فايل ضميمه :
        مقدمه
جمهوري اسلامي ايران با امضاي تفاهمي با كشور سوئيس، تحت عنوان «ترتيبات ميان دولت جمهوري اسلامي ايران و شوراي فدراسيون سوئيس درباره نمايندگي منافع جمهوري اسلامي ايران توسط شوراي فدراسيون سوئيس در پادشاهي عربستان سعودي» اين كشور را به‌عنوان حافظ منافع ايران در عربستان سعودي برگزيده است كه شاكي مدعي مغايرت اين سند تأسيس با موازين حقوقي و شرعي شده است و ابطال آن را درخواست كرده است. در ادامه ضمن شرح موضوع و بيان ادله،‌به تحليل و بررسي آن‌ها خواهيم پرداخت.
الف) شرح موضوع: 
وزارت امور خارجه عربستان سعودي در تاريخ 13 /10 /1394 قطع روابط ديپلماتيك ميان ايران و عربستان را اعلام كرد و از هيئت ديپلماتيك ايران درخواست نمود تا ظرف مدت 48 ساعت خاك عربستان را ترك نمايند. اين قطع رابطه شامل پايان يافتن همه‌ي مناسبات تجاري و لغو پروازهاي بين دو كشور غير از موضوع حج بود. پس از اين مدت تلاش‌هايي براي برقراري مجدد روابط ديپلماتيك ميان ايران و عربستان صورت گرفت كه منجر به نتيجه‌نشد. با توجه به عدم امكان برقراري مجدد روابط في‌مابين دو كشور در تاريخ 13 /8 /1396 سند تأسيس دفتر حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در عربستان سعودي توسط مدير كل خليج فارس وزارت امور ‌خارجه و سفير سوئيس در تهران به امضا رسيد و بر اين اساس كشور سوئيس عهده‌دار حفاظت از منافع جمهوري اسلامي در خاك سوئيس شد. 
مقصود از قدرت حامي يا حافظ منافع، دولت بي‌طرفي است كه به علت فقدان رابطه‌ي ديپلماتيك ميان دو كشور، از منافع دولت ديگر در قلمرو دولت ثالث حمايت مي‌كند. بر اين اساس چنان‌چه روابط ديپلماتيك دو كشور قطع شود و طرفين هيأت‌هاي ديپلماتيك خود را از كشور ديگر فرابخوانند و يا كشوري به علل مختلف داراي نمايندگي سياسي در كشور ديگر نباشد، كشورها به منظور حفاظت و حمايت از منافع خود و اتباع خود در قلمرو كشور ديگر، دولتي را كه مورد توافق طرفين مي‌باشد به‌عنوان حافظ منافع خود تعيين و معرفي مي‌نمايد. جمهوري اسلامي ايران نيز به‌منظور حفاظت و حمايت از منافع خود و اتباع ايراني در كشور عربستان دولت سوئيس را به‌موجب سند «ترتيبات ميان دولت جمهوري اسلامي ايران و شوراي فدراسيون سوئيس درباره نمايندگي منافع جمهوري اسلامي ايران توسط شوراي فدراسيون سوئيس در پادشاهي عربستان سعودي» به‌عنوان حافظ منافع خود معرفي نموده است.
ب) ادله طرفين
شاكي با بيان برخي ادله، مدعي مغايرت سند مذكور با موازين قانوني و شرعي شده است.
1.	به‌موجب اصل 77 و 125 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي بايد به تصويب مجلس‌شوراي اسلامي برسد و امضاء آن‌ها پس از تصويب مجلس با رييس جمهور يا نماينده‌ي قانوني او خواهد بود. علاوه بر اين نظريه‌ي تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اصول مذكور نيز مقرر مي‌دارد: «قراردادهايي كه يك طرف آن وزارتخانه يا مؤسسه يا شركت دولتي و طرف ديگر قرارداد شركت خصوصي خارجي مي‌باشد قرارداد بين‌المللي محسوب نميشود و مشمول اصل 77 قانون اساسي نمي‌باشد.» كه بر اساس مفهوم مخالف اين عبارت قراردادهايي كه بين دولت ايران و ساير دولت‌ها منعقد مي‌گردد، قراردادهاي بين‌المللي بوده و بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد. از آن‌جا كه قرارداد منعقد شده، به‌عنوان سند تأسيس دفتر حافظ منافع، ميان دولت سوئيس و دولت جمهوري اسلامي ايران بوده است، حتماً بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسيد.
