مقدمه
««لايحه حمايت از حقوق معلولان» كه ابتدائاً در تاريخ 8 /7/ 1394 اعلام وصول گرديده بود، به­منظور تصويب به­صورت آزمايشي، به كميسيون مشترك رسيدگي به اين لايحه ارجاع گرديد. اين كميسيون نهايتاً در تاريخ 10 /12 /1394، لايحه مذكور را با اصلاحاتي به تصويب رساند. لكن شوراي نگهبان در اظهارنظر خود ( به شماره 249 /102 /95 مورخ 25/ 1 /1395) مصوبه مذكور را از اين حيث كه «... قانون جامع حمايت از حقوق معلولان مصوب 16/ 02 /1383 قانون دائمي است و امور مربوطه به­طور طبيعي و عادي جريان دارد و خلاء قانوني به نحو كلي كه جبران آن ضروري باشد در اين خصوص وجود ندارد و هيچ ضرورتي براي تصويب اين مصوبه در كميسيون به­صورت آزمايشي بدون اجري مراحل عادي قانون­گذاري نيست»، به صورت كلي مغاير اصل 85 قانون اساسي تلقي نمود و وارد بررسي جزئيات مصوبه مزبور نگرديد.
حال اين لايحه با اصلاحاتي نسبت به مصوبه پيشين، مطابق با تشريفات قانون‌گذاري عادي در جلسه علني مورخ 6/ 10/ 1396 به‌تصويب رسيده و در راستاي اصل 94 قانون اساسي نزد شوراي نگهبان ارسال شده است.
شرح و بررسي
پيش از بررسي جزئيات مصوبه حاضر، لازم به ذكر است يكي از نكات مهم درباره اين مصوبه، ناظر به الزامات مالي است كه برعهده دولت نهاده شده است. بخش عمده اين موارد در لايحه دولت نيز وجود داشته و از اين حيث فاقد ايراد است. لكن بخشي از اين موارد، اگرچه در لايحه دولت وجود ندارد، اما در «قانون جامع حمايت از حقوق معلولان» مصوب 16/ 2/ 1383، به عنوان قانون موجود وجود دارد. حال مسئله اي كه در اين ارتباط وجود دارد اين است كه (فارغ از اينكه اين قانون بدون اعلام نظر شوراي نگهبان و با گذشت مهلت مقرر نهائي گرديده است) در ماده (16) اين قانون، اعتبار مورد نياز اجراي آن، از محل منابع مشخص از جمله اعتبارات دستگاه‌ها و نهادها در بودجه سالانه، اعتبارات هزينه‌اي و تملك سرمايه‌اي سازمان بهزيستي كشور، وجوه حاصله از اجراي طرح هدفمندكردن يارانه‌ها و ... تأمين گرديده بود و در تبصره «2» اين ماده بيان شده است كه: «آن تعداد و يا بخشي از مواد اين قانون كه نياز به اعتبار جديد داشته باشد، مادامي كه اعتبار لازم از محل منابع مذكور در اين ماده تأمين نگردد، اجرا نخواهد شد.» بنابراين اگرچه برخي از تكاليف مقرر در مصوبه حاضر در قانون فعلي وجود دارد، ولكن باعنايت به منجز نبودن تكاليف مقرر در قانون موجود، چنين امري نمي‌تواند رافع ايراد مغايرت با اصل (75) قانون اساسي باشد.
از سوي ديگر مجموعه تكاليفي كه به موجب مصوبه حاضر (به تبع لايحه) در حمايت از معلولين براي دولت ايجاد شده است، آن‌چنان گسترده است كه انجام آن‌ها از جهت توان دولت، محل تأمل جدي است. بدون شك عدم انجام تعهدات مقرر مي‌تواند منجر به برخي اعتراضات جامعه افراد داراي معلوليت و نارضايتي‌هاي عمومي گردد.
