فايل ضميمه :
        

استفساريه عضو حقوقدان شوراي نگهبان در خصوص اصل يكصد و سيزدهم (113) قانون اساسي

تاريخ استفساريه: 17/‏‌3/‏‌1391 تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 17/‏‌3/‏‌1391 متن استفساريه: «محضر حضرت آيت‌الله جنتي (دامت بركاته) دبير معزز و محترم شوراي نگهبان نظر به اينكه اخيراً پيرامون اصل يكصد و سيزدهم{1}قانون اساسي، مباحثي نزد صاحب‌نظران و مسئولان كشوري مطرح شده و در جهت اجرايي شدن آن، اقدامات چندي انجام گرفته كه موجب بروز سؤالات و ابهاماتي در اين خصوص شده، خواهشمند است دستور فرماييد موضوع در دستور كار شوراي محترم نگهبان قرار گيرد تا با تفسير اصل مزبور به سؤالات ذيل پاسخ داده شود. 1- با عنايت به اصل تفكيك قوا و وجود نهادهاي مسئول در قانون اساسي كه هر يك سهمي از نظارت و اجراي آن را برعهده دارند، مقصود از مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي چيست؟ 2- آيا در مسئوليت اجراي قانون اساسي، رئيس جمهور مي‌تواند از ابزارهايي مانند تشكيل نهاد و سازمان خاص براي نظارت و پيگيري عدم اجراي اصول قانون اساسي استفاده كند؟ 3- آيا مفهوم مسئوليت اجراي قانون اساسي، شامل مسئوليت و پيگيري نقض آن نيز مي‌شود؟ عضو حقوقدان شوراي نگهبان- كدخدايي»{2} الف- نظرات اعضاي شوراي نگهبان در خصوص پرسش‌هاي نخست و سوم ديدگاه نخست: مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، صرفاً مسئوليت در قبال اجراي اصول مربوط به قوه مجريه و شخص رئيس جمهور است و در خصوص وظايف ساير نهادها، رئيس جمهور نمي‌تواند دخالت كند. الف) با توجه به پذيرش استقلال قوا در اصل 57{3}و مشخص شدن وظايف و اختيارات نهادهاي مختلف در قانون اساسي، رئيس جمهور نمي‌تواند در صلاحيت‌هاي ساير نهادهاي خارج از قوه مجريه دخالت كند و بنابراين مسئوليت اجراي قانون اساسي كه در اصل 113 به آن اشاره شده است، به معناي مسئوليت در قبال وظايفي است كه در قانون اساسي، ذيل صلاحيت‌هاي قوه مجريه و شخص رئيس جمهور به آن اشاره شده است. به عبارت ديگر، قانون اساسي براي انجام امور حكومت، نظام و ساختاري را طراحي كرده كه اين امور بايد از مجراي آن انجام شوند و رئيس جمهور نمي‌تواند در عرض ساير مجريان، به عنوان مجري ديگري ايفاي وظيفه كند. همچنين در اصل 113 به «نظارت» اشاره نشده است و صرفاً به «اجرا» اشاره شده است. بر اين اساس در صورت عدم انجام وظايف توسط نهادها، رئيس جمهور نمي‌تواند به عنوان ناظر بر آنها، در صلاحيت‌هاي آنها دخالت كند. شوراي نگهبان نيز در خصوص لايحه اصلاح مواد فصل دوم قانون تعيين حدود و وظايف و اختيارات و مسئوليت‌هاي رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 22/‏‌8/‏‌1365 مجلس شوراي اسلامي تحت عنوان «مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي» كه در تاريخ 19/‏‌1/‏‌1382 به تصويب مجلس رسيده بود، برخي از مواد آن را كه منجر به دخالت در امور ساير قوا مي‌شد، مغاير اصول متعدد قانون اساسي اعلام كرد.{4} ب) وظايف هر نهاد در قانون اساسي مشخص شده است و رئيس جمهور نمي‌تواند به بهانه اجراي قانون اساسي در وظايف اين نهادها دخالت كند. به عنوان مثال رئيس جمهور نمي‌تواند برداشت و عملكرد شوراي نگهبان در خصوص يك مصوبه را خلاف قانون اساسي دانسته يا مصوبات مجمع تشخيص مصلحت نظام را خلاف مصلحت بداند. همچنين رئيس جمهور نمي‌تواند خبرگان رهبري را در خصوص كيفيت نظارت بر مقام رهبري، مورد بازخواست قرار دهد. ديدگاه دوم: مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، مسئوليت در قبال اجراي كليه اصول قانون اساسي، از طريق معين‌شده براي آن است. الف) هر چند رئيس جمهور نمي‌تواند در اختيارات ساير قوا دخالت كند، ولي منظور از مسئوليت اجراي قانون اساسي، صرفاً اصول مربوط به قوه مجريه نيست؛ زيرا در اين