2.	هم‌چنين بر اساس تبصره بند «1» ماده (2) قانون وظايف وزارت امور خارجه مصوب 1364 «برقراري و قطع روابط سياسي با تصويب هيأت وزيران انجام خواهد گرفت.» اين در حالي است كه از جانب هيئت وزيران در خصوص قطع روابط سياسي با دولت عربستان و به تبع آن تأسيس دفتر حافظ منافع، مصوبه‌اي به تصويب نرسيده و در نتيجه چون بايد امضاي سند تأسيس پس از تصويب‌نامه‌ي هيئت وزيران باشد تشريفات قانوني لازم براي اين‌منظور طي نشده است.
3.	علاوه بر اين شاكي با استناد به ادله‌ي متعدد قرآني و روايي مدعي است انتخاب دولت سوئيس به‌عنوان حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در كشور مسلمان عربستان مغاير با موازين اسلامي است چرا كه اين توافق سيادت اسلام و دولت‌هاي اسلامي را نفي مي‌كند و مصداق تكيه و ركون به كفار محسوب شده و موجب آگاهي دولت كفر از منافع جمهوري اسلامي ايران در عربستان خواهد شد و با وجود ساير كشورهاي مسلمان نيازي به تعيين كشور غيرمسلمان، به‌عنوان حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در يك كشور مسلمان ديگر وجود ندارد.
وزارت امور خارجه در پاسخ ادعاهاي مطرح شده توسط شاكي را به دلايل زير مردود دانسته است:
1.	ترتيبات امضاء شده ميان دولت ايران و سوئيس از نظر ماهوي يك سند اجرايي ساده در ارتباط با امور كنسولي محسوب مي‌شود كه با توجه به آن، دولت سوئيس عهده‌دار ايجاد دفتر نمايندگي حافظ منافع ايران در عربستان سعودي شده و ترتيبات تنظيم شده ميان طرفين به استناد بند «د» ماده (14) توافق‌نامه جايز بوده و هر يك از طرفين مي‌تواند در هر زمان لغو آن را درخواست نمايد. از سوي ديگر توافق صورت‌گرفته صرفاً در راستاي احياي فعاليت‌هاي سركنسول‌گري ايران در جده بوده كه در راستاي انجام خدمات كنسولي در ارتباط با امور حج واجب و عمره ضروري است و اساساً از آن‌جا كه كشورهاي واسط، دخل و تصرفي در تصميمات و حتي امور اجرايي دفتر حافظ منافع ندارند، وساطت سوئيس در اين زمينه جنبه‌ي حاكميتي ندارد.
2.	سندِ توافق مبتني بر «آيين‌نامه‌ي چگونگي تنظيم و انعقاد توافق‌هاي بين‌المللي» مصوب 13 /02 /1371 هيئت وزيران؛ بيان‌كننده ترتيباتي براي تسهيل و پيگيري امور خدماتي و كنسولي محسوب مي‌گردد و نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي نيست. كمااين‌كه پيش از اين نيز دولت جمهوري اسلامي ايران، جهت انجام عهده‌داري حفاظت منافع ايران در مصر با دولت سوئيس به همين شيوه توافقي امضا كرده است.
3.	در خصوص مغايرت‌هاي شرعي نيز از آن‌جا كه بيشتر دولت‌هاي اسلامي تحت نفوذ و سيطره‌ي عربستان سعودي قرار دارند، تعيين آن‌ها به مصلحت جمهوري اسلامي ايران نبوده و در خصوص كشورهاي مستقل و نزديك به جمهوري اسلامي ايران نيز امكان عدم پذيرش عربستان وجود داشته است. 
4.	علاوه بر اين امضاي اين توافق اساساً ارتباطي با پذيرش ولايت و سرپرستي، ذلت‌پذيري، وابستگي، سبيل، اعتماد و ... نداشته و صرفاً مانعي را در امور كنسولي و خدماتي ميان دو كشور برطرف مي‌كند. از سوي ديگر پذيرش ميانجي‌گري كفار براي حل منازعات و اختلافات در سيره‌ي نبوي نيز داراي سابقه بوده و مبتني بر فقه شيعه در صورت مصلحت مسلمانان بلامانع خواهد بود؛ چرا كه موجبات سلطه و ولايت كفار را فراهم نمي‌كند، بلكه از قبيل اعطاي وصيت يا پذيرش شهادت اهل كتاب در موضوع وصيت است.
