ...
الف- ديدگاه مغايرت
- اختيارات شوراي سياست‌گذاري مذكور در ماده (9) بايد تنها در چارچوب قوانين و مقررات ناظر بر فعاليت سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور باشد و اين شورا نمي‌تواند خط مشي و سياست‌هاي كلان را براي سازمان تعيين كند؛ در غير اين صورت امكان ورود در مسائلي كه مرتبط با سازمان نيست وجود دارد. از اين‌رو، بايد در ادامه‌ي بند (الف) اين ماده، عبارت «در چارچوب قوانين و مقررات» اضافه شود.
ب- ديدگاه عدم مغايرت
- بدون ترديد اختيارات شوراي سياست‌گذاري مذكور در ماده (9) تنها در چارچوب قوانين و مقررات ناظر بر سازمان است؛ از اين‌رو، نيازي به تكرار قيد «در چارچوب قوانين و مقررات سازمان» در بند (الف) اين ماده نيست. 
ج- تصميم شورا 
- ماده مزبور مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
نظر (مرحله اول) شوراي نگهبان{8}از آنجا كه در اساسنامه به قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354، ارجاع گرديده است و مشخص نمي‌باشد كه احكام اين قانون شامل اراضي كه اشخاص قبل از پيروزي انقلاب شكوهمند اسلامي شرعاً مالك بوده و يا با احياء، مالك گرديده‌اند و نيز املاكي كه با توجه به اذن دولت جمهوري اسلامي ايران در تاريخ 16/‏12/‏1365، مذكور در تبصره (4) ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب 1367، مالك شده‌اند مي‌گردد يا خير، ابهام دارد؛ پس از رفع ابهام، اظهارنظر خواهد شد. 
مرحله دوم
تاريخ مصوبه هيئت وزيران: 18/‏11/‏1391
تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 9/‏12/‏1391 
اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور
     فصل اول: كليات و تعاريف
     ماده 1- در اين اساسنامه اصطلاحات زير در معاني مشروح مربوط به كار مي‌روند:
الف- حريم: ...
پ- مناطق ساحلي: بخشي از خشكي و آب‌هاي ساحلي كه مطابق قانون اراضي مستحدث و ساحلي - مصوب 1354- به‌عنوان اراضي ساحلي شناخته ‌شده‌اند و با رعايت حقوق اشخاص براي بهره‌برداري پايدار از طرح‌هاي بهسازي و شنا استفاده مي‌شوند.
ت- ...
الف- ديدگاه مغايرت
- از آنجا كه قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354، در مواردي مانع از استفاده افراد احياكننده اراضي از ملك خود مي‌شود و يا حداقل آن را محدود مي‌سازد، اضافه كردن عبارت مبهم «با رعايت حقوق اشخاص» به بند (پ) ماده (1)، رافع ايراد قبلي شورا مبني بر شمول احكام اين قانون بر اراضي اشخاص كه قبل از پيروزي انقلاب شرعاً مالك بوده و يا با احيا، مالك شده‌اند نيست.
- با توجه به اينكه در اساسنامه‌ي مزبور به قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 1354 استناد و ارجاع داده شده است و اين قانون داراي احكام خلاف شرع متعدد است و در مواردي منجر به تضييع حقوق اشخاص است، لذا مغايرت شرعي اين مصوبه همچنان به قوت خود باقي است و اصلاح انجام شده رافع اين ايراد شوراي نگهبان نيست.
ب- ديدگاه عدم مغايرت
- از آنجا كه طبق بند (پ) ماده (1)، استفاده از اراضي ساحلي براي بهره‌برداري پايدار از طرح‌هاي بهسازي و شنا منوط به رعايت حقوق اشخاص شده است، ابهام سابق شورا مبني بر شمول احكام اين قانون بر اراضي اشخاص كه قبل از پيروزي انقلاب شرعاً مالك بوده و يا با احيا، مالك شده‌اند برطرف شده است؛ زيرا طبق اين عبارت، اراضي اشخاص كه قبل از پيروزي انقلاب شرعاً مالك بوده و يا با احيا، مالك شده‌اند، اراضي مستحدث محسوب نشده و از شمول قانون اراضي مستحدث و ساحلي خارج است.
ج- ديدگاه ابهام
- از آنجا كه منظور از عبارت «با رعايت حقوق اشخاص» الحاقي به بند (پ) ماده (1)، مشخص نيست، بند مزبور داراي ابهام است و ايراد سابق شورا كماكان به قوت خود باقي است.
د- تصميم شورا 
- علي‌رغم اصلاح به عمل آمده، ابهام سابق اين شورا كماكان به قوت خود باقي است. همچنين بايد منظور از «رعايت حقوق اشخاص» روشن شود، تا اظهارنظر گردد. 
نظر (مرحله دوم) شوراي نگهبان{9} 