صورت، نيازي به ذكر اين موضوع در قانون اساسي نبوده است. البته با توجه به مشخص شدن وظايف نهادهاي مختلف در قانون اساسي، امور مربوط به هر نهاد بايد توسط همان نهاد انجام شود و رئيس جمهور حتي در صورتي كه وظيفه مذكور انجام نشود، نمي‌تواند بالمباشره به انجام آن اقدام كند. بر اين اساس، رئيس جمهور در صورت تعلل ديگر نهادها در انجام وظايف مصرح در قانون اساسي يا نقض اصول قانون اساسي، مي‌تواند انجام آنها را از طريق معين آن، خواستار شود. ب) اصل 113 قانون اساسي دو شأن متفاوتِ «مسئوليت اجراي قانون اساسي» و «رياست قوه مجريه» را براي رئيس جمهور قائل شده است كه حاكي از آن است كه رئيس جمهور علاوه بر رياست قوه مجريه و مسئوليت در قبال آن، مسئوليت اجراي ساير اصول قانون اساسي را نيز عهده‌دار است. بنابراين رئيس جمهور مي‌تواند امور مذكور در قانون اساسي را از طُرُق مشخص آن پيگيري كرده و اجراي آن را از دستگاه‌هاي مختلف بخواهد. ديدگاه سوم: مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، مسئوليت در قبال اجراي اصول مسكوت (= اجرا نشده) قانون اساسي است. الف) با توجه به عدم امكان دخالت رئيس جمهور در اختيارات ساير قوا، منظور از مسئوليت اجراي قانون اساسي در اصل 113، صرفاً اصولي از قانون اساسي است كه اجرايي نشده‌اند. مسكوت ماندن برخي از اصول قانون اساسي مي‌تواند ناشي از عدم تعيين متولّي خاص براي آن باشد و يا اينكه نهاد مربوطه در عملياتي كردن آن كوتاهي كرده باشد. در اين موارد رئيس جمهور مي‌تواند براي اجراي اين اصول، اقدامات لازم را از مجراي خود انجام دهد. به عنوان مثال، در خصوص فريضه امر به معروف و نهي از منكر كه در اصل هشتم قانون اساسي به آن اشاره شده است، رئيس جمهور بايد در راستاي اجراي قانون اساسي، لوايح مورد نياز را به مجلس شوراي اسلامي ارائه كرده و براي تصويب آن نيز پيگيري لازم را انجام دهد. ب) اشاره اصل 113 به رياست قوه مجريه، علاوه بر اشاره به مسئوليت اجراي قانون اساسي، به جهت اعطاي دو شأن متفاوت به رئيس جمهور نبوده است تا بتوان مسئوليت اجراي قانون اساسي را فراتر از اصول مربوط به قوه مجريه دانست. اشاره اين اصل به رياست قوه مجريه به اين منظور بوده است كه رئيس جمهور را «رئيس دولت» نيز معرفي كند؛ به اين معنا كه شائبه‌ي مسئول دولت بودنِ شخصي ديگر همچون نخست وزير را منتفي كند و رئيس جمهور را مقامي مسئول و نه تشريفاتي معرفي كند. بر اين اساس با توجه به فقدان مسئوليت فراقوه‌ايِ رئيس جمهور كه منجر به دخالت در امور ساير قوا شود، رئيس جمهور مسئول اجراي اصولي از قانون اساسي است كه ماهيت اجرايي داشته و متولي خاصي براي آن تعيين نشده است. همچنين در برخي موارد كه تشكيل يكي از نهادهاي مذكور در قانون اساسي معطل مانده است، مثلاً مجلس تشكيل نشده است، رئيس جمهور بايد تلاش كند تا آن نهاد هر چه زودتر تشكيل شود و از اين رهگذر، اصل يا اصولي از قانون اساسي، بلا اجرا نماند. البته پس از تشكيل، نمي‌تواند در امور آن دخالت كند و اين نهادها بر اساس قانون اساسي، وظايف خود را انجام مي‌دهند. ج) در تفسير اصول قانون اساسي بايد كل اصول قانون اساسي را در نظر گرفت. در قانون اساسي، وظايف نهادهاي مختلف و تكليف نظارت بر عملكرد آنان مشخص شده و دخالت رئيس جمهور در امور آنان، موجب تعارض،‌ تضاد، مزاحمت و اختلال در عملكرد آنها مي‌شود. بنابراين علي‌الاصول، مسئوليت اجراي قانون اساسي مذكور در اصل 113، مربوط به مواردي است كه قانون اساسي، متولي خاصي براي آن تعيين نكرده است و به صورت كلي در قانون اساسي ذكر شده است. به عنوان مثال مباحث مربوط به اشتغال، آموزش، بهداشت و درمان از جمله مواردي هستند كه به صورت كلي در قانون اساسي اشاره شده است و دولت بايد براي اجراي اصول مربوطه، تلاش لازم را انجام دهد. به عنوان مثال دولت بايد با ارائه