ج)‌تحليل حقوقي:
در راستاي تحليل حقوقي موضوع شكايت، پاسخ‌گويي به چند سئوال و تبيين چند نكته ضروري به نظر مي‌رسد. اولا دولت حافظ منافع چيست؟ چه وظايفي را بر عهده دارد؟ و در قبال انجام اين وظايف چه تكاليفي بر عهده‌ي كشور تعيين‌كننده‌ي دولت حافظ منافع است؟ ثانيا، آيا توافق «ترتيبات ميان دولت جمهوري اسلامي ايران و شوراي فدراسيون سوئيس درباره نمايندگي منافع جمهوري اسلامي ايران توسط شوراي فدراسيون سوئيس در پادشاهي عربستان سعودي» يك موافقت‌نامه‌ي بين‌المللي ذيل اصل 77 و 125 قانون اساسي است و بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد يا خير؟ و ثالثاً آيا تصويب اين موافقت‌نامه مغاير با قوانين مربوطه مي‌باشد؟
در مقام تبيين سؤال اول و موضوع دولت حافظ منافع به‌عنوان موضوع اصلي اين شكايت بايد به بررسي چهار موضوع تعريف دولت حافظ منافع، نحوه‌ي تعيين دولت حافظ منافع، وظايف و اختيارات دولت حافظ منافع و پيشينه‌ي موضوع تعيين دولت‌هاي حافظ منافع در نظام جمهوري اسلامي ايران پرداخت. در تعريف دولت حافظ منافع بايد بيان نمود كه بر اساس ادبيات حقوق بين‌الملل قدرت حامي يا دولت حافظ منافع، دولت بي‌طرفي است كه از منافع يك دولت در قلمرو دولت ثالث، به علت فقدان روابط ديپلماتيك ميان دو كشور، حمايت مي‌كند. بر اين اساس در صورتي كه روابط ديپلماتيك ميان دو كشور قطع شود طرفين مي‌توانند به منظور حمايت از منافع و اتباع خود در كشور ديگر، دولتي را كه مورد قبول طرفين باشد را به‌عنوان دولت حافظ منافع تعيين و معرفي نمايند. تعيين و نصب دولت حافظ منافع فقط در پي رضايت سه‌جانبه بين دولت حافظ منافع و طرفين از طريق يك توافق ممكن است.
هدف از تعيين دولت حافظ منافع حمايت از منافع دولت مورد حمايت و اتباع آن و انجام وظايف كنسولي مي‌باشد كه شامل دامنه‌ي وسيعي از وظايف و اختيارات مي‌شود كه از جمله‌ي آن‌ها مي‌توان به ايجاد ارتباط با دولت پذيرنده، صدور گذرنامه، تصديق اسناد، انتقال پيام‌هاي خصوصي، كمك‌هاي قضايي و مالي به افراد، حفاظت از اموال خصوصي و رسمي و ... اشاره كرد. تعيين دامنه‌ي اين صلاحيت‌ها منوط به توافق‌هاي ميان طرفين است و مبناي عملكرد دولت حافظ منافع سندي است كه به‌موجب آن تعهدات و تكاليف دو طرف مشخص مي‌شود. دولت حافظ منافع در انجام اين وظايف خود به‌عنوان اصيل محسوب نمي‌شود و جايگزين دولتي است كه آن را به‌عنوان حافظ منافع معرفي نموده است و اساسا هيچ اقدام و دخالتي را به ابتكار خود انجام نخواهد داد. استفاده از اين سازوكار در نظام حقوقي جمهوري اسلامي ايران داراي سابقه است. براي نمونه دولت سوئيس به‌عنوان دولت حافظ منافع ايران در آفريقاي جنوبي و مصر، دولت سوئد در دوره‌هاي مختلف حافظ منافع ايران در بريتانيا و دولت دانمارك نيز در دوره‌اي حافظ منافع ايران در كانادا بودند.