ماده (1)- نكته، ابهام و تذكر
1) درخصوص «طبقه‌بندي بين‌المللي انواع معلوليت سازمان بهداشت جهاني» مقرر در بند «الف» اين ماده، اين نكته قابل توضيح است كه براي تعيين نوع و شدت انواع معلوليت‌ها طبقه بندي‌هاي مختلفي وجود دارد كه رايج ترين آن‌ها طبقه بندي بين المللي عملكرد، ناتواني (معلوليت) و سلامت است. اين طبقه‌بندي برپايه‌ي سطح‌بندي و بيان جزئيات مرتبط با ساختار تشريحي، عملكرد فيزيولوژيك و تكاليف عملكردي در سطح فعاليت‌هاي روزمره زندگي و مشاركت و نيز تعيين وسعت و شدت مشكل بوجود آمده مي‌باشد. مطابق همين طبقه‌بندي، انواع معلوليت به «ضعيف»، «متوسط»، «شديد» و «خيلي شديد» تقسيم مي‌شود.
2) در بند «الف» اين ماده «كميسيون پزشكي- توانبخشي تعيين نوع و تعيين شدت معلوليت سازمان بهزيستي كشور» به‌عنوان مرجع تأييد معلوليت شخص شناخته شده است. نكته‌اي كه در اين خصوص وجود دارد اين است كه هم اكنون در «قانون جامع حمايت از حقوق معلولان»، كميسيوني تحت عنوان «كميسيون پزشكي سازمان بهزيستي» وجود دارد، لكن در اين قانون نيز نحوه تشكيل و تركيب كميسيون مزبور مشخص نشده است و لذا در مصوبه حاضر فارغ از تغيير عنوان كميسيون مذكور و نسخ صريح «قانون جامع حمايت از حقوق معلولان» در ماده (34) همين مصوبه، اعضاي كميسيون مزبور و همچنين نحوه تشكيل آن واجد ابهام است. 
3) در بند «ج» اين ماده به «شبكه‌هاي ملي» اشاره شده است كه اين شبكه‌ها ناظر به شبكه‌هاي موضوع آئين‌نامه تشكل‌هاي مردم‌نهاد (مصوب 27 /5/ 1395 هيأت وزيران) است. 
4) در بند «ج» اين ماده، عبارت «ايجاد صداي واحد ملي» به‌عنوان يكي از اهداف تشكيل شبكه‌هاي ملي تشكل‌هاي مردم‌نهاد شناخته شده است. حكم مزبور از جهت اينكه مشخص نيست مقصود از عنوان مذكور چيست و آيا منجر به محدوديت افراد و يا سازمان‌ها در اظهارنظر خود مي‌شود يا خير، ابهام دارد.
5) تذكرات:‌ در بند «ت»،‌عبارت «شمول آن‌ها مستلزم ذكر نام است» بايستي به عبارت «شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذكر نام است» تغيير پيدا كند.
همچنين در بند «ث»، عبارت «فراهم آوردن فرصت برابر به آن‌ها»، بايد به عبارت «فراهم آوردن فرصت برابر براي آن‌ها» تغيير يابد.
ماده (3)- مغايرت با اصل 60 
باتوجه به صلاحيتي كه در اين ماده براي ستاد موضوع اين ماده پيش‌بيني شده است، بندهاي «10»، «11»، «12» و اطلاق بند «13» آن، از جهت عضويت اعضاي خارج از قوه مجريه در اين ستاد، مغاير اصل 60 قانون اساسي محسوب مي‌شوند. 
ماده (4)- ابهام و مغايرت با اصل 36
1) به‌موجب تبصره اين ماده، شهرداران و رؤساي نظام مهندسي، مسئول نظارت بر حسن اجراي اين ماده شناخته شده‌اند، اما در ادامه مجازات­هاي متخلفان از رعايت اين «قانون» به صورت كلي اعلام شده است. لذا مجازات مزبور از حيث اينكه صرفاً ناظر به تخلف از مفاد اين ماده بوده و يا شامل هرگونه تخلف از هر يك از مواد اين قانون مي‌شود محل ابهام است. لازم به ذكر است كه به جز اين ماده، تنها در مواد (5) و (15) به مجازات موضوع تبصره اين ماده ارجاع شده است.
2) نكته ديگري كه در ارتباط با اين ماده وجود دارد اين است كه مجازات­هاي مندرج در اين ماده بدون هيچ‌گونه ضابطه‌اي و با دامنه بسيار گسترده­اي تعيين شده‌اند. به‌عبارت‌ديگر متخلفان مختلف به دليل انجام يك عمل واحد ممكن است از مجازات تعزيري جزاي نقدي درجه هشت يعني جزاي نقدي تا ده ميليون ريال تا انفصال دائم از خدمات عمومي، بدون هيچ­گونه ضابطه­اي محكوم شوند و به اين معنا به‌جاي تعيين دقيق مجازات اعمال انجام‌شده در قانون،‌تصميم­گيري در خصوص آن به قاضي محول شده و چنين امري به دليل عدم تعيين دقيق مجازات و فقدان معيار تعيين نوع و ميزان آن، مغاير با اصل 36 قانون اساسي به نظر مي‌رسد. 