لوايح مورد نياز به مجلس و اتخاذ سياست‌ها و تدابير صحيح، مشكل بيكاري را حل كند. ديدگاه چهارم: مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي، مسئوليت در قبال اصولي است كه در عمل، نسبت به آنها كوتاهي مي‌شود. هر چند رئيس جمهور نمي‌تواند در وظايف ساير قوا دخالت كند و همچنين نمي‌تواند برداشت و كيفيت عملكرد يك نهاد را خلاف قانون اساسي بداند و به عنوان مثال نمي‌تواند به برداشت شوراي نگهبان در خصوص اعلام مغايرت يك مصوبه با قانون اساسي‌ ايراد وارد كند، ولي در مواردي كه دستگاه‌ها وظايف خود را به طور آشكار انجام نمي‌دهند، رئيس جمهور بايد نسبت به اجراي اين وظايف مغفول، تذكر دهد. به عنوان مثال در صورتي كه شوراي نگهبان، جلسات خود را تشكيل ندهد يا مجلس براي مدتي غيرمتعارف تعطيل شود، رئيس جمهور بايد اجراي اين وظايف را به آنان تذكر دهد. يا مثلاً در خصوص پيشگيري از جرم كه جزء وظايف قوه قضائيه ذكر شده است، در صورتي كه قوه قضائيه اين وظيفه را به‌طور كلي انجام ندهد، رئيس جمهور موظف است با تذكر خود، اجراي آن را از قوه قضائيه بخواهد. البته با وجود اهتمام دستگاه‌ها به انجام وظايف خود، رئيس جمهور نمي‌تواند در كيفيت كارها و شيوه تصميم‌گيري‌هاي آنان دخالت كند. ******* ب- نظرات اعضاي شوراي نگهبان در خصوص پرسش‌ دوم{5} ديدگاه نخست: رئيس جمهور نمي‌تواند در خصوص مسئوليت اجراي قانون اساسي، اقدام به ايجاد تشكيلات نظارتي كند. با توجه به پذيرش استقلال قوا در قانون اساسي و تعيين وظايف و اختيارات مشخص براي هر يك از نهادها، رئيس جمهور نمي‌تواند بر ساير دستگاه‌هاي خارج از قوه مجريه نظارت داشته و به تبع آن، نمي‌تواند اقدام به تشكيل نهادهاي نظارتي كند. حتي طبق قانون اساسي سابق كه رئيس جمهور، شأني فراتر از رياست دولت داشت و اموري چون تنظيم روابط قواي سه‌گانه نيز در حيطه اختيارات او بود، شوراي نگهبان، طي نظريه تفسيري خود، تشكيل واحد بازرسي در رياست جمهوري را مغاير قانون اساسي اعلام كرد.{6} ديدگاه دوم: رئيس جمهور مي‌تواند جهت اجراي قانون اساسي، در حدود اختيارات خود، اقدام به ايجاد تشكيلات كند. با توجه به اينكه رئيس جمهور نسبت به اجراي اصول قانون اساسي بايد اقداماتي انجام دهد و عمده اقدامات وي مربوط به قوه مجريه و امور اجراييِ فاقد متولي خاص است، در اين خصوص مي‌تواند در محدوده اختيارات خود، نهادها و تشكيلاتي را تأسيس كند و از طريق آن به مسئوليت اجراي قانون اساسي خود، جامه عمل بپوشاند. طبق اصل 124، رئيس‌ جمهور مي‌تواند براي‌ انجام‌ وظايف‌ قانوني‌ خود معاوناني‌ داشته‌ باشد و تشكيلات مزبور نيز در واقع به عنوان معاونت رياست جمهوري مي‌تواند عمل كند. البته با توجه به اينكه رئيس جمهور نمي‌تواند بر دستگاه‌هاي خارج از قوه مجريه نظارت كند، ايجاد تشكيلات نظارتي خلاف اصل 113 قانون اساسي است؛ ولي در صورتي كه معاونت اجراي قانون اساسي در محدوده اختيارات رئيس جمهور تشكيل شود، با ايرادي مواجه نيست. نظريه تفسيري شوراي نگهبان{7} «عطف به نامه شماره 46909/‏‌31/‏‌91 مورخ 17/‏‌3/‏‌1391، مبني بر اظهارنظر تفسيري در خصوص اصل يكصد و سيزدهم (113) قانون اساسي، موضوع در جلسه مورخ 31/‏‌3/‏‌1391 شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر شورا به شرح زير اعلام مي‌گردد: 1- مستفاد از اصول متعدد قانون اساسي آن است كه مقصود از مسئوليت اجراء در اصل 113 قانون اساسي، امري غير از نظارت بر اجراي قانون اساسي است. 2- مسئوليت رئيس جمهور در اصل 113، شامل مواردي نمي‌شود كه قانون اساسي، تشخيص، برداشت، نوع و كيفيت اعمال اختيارات و وظايفي را به عهده مجلس خبرگان رهبري، شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت نظام، مجلس شوراي اسلامي، قوه قضائيه و هر مقام و دستگاه ديگري كه قانون اساسي به آنها اختيار يا وظيفه