بر اين اساس جمهوري اسلامي ايران در راستاي حمايت از منافع و حمايت از اتباع خود در كشور عربستان سعودي، با امضاي اين سند اقدام به تعيين دولت سوئيس به عنوان حافظ منافع ايران و تأسيس دفتر آن نموده است. اين سند تحت عنوان «ترتيبات ميان دولت جمهوري اسلامي ايران و شوراي فدراسيون سوئيس درباره نمايندگي منافع جمهوري اسلامي ايران توسط شوراي فدراسيون سوئيس در پادشاهي عربستان سعودي» در چهارده ماده تنظيم شده و شامل موضوعاتي همچون اصول، مباني حقوقي، محل انجام فعاليت، نحوه‌ي ارتباط با دولت‌هاي عربستان و ايران، منافع سوئيس از اين معاهده، پرچم و علامت دفتر، اعضا و هزينه‌هاي دفتر، حل و فصل اختلافات و .... ميان طرفين مي‌شود.
در پاسخ به سئوال دوم كه آيا تصويب اين موافقت‌نامه به استناد قانون اساسي نيازمند به تصويب مجلس شوراي اسلامي بوده يا خير بايد بيان نمود كه بر اساس اصول 77 و 125، عهدنامه‌ها، مقاوله‌نامه‌ها، قراردادها و موافقت‌نامه‌هاي بين‌المللي، موافت‌نامه‌ها و قراردادهاي دولت ايران با ساير دولت‌ها و همچنين امضاي پيمان‌هاي مربوط به اتحاديه‌هاي بين‌المللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد. اين در حالي است كه شوراي نگهبان در مقام تبيين صلاحيت مجلس در تصويب معاهدات بين‌المللي در نظريات تفسيري خود، شمول حكم اصول 77 و 125 قانون اساسي را تنها شامل معاهداتي مي‌داند كه داراي دو وصف بين‏المللي بودن و ايجاد تعهد براي دولت ايران باشد. بر اين اساس ساير موافقت‏نامه‏هاي دولت ايران كه فاقد هر يك از اين دو قيد باشد، نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي نيست و با امضاي مقام داراي صلاحيت انعقاد، لازم‏الاجرا مي‏گردد.
بر اساس وصف بين‌المللي بودن صرفا توافق‌هايي نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي است كه ميان دولت جمهوري اسلامي ايران با يكي از تابعان حقوق بين‏الملل يعني يك كشور و يا سازمان و نهاد بين‏المللي منعقد شده باشد و براساس وصف تعهدآور بودن نيز، آن دسته از موافقت‏نامه‌ها‏ي بين‏المللي بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد كه براي دولت ايران ايجاد تعهد نمايد. در نتيجه‌ي اين شرط يادداشت تفاهم، تغيير يا اصلاح تعهد و قراردادهاي جزيي در صورتي كه خارج از محدوده قرارداد كلي باشدو موجب تعهدي براي دولت ايران گردد نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي است.
اكنون بررسي اين موضوع ضروري است كه آيا سند تأسيس دفتر حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در عربستان سعودي داراي دو شرط ذكر شده مي‌باشد يا خير؟ در خصوص وصف بين‌المللي بودن بايد بيان نمود كه از آن‌جا كه اين موافقت‌نامه ميان دولت جمهوري اسلامي ايران و دولت سوئيس منعقد گرديده است داراي وصف بين‌المللي مي‌باشد. در خصوص وصف تعهدآور بودن نيز تحليل و بررسي مفاد مختلف توافقنامه بيان‌گر آن است كه متن توافق‌نامه صرفا شامل راهكارهاي اجرايي نحوه‌ي عملكرد دولت سوئيس به‌عنوان حافظ منافع دولت ايران در كشور عربستان سعودي است و جز در موضوع پرداخت‌هزينه‌هاي دفتر حافظ منافع كه در ماده‌(13) توافق‌نامه به آن اشاره شده است، تعهد ديگري براي دولت جمهوري اسلامي ايران ايجاد نشده است. هر چند تعهدات مالي نيز ناظر بر تكاليفي است كه دولت سوئيس به موجب اين موافقت‌نامه آن‌ها را بر عهده گرفته است. بر اين اساس به‌نظر مي‌رسد، اين توافق‌نامه، داراي تعهد ويژه‌اي براي جمهوري اسلامي ايران نيست. مضاف بر اين‌كه بررسي سوابق نشان مي‌دهد پيش از اين نيز توافق‌هاي دولت جمهوري اسلامي ايران با ساير دولت‌ها براي تأسيس دفاتر حافظ منافع ذيل اصول 77 و 125 قانون اساسي قرار نگرفته و به تصويب مجلس شوراي اسلامي نرسيده است.