3) محروميت از انتصاب به «پست‌هاي حساس و مديريتي» در تبصره اين ماده به عنوان يكي از مجازات‌ها، از حيث اينكه مشخص نيست اين پست ها شامل چه مواردي مي‌شود واجد ابهام است.  
ماده (5)- نكته، مغايرت با اصل 36 و تذكر
1) مشابه صدر اين ماده و تبصره‌هاي «1» و «2» آن در ماده (3) لايحه دولت و حكم مربوط به استفاده نيم‌بها از وسايل حمل‌و‌نقل دولتي (مترو،‌ هواپيما و قطار) مقرر در تبصره «2»، در ماده (4) قانون موجود وجود دارد.
2) تبصره «3» اين ماده مبنياً بر ايراد وارده به تبصره ماده (4) در خصوص دامنه گسترده مجازات درنظر گرفته شده و عدم وجود ضابطه‌اي جهت تعيين نوع مجازات، واجد ايراد است.
3) عبارت ذيل تبصره «2»: «و سازمان برنامه و بودجه در لايحه سالانه بودجه منظور نمايد» در لايحه دولت نبوده است. همچنين عبارت مزبور از حيث نگارشي واجد ايراد است و بايد اولاً عبارت «اعتبارات مزبور» بعد از عبارت «برنامه و بودجه» اضافه و عبارت «لايحه سالانه بودجه» به عبارت «لايحه بودجه سالانه» اصلاح شود.
ماده (6)- نكته
اگرچه پوشش بيمه سلامت بر خدمات توان‌بخشي جسمي و رواني افراد داراي معلوليت، موجب تحميل بار مالي بر دولت خواهد شد، اما ازآنجايي‌كه اين موضوع در ماده (4) لايحه ارسالي دولت پيش­بيني شده است، ايراد مذكور مرتفع مي­باشد.
ماده (7)- ابهام و مغايرت با اصل 75
1) مشابه اين ماده در ماده (5) لايحه دولت و به­نوعي در بند «الف» و «ب» ماده (3) قانون موجود، وجود دارد.
2) تسري حكم اين ماده به «سالمندان نيازمند» ازاين‌جهت كه در لايحه ارسالي دولت، اين موضوع صرفاً به «سالمندان نيازمندي كه به تشخيص سازمان در آستانه معلوليت قرار مي­گيرند»‌ تسري پيدا كرده بود و در مصوبه حاضر عبارت «در آستانه معلوليت» حذف شده، موجب گسترش قابل‌توجه دايره مشمولين اين ماده، مي‌گردد و لذا از حيث افزايش بار مالي نسبت به لايحه دولت، توسط نمايندگان و عدم پيش بيني طريق تأمين آن  مغاير اصل 75 خواهد بود.
ماده (8)- نكته
مشابه اين ماده، در ماده (6) لايحه دولت و با اندكي تغييرات در ماده (4) قانون موجود وجود دارد.
ماده (9)- نكته
مشابه اين ماده در ماده (7) لايحه دولت و شبيه آن با تغييراتي در ماده (8) قانون موجود وجود دارد.
ماده (10)- نكته
مشابه اين ماده در ماده (8) لايحه دولت و در تبصره «3» ماده (7) قانون موجود وجود دارد.
ماده (11)- مغايرت با اصل 75
لزوم پرداخت تسهيلات براساس بندهاي «الف»، «ب» و «پ» اين ماده بدون تعيين محل تأمين آن‌ها از جهت اينكه چنين احكامي در لايحه دولت وجود نداشته و باعث افزايش هزينه هاي عمومي بدون پيش‌بيني طريق تأمين آن مي‌شود، مغاير اصل 75 قانون اساسي است. لازم به ذكر است عبارت «به ميزان مشخص‌شده در قوانين بودجه» با توجه به نظر تفسيري شوراي نگهبان به شماره 49749/ 30 /91 مورخ 23/ 12/ 1391 طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل 75 قانون اساسي محسوب نمي‌گردد.