علي‌رغم اصلاح به عمل آمده، ابهام سابق اين شورا كماكان به قوت خود باقي است. همچنين بايد منظور از «رعايت حقوق اشخاص» روشن شود، تا اظهارنظر گردد. 

مرحله سوم
تاريخ مصوبه هيئت‌ وزيران: 22/‏2/‏1392
تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 29/‏3/‏1392 
اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور
     فصل اول: كليات و تعاريف
     ماده 1- در اين اساسنامه اصطلاحات زير در معاني مشروح مربوط به كار مي‌روند:
الف- حريم: ...
پ- مناطق ساحلي: بخشي از خشكي و آب‌هاي ساحلي كه مطابق قانون اراضي مستحدث و ساحلي - مصوب 1354- به‌عنوان اراضي ساحلي شناخته ‌شده‌اند و با رعايت حقوق اشخاص براي بهره‌برداري پايدار از طرح‌هاي بهسازي و شنا استفاده مي‌شوند.
تبصره- اراضي كه اشخاص قبل از پيروزي انقلاب اسلامي شرعاً مالك بوده و يا با احياء مالك گرديده‌اند و نيز املاكي كه با توجه به اذن دولت جمهوري اسلامي ايران در تاريخ 16/‏12/‏1365، مذكور در تبصره (4) ماده واحده قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها و مراتع - مصوب 1367- مالك شده‌اند، از شمول اين بند خارج است.
ت- ساماندهي سواحل: فرايندي كه به بهبودي شرايط مناطق ساحلي از نظر هماهنگي ميان دستگاه‌هاي اجرايي، كاربري‌هاي مختلف و فعاليت‌هاي انساني در محدوده طرح‌هاي بهسازي و شنا در سواحل مي‌انجامد.
ث- ...
چ-‌ بهسازي: ارتقاي كيفيت محيط از طريق بازسازي ويژگي‌هاي ساختاري و محيطي، بهبود امكانات (ارتقاي كيفي)، توزيع مناسب امكانات (بهبود كمي) و مقابله با هر اقدامي كه موجب تخريب طرح‌هاي بهسازي و شنا مي‌شود.
الف- ديدگاه عدم مغايرت
- با توجه به الحاق يك تبصره به بند (پ) ماده (1) و تصريح بر خروج اراضي اشخاصي كه قبل از پيروزي انقلاب اسلامي شرعاً مالك آن بوده و يا با احيا مالك شده‌اند و نيز املاكي كه با توجه به اذن دولت جمهوري اسلامي ايران در تاريخ 16/‏12/‏1365 مالك شده‌اند، از شمول اين بند، ابهام قبلي شورا مبني بر شمول احكام اين قانون بر اراضي اشخاص كه قبل از پيروزي انقلاب شرعاً مالك بوده و يا با احيا، مالك شده‌اند رفع شده است.
ب- تصميم شورا 
- مصوبه مزبور، مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
نظر (نهايي) شوراي نگهبان{10}
مصوبه هيئت وزيران در خصوص اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور با توجه به اصلاحات به عمل آمده، مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.

========================================================================================

1. بند (ب) ماده (187) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 15/‏‏‏10/‏‏‏1389: «ماده 187- ...
ب- دولت موظف است نسبت به تشكيل سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل جهت مطالعه و اجراي طرحهاي بهسازي و شنا زير نظر وزارت كشور به عنوان متولي اصلي ساماندهي سواحل و طرح‌هاي شنا در سال اول برنامه اقدام نمايد. اساسنامه سازمان مذكور به تصويب هيئت وزيران مي‌رسد.» 

2. ماده (2) قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 29/‏‏‏4/‏‏‏1354: «ماده 2- عرض اراضي ساحلي و مستحدث و حريم منابع مندرج در اين قانون به شرح زير تعيين مي‌شود:
الف- عرض اراضي مستحدث درياي خزر خط ترازي است به ارتفاع يكصد و پنجاه سانتيمتر از سطح آب در آخرين نقطه پيشرفت آب دريا در سال 1342، ولي در نقاطي كه اين خط به جاده سراسري عمومي ساحلي فعلي برخورد مي‌كند حد اراضي مستحدث جاده مزبور است.
ب- عرض اراضي ساحلي خليج فارس و درياي عمان دو كيلومتر از آخرين حد پيشرفت آب دريا بالاترين نقطه مد خواهد بود.
ج- عرض اراضي ساحلي درياچه رضاييه يك هزار متر از آخرين حد پيشرفت آب در سال 1353 مي‌باشد، لجن‌زارهاي متصل به اين عرض و نمك‌زارها تا آخرين حد آنها جزو اراضي ساحلي مزبور محسوب است.
د- عرض حريم درياي خزر شصت متر از آخرين نقطه پيشرفتگي آب در سال 1342 و عرض حريم درياچه رضاييه شصت متر از آخرين نقطه پيشرفتگي آب در سال 1353 و عرض حريم خليج فارس و درياي عمان شصت متر از آخرين نقطه مد مي‌باشد.
تبصره 1- ... .»

3. ماده (3) قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 29/‏‏‏4/‏‏‏1354: «ماده 3- كليه اراضي مستحدث كشور متعلق به دولت است و اشخاص حق تقاضاي ثبت آنها را ندارند و در صورتي كه نسبت به اراضي مذكور درخواست ثبت شده باشد، آن درخواست باطل و ادارات ثبت محل مكلفند تقاضاي ثبت اراضي مزبور را از وزارت كشاورزي و منابع طبيعي يا ساير سازمان‌هاي دولتي كه در آنها تصرفاتي دارند، با تأييد وزارت كشاورزي و منابع طبيعي بپذيرند.»

4. ماده (5) اساسنامه سازمان توسعه و عمران دريا و سواحل كشور: «ماده 5- وظايف و اختيارات سازمان با رعايت قوانين و مقررات مربوطه، به شرح زير تعيين مي‌شود:
1- ....»

5. گفتني است مجمع مشورتي فقهي شوراي نگهبان، نظر كارشناسي خويش در خصوص قانون اراضي مستحدث و ساحلي مصوب 29/‏‏‏4/‏‏‏1354 را طي نامه‌هاي شماره 562/‏‏‏ف/‏‏‏91 مورخ 14/‏‏‏9/‏‏‏1391 و 1565/‏‏‏ف/‏‏‏91 مورخ 21/‏‏‏9/‏‏‏1391 به شرح زير براي شوراي نگهبان ارسال كرده است كه طي آن، مواد متعددي از اين قانون، مغاير با موازين شرع ارزيابي شده است. هر چند نظرات اين مجمع، لزوماً نظرات فقهي فقهاي شوراي نگهبان محسوب نمي‌شود، ليكن در اينجا براي آگاهي خوانندگان، متن اين نظر به استحضار مي‌رسد: «1- در تبصره (1) ماده (2)، اطلاق نصب علائم شامل نصب علائم در اراضي كه ملك شرعي ديگران مي‌باشد نيز مي‌گردد و نصب علائم در اين اراضي بدون اجازه مردم تصرف در ملك ديگران بدون اجازه آنان بوده خلاف شرع مي‌باشد.
2- عموم تبصره (2) ماده (2) نيز مبنياً بر ايراد مذكور در تبصره (1) ايراد دارد.
3- در ماده (3) اطلاق تعلق اراضي مستحدث به دولت نسبت به اراضي كه قبل از تاريخ تصويب و تنفيذ اصل 45 قانون اساسي مِلك شرعي مردم شده است - مانند احياي اراضي يا خريدن و يا به ارث رسيدن از شخص محيي - خلاف شرع مي‌باشد. نعم؛ در زمان تشكيل حكومت اسلامي و بر اساس اصل 45 قانون اساسي، دولت اسلامي مالك اين اراضي مي‌باشد و تصرف و احياي اراضي بدون اجازه دولت و حكومت اسلامي جايز نمي‌باشد.
البته طبق نقل، نخست‌وزير وقت در اواسط دهه شصت بخشنامه‌اي را صادر نموده كه بر اساس آن «افرادي كه تا آن تاريخ - ولو بعد از زمان تصويب قانون اساسي - دست به احياي اراضي زده‌اند، مالك آن مي‌باشند و بعد از اين تاريخ بدون اجازه دولت نمي‌توانند در اراضي تصرف نمايند.» و لذا بايد تحقيق شود كه آيا بخشنامه مذكور بر اساس اذن و اعمال ولايت رهبر كبير انقلاب حضرت امام خميني (عليه‌الرحمه) بوده است تا نافذ باشد يا خير.
4- اطلاق استثناي مذكور در تبصره (1) ماده (3) خلاف شرع دانسته شد؛ زيرا اطلاق مذكور مستلزم حكم ملكيت اراضي مي‌گردد كه صرفاً ملكيت آن در دفتر املاك به ثبت رسيده باشد ولي احيايي كه موجب ملكيه شرعيه گردد نسبت به آن انجام نشده باشد؛ درحالي‌كه صرف ثبت در دفاتر مزبور موجب ملكيت نيست.
5- ايراد مذكور در اصل ماده (3) به تبصره بند (9) ماده يك قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع مذكور در تبصره (2) ماده (3) نيز وارد است و خلاف نظر حضرت امام خميني (عليه‌الرحمه) در جلد دوم تحريرالوسيله، كتاب احياءالموات، صفحه 178، مسئله 11 و 12 و خلاف نظر حضرت آيت‌الله خويي (عليه‌الرحمه) در مسئله 717 منهاج‌الصالحين مي‌باشد.
6- ايراد مذكور در اصل ماده (3) نسبت به ملكيت دولت - نسبت به اراضي ساحلي مورد اشاره كه در دفتر املاك به ثبت نرسيده است- در ماده (4) نيز جاري است. همچنين عدم حق تقاضاي ثبت - مذكور در اين ماده- و بطلان تقاضاي ثبت نسبت به اراضي كه احياء شده‌اند داراي ايراد مي‌باشد.
7- در بند (الف) تبصره (1) ماده (4) اطلاق حق ثبت داشتن اراضي مذكور در مستثني نسبت به اراضي كه تحت تصرف شخص بوده ولي احياء نشده و موات مي‌باشد، خلاف شرع مي‌باشد. البته نظر بعضي از اعضا اين بود كه مراد حق ثبت داشتن بر اساس قوانين و مقررات از جمله مقررات شرع اقدس ميباشد.
8- در بند (ج) تبصره (1) ماده (4) تقيد حق ثبت محاوط ساختمان‌ها در اراضي مذكور در اين بند به اراضي كه مساحت آن از 3000 متر بيشتر نباشد، خلاف شرع دانسته شد؛ زيرا در فرضي كه محاوط جزء اعيان شخصي مي‌باشد، فرقي بين اراضي كمتر يا بيشتر نمي‌باشد.
9- چون قانون اراضي مستحدث، اعتبار و وجاهت شرعي ندارد، تبصره (2) ماده (4) نمي‌تواند اختياري را بر عهده سازمان جنگل‌ها و مراتع بگذارد.
10- در ماده (5) مجرد مورد نياز بودن اراضي مورد اشاره براي طرح‌هاي عمومي - ولو اينكه نياز مبرم و ضروري نباشد- موجب جواز تصرف در اراضي مردم كه شرعاً ملك ايشان مي‌باشد، نمي‌گردد و لذا تصرف مذكور خلاف شرع مي‌باشد. همچنين حكم به اعطاي زمين به صورت پابه‌پا به مساحت مساوي نسبت به مازاد بر هزار مترمربع خلاف شرع مي‌باشد؛ زيرا زمين‌هاي مذكور قيمي بوده و بايد قيمت آنها پرداخت گردد و بر فرض اعطاي زمين، زميني بايد اعطا شود كه از نظر قيمت، معادل قيمت زمين افراد باشد.
11- در ماده (6) در فرضي كه عرصه، اعيان و محوطه‌هاي ساختماني متعلق به دولت نبوده و ملك اشخاص باشد، فروختن اين موارد به اشخاص و يا اجازه دادن به ايشان شرعاً ايراد دارد. اين ايراد نسبت به فقرات و موارد مختلف مذكور در تبصره (1) ماده (6) نيز جاري است.
12- بر اساس نظر حضرت امام خميني (عليه‌الرحمه) در تحريرالوسيله، مسكن‌گزيني نوعي احياء بوده و موجب ملكيت مي‌گردد. بنابراين، استثناء چپر، آلونك و كپر در تبصره (2) ماده (6) كه در آن نوعي احياء به سبب مسكن‌گزيني مي‌باشد، خلاف شرع مي‌باشد. همچنين استثناء ديواركشي و ايجاد حصار و نصب سيم‌خاردار باعث از بين بردن حق تحجير گرديده و داراي اشكال مي‌باشد. همچنين اگر منظور از قطعي بودن تشخيص وزارت كشاورزي و منابع طبيعي آن است كه شخص حق اعتراض و دادخواهي به قوه قضائيه را نيز ندارد، اين مطلب خلاف شرع و خلاف اطلاق اصل 34 قانون اساسي است.
13- اشكال مذكور در اصل ماده (3) به ذيل ماده (7) - استفاده از حريم مزبور براي ايجاد تأسيسات ضروري دولتي ...-  و تبصره آن وارد است و لذا اطلاق آنها خلاف شرع مي‌باشد.
14- در ماده (8) دريافت حق‌الارض از متصرفين در فرضي كه متصرفين مالك شرعي آنان باشند (توسط احياء قبل از تصويب قانون اساسي يا قبل از زماني كه در بخشنامه دولت تعيين شده و يا به ارث رسيدن يا خريدن از محيي مثلاً) خلاف شرع مي‌باشد. اين ايراد در مبدأ محاسبه و مطالبه حق‌الارض نيز جاري است. همچنين حكم به خلع يد و قطع بناي اشخاص در فرضي كه اشخاص شرعاً مالك بنا مي‌باشند، خلاف شرع مي‌باشد.
15- ماده (9) مبنياً بر ايراد مذكور در ماده (3)، دولت در بعضي موارد مالك اين اراضي نمي‌باشد تا حق فروش و يا اجاره دادن آن را داشته باشد و لذا اطلاق آن خلاف شرع دانسته شد. همچنين تعيين ضوابط و شرايط فروش و اجاره و ... بدون رعايت موازين شرعي خلاف شرع مي‌باشد. علاوه بر اين، تعيين ضوابط و شرايط مذكور مستلزم قانونگذاري بوده و لذا خلاف اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد.
16- در ماده (10) وجهي براي ضروري دانستن تصرف و يا تخريب املاك مردم در ايجاد راه‌هاي فرعي به حدود فاصله شش كيلومتر (بيشتر از شش كيلومتر نبودن) نمي‌باشد و چه بسا ضرورت به ايجاد راه‌هاي فرعي در فاصله بيش از شش كيلومتر نيز تحقق يابد و لذا اطلاق آن خلاف شرع مي‌باشد. همچنين با توجه به اينكه تصرف در املاك شرعي مردم بدون رضايت ايشان جايز نمي‌باشد، لازم است قوانين و مقررات مربوط (مذكور در ذيل ماده 10) ديده شود تا خلاف شرع نباشد و فقط قوانين و مقرراتي مورد تأييد است كه به تصويب مجلس شوراي اسلامي و تأييد شوراي نگهبان رسيده باشد.
17- اطلاق ماده (11) نسبت به قبل از زمان تصويب قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و يا قبل از رسيدن زماني كه در بخشنامه دولت ذكر شده است، خلاف شرع مي‌باشد.
18- در ماده (12) عدم ذكر وجود شرايط حداقلي معتبره كه شرعاً در هيئت رسيدگي‌ كننده به اعتراضات معتبر است، خلاف شرع مي‌باشد. همچنين قطعي بودن تصميمات اكثريت هيئت مذكور به طوري كه حق اعتراض باقي نماند، خلاف شرع و اصل 34 قانون اساسي دانسته شد.
19- در خصوص ماده (14) لازم است آيين‌نامه اجرايي اين قانون كه چه بسا در آن نوعي قانونگذاري نيز شده باشد (با توجه به ذيل ماده 9) ملاحظه شود تا علاوه بر موارد خلاف شرع مشترك بين آيين‌نامه و اصل قانون، موارد خلاف شرع ديگري در آن وجود نداشته باشد.»

6. نظر شماره 6511 مورخ 13/‏‏‏5/‏‏‏1365 شوراي نگهبان در خصوص طرح قانوني جنگل‌ها و مراتع قانوني كشور مصوب 22/‏‏‏4/‏‏‏1365: «... اطلاق تبصره (1) ماده (2) نسبت به زمين‌هايي كه آباد و احياء شده است، مغاير با موازين شرع است. علاوه بر اين، اطلاق تبصره (2) بند (2) ماده (3) نسبت به زمين‌هايي كه احياءشده و در تصرف مالكانه اشخاص باشد، مغاير با موازين شرع است.
نسبت به تبصره (4) ماده (34) نظر به اين كه اراضي تبديل شده به باغ و زراعت و تأسيسات عام‌المنفعه در صورتي كه طبق موازين شرعي احياء شده باشد ملك احياءكننده است و الزام آنها به عمل مقررات خاص جايز نيست و نظر به اينكه معيارهايي كه در اين تبصره مقرر شده دخالت در احياء شرعي ندارد، تبصره مذكور مغاير با موازين شرعي است و خلع يد از متصرفين بدون مراجعه به دادگاه جايز نيست و اين نظر نيز عيناً نسبت به اراضي منطقه شمال جاري است و بر اين اساس تبصره (1) ماده (2) نيز بايد اصلاح شود».