در خصوص پاسخ‌گويي به سئوال سوم نيز بايد بيان نمود كه روند تصويب اين سند مغايرتي با «قانون وظايف وزارت امور خارجه» مصوب 1364 ندارد. چرا كه بند «1» ماده (2) اين قانون در مقام تبيين وظايف و صلاحيت‌هاي وزارت امور خارجه مقرر مي‌دارد: «بررسي، برقراري، تنظيم، حفظ و توسعه روابط سياسي جمهوري اسلامي ايران با ساير دولت‌ها و سازمانهاي سياسي بين‌المللي و نظارت و‌اشراف بر ساير روابط خارجي.» تبصره‌ي اين بند برقراري و قطع روابط سياسي را منوط به تصويب هيأت وزيران مي‌داند. اين در حالي است كه مطابق با آن‌چه پيش از اين بيان گرديد، ريشه و منشاء تعيين دولت سوئيس به‌عنوان دولت حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در عربستان سعودي، حمايت و پاسداري از منافع ايران و اتباع آن در خاك سعودي به علت اعلام قطع رابطه‌ي ديپلماتيك عربستان با ايران و تعيين مهلت براي خروج كاركنان ديپلماتيك ايران در عربستان بوده و اساساً قطع ارتباط ابتدائاً از ناحيه‌ي دولت جمهوري اسلامي ايران صورت نگرفته بود تا نيازمند به تصويب هيئت وزيران باشد. در نتيجه سند تأسيس دفتر حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در عربستان سعودي مغاير با «قانون وظايف وزارت امور خارجه» نيز نمي‌باشد.
نتيجه‌گيري:
شاكي در دادخواست خود تقاضاي ابطال «سند تأسيس دفتر حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در عربستان سعودي» را به استناد مغايرت با موازين شرعي و قانوني مطرح نموده است. در اين خصوص موضوع‌شناسي مفهوم دولت حافظ منافع و وظايف و تاريخچه آن، به نظر مي‌رسد اولاً هر چند بر اساس اصول 77 و 125 قانون اساسي موافقت‌نامه‌ها و قراردادهاي دولت ايران با ساير دولت‌ها بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد؛ اما با توجه به نظرات تفسيري  شوراي نگهبان، صلاحيت مجلس شوراي اسلامي در اين موضوع محدود به موافقت‌‌نامه‌هايي است كه داراي وصف بين‌المللي بوده و براي جمهوري اسلامي ايران تعهدي ايجاد نمايد كه اگرچه سند تأسيس دفتر حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران در عربستان سعودي وصف بين‌المللي را دارد اما از آن‌جا كه صرفا سند اجرايي نحوه‌ي عملكرد دولت سوئيس به‌عنوان حافظ منافع جمهوري اسلامي ايران است؛ جز در مورد برخي تعهدات مالي دولت ايران نسبت به دولت سوئيس، تعهداتي ندارد و از همين‌رو به‌نظر مي‌رسد اين توافق‌نامه ذيل اصول 77 و 125 قانون اساسي قرار نمي‌گيرد و نيازمند به تصويب مجلس شوراي اسلامي نيست. از سوي ديگر از آن‌جا كه قطع ارتباط ميان دولت ايران و عربستان ناشي از تصميم دولت عربستان بوده، عبارت تبصره بند «1» ماده (2) «قانون وظايف وزارت امور خارجه» مصوب 1364  كه مقرر مي‌دارد: «برقراري و قطع روابط سياسي با تصويب هيأت وزيران انجام خواهد گرفت.» مغايرتي با سند مذكور ندارد.
در خصوص ماهيت اين توافق به‌نظر مي‌رسد ماهيت آن به وكالت در امور كنسولي شبيه است و لذا مفاد اصلي اين قرارداد متضمن سلطه نمي‌باشد. اگر چه در هر حال ممكن است هر قراردادي امكاناتي را براي كسب اطلاع و بر قراري ارتباطات غيرقانوني ايجاد كند.
       
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( فروردين ماه 1399 نسخه 1-2-1 )
-