همچنين اگر چه احكام فوق الذكر، نظير بندهاي «ج»، «د» و «هـ» ماده (7) قانون موجود مي باشد، لكن با توجه به نكته كلي ذكر شده در ابتداي گزارش، اين موضوع رافع اين ايراد نخواهد بود.
ماده (12)- مغايرت با اصل 75
1) مشابه اين ماده، در ماده (9) لايحه دولت نيز وجود دارد.
2) اگرچه در لايحه دولت نيز مشابه تبصره «2» اين ماده، پرداخت نوعي كمك هزينه و يارانه پيش‌بيني شده است، ولكن نكته‌اي كه در اين ارتباط وجود دارد اين است كه در لايحه دولت كمك مزبور حداكثر 50 درصد حقوق و دستمزد افراد داراي معلوليت تعيين شده بود، اما در مصوبه حاضر اين ميزان كمك، با تفصيل نسبت به معلوليت خفيف به‌صورت قطعي 30 درصد، متوسط 40 درصد و شديد 50 درصد تعيين شده است. اين تعيين قطعي كه امكان تعيين يارانه و كمك هزينه، كمتر از اين ميزان را از دولت گرفته، از جهت امكان افزايش بار مالي آن نسبت به لايحه دولت، مغاير اصل 75 قانون اساسي به نظر مي‌رسد.
ماده (13)- نكته و تذكر
1) مشابه اين ماده در ماده (10) لايحه دولت و بند «ب» ماده (7) قانون موجود وجود دارد.
2) به نظر مي‌رسد با توجه به مفاد ماده (11)،‌ به‌جاي عبارت «در اجراي ماده (11)»، اجراي ماده (12) مورد نظر باشد. با اين توضيح كه موضوع ماده (12)، ناظر به بكارگيري افراد داراي معلوليت در بخش غيردولتي است. 
ماده (14)- ابهام و مغايرت با اصل 138
1) مشابه اين ماده در ماده (11) لايحه دولت و تبصره «4» ماده (7) قانون موجود وجود دارد.
2) نظام‌نامه جامع آموزش مهارت فني و حرفه‌اي كارآموزان داراي معلوليت كه تدوين آن مطابق اين ماده به سازمان آموزش فني و حرفه اي كشور سپرده شده است،‌ با توجه به ماهيت آن، آيين‌نامه اجرايي اين ماده بوده و مطابق اصل 138 قانون اساسي بايد توسط يك از وزراء يا كميسيون متشكل از چند وزير و يا هيأت وزيران به تصويب برسد. لذا تصويب چنين نظام‌نامه‌اي توسط سازمان مزبور مغاير اصل 138 قانون اساسي محسوب مي‌شود.
3)	ايجاد تكليف براي سازمان آموزش فني و حرفه‌اي، با توجه به اين‌كه فعاليت اين سازمان بر اساس قانون يا اساسنامه مصوبي نيست،‌محل ابهام است.
ماده (15)- نكته
مشابه اين ماده در بند «الف» ماده (7) قانون موجود وجود دارد.
ماده (17)- نكته
مشابه اين ماده در ماده (12) لايحه دولت و با تفاوت هايي در ماده (9) قانون موجود وجود دارد.
ماده (18)- نكته
مشابه اين ماده در ماده (13) لايحه دولت وجود دارد.
ماده (19)- نكته
مشابه اين ماده در ماده (14) لايحه دولت و بعضي از امتيازات آن در تبصره «3» ماده (9) قانون موجود وجود دارد.
ماده (20)- نكته
مشابه اين ماده در ماده (15) لايحه دولت وجود دارد.
ماده (21)- نكته
مشابه اين ماده در ماده (16) لايحه دولت و به اختصار در ماده (12) قانون موجود وجود دارد.
ماده (22)- نكته
حكم اين ماده در خصوص افراد كم‌توان ذهني و مبتلايان به بيماري‌هاي رواني مزمن در ماده (17) لايحه دولت و با تفاوت‌هايي در ماده (13) قانون موجود وجود دارد.