7. قانون تعيين تكليف اراضي اختلافي موضوع اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها و مراتع مصوب 22/‏‏‏6/‏‏‏1367:
«ماده واحده- ...
تبصره 4- دولت موظف است توسط دستگاه‌هاي ذيربط نسبت به خلع يد از اراضي متصرفي بعد از اعلام مورخ 16/‏‏‏12/‏‏‏1365 دولت جمهوري اسلامي اقدام لازم را به عمل آورد.
تبصره 5 - از تاريخ تصويب اين ماده واحده، كليه قوانين و مقررات و آيين‌نامه‌هاي مغاير با اين قانون لغو و تنها مرجع رسيدگي به شكايات مربوط به اجراي ماده (56) قانون جنگل‌ها و مراتع و اصلاحيه‌هاي آن هيئت موضوع اين قانون خواهد بود.
تبصره 6- ...»

8. مندرج در نامه‌ي شماره 48943/‏‏‏30/‏‏‏91 مورخ 2/‏‏‏10/‏‏‏1391 شوراي نگهبان، خطاب به معاون اول رئيس جمهور.

9. مندرج در نامه‌ي شماره 49692/‏‏‏30/‏‏‏91 مورخ 19/‏‏‏12/‏‏‏1391 شوراي نگهبان، خطاب به معاون اول رئيس جمهور.

10. مندرج در نامه‌ي شماره 51046/‏‏‏30/‏‏‏92 مورخ 29/‏‏‏3/‏‏‏1392 شوراي نگهبان، خطاب به معاون اول رئيس جمهور.