ماده (25)- مغايرت با اصل 75
اگرچه مشابه اين ماده در ماده (20) لايحه دولت وجود دارد. لكن در اين خصوص تفاوتي وجود دارد كه مي‌تواند به منزله گسترش حكم لايحه دولت و باعث كاهش درآمد دولت گردد كه به جهت عدم پيش بيني طريق تأمين آن مغاير اصل 75 قانون اساسي تلقي مي‌شود. با اين توضيح كه در لايحه دولت، صددرصد وجوهي كه براي موارد مذكور به اشخاص حقوقي غيردولتي داراي مجوز از سازمان، پرداخت مي‌گرديد، از درآمد مشمول ماليات عملكرد سال مؤدي قابل كسر تلقي شده بود، اما در مصوبه مجلس صددرصد هزينه‌ها در موارد مذكور، بدون اينكه نياز باشد از طريق اشخاص حقوقي غيردولتي داراي مجوز صورت پذيرد، از هر طريقي و صرفاً با تأييد سازمان، هزينه قابل قبول مالياتي شناخته مي‌شود. لذا به نظر مي‌رسد مصوبه مجلس موجب گسترش دايره معافيت مالياتي مربوطه شده و به خاطر كاهش درآمدهاي دولت از اين جهت، مغاير با اصل 75 قانون اساسي باشد.
در ماده (14) قانون موجود نيز آن بخش از هزينه‌هايي كه از طريق سازمان بهزيستي كشور و با نظارت آن هزينه شده بود،‌هزينه قابل قبول مالياتي شناخته ‌شده است.
ماده (26)- نكته
اين ماده عيناً در ماده (21) لايحه دولت وجود دارد.
ماده (27)- نكته
اگرچه اين ماده در لايحه ارسالي دولت وجود نداشته اما عيناً در ماده (6) قانون جامع حمايت از حقوق معلولان وجود دارد.
ماده (28)- نكته
مشابه مفاد اين ماده در ماده (22) لايحه دولت وجود دارد و لذا فاقد مغايرت با اصل 75 قانون اساسي خواهد بود.
ماده (29)- مغايرت با اصل 75
در ماده (23) لايحه دولت دستگاه‌هاي مشمول مكلف به كاهش ساعت كار معلولان شديد و خيلي شديد «حداكثر دو ساعت در روز» شده بودند، لكن به‌موجب مصوبه حاضر، اين ميزان به 10 ساعت در هفته به صورت منجز تغيير پيدا كرده است. لذا باعنايت به اينكه مطابق حكم مزبور در لايحه، اين اجازه به سازمان‌ها داده مي‌شد كه با تشخيص خود و برحسب نياز‌شان، اين ميزان را مشخص نمايند، اما تعيين ده ساعت به‌صورت منجز، به معناي الزام همه سازمان ها به تعيين سقف ده ساعت بوده و از اين جهت كه اين تكليف مي‌تواند سازمان‌ها را مجبور كند تا به‌منظور جبران كسري ساعت كارمندان معلول خود، نيروي انساني ديگري را به كار گيرند،‌اصلاح صورت گرفته در لايحه دولت واجد بار مالي تأمين نشده بوده و از اين جهت مغاير با اصل 75 قانون اساسي است.
ماده (31)- نكته
اين ماده عيناً در ماده (24) لايحه دولت وجود دارد.
ماده (32)- نكته و مغايرت با اصل 75
1) اگرچه بندهاي «16» الي «19» اين ماده ناظر به عضويت افراد غير وزير و همچنين اعضايي كه در ذيل قوه مجريه نيستند، در كميته موضوع اين ماده مي‌باشد، لكن با عنايت به اينكه نهايتاً براساس تبصره «3» اين ماده، كميته مزبور صلاحيت تهيه گزارش اقدامات انجام شده در راستاي اين قانون را يافته است و گزارش مزبور نيز بايد به تأييد شوراي عالي رفاه و تأمين اجتماعي برسد، عضويت اعضاي مذكور فاقد ايراد به‌نظر مي‌رسد.
2) با توجه به اينكه به‌موجب تبصره «2» اين ماده، شوراي عالي هماهنگي و نظارت بر اجراي قانون حمايت از حقوق معلولان دبيرخانه خود را در سازمان بهزيستي تشكيل خواهد داد، تشكيلات مزبور واجد بار مالي به نظر مي رسد و با عطف نظر به اينكه در لايحه پيشنهادي دولت تشكيل چنين شورايي پيش‌بيني نشده بود و طريق تأمين بار مالي اين ماده نيز پيش‌بيني نشده، تشكيل اين كميته مغاير اصل 75 قانون اساسي به‌نظر مي‌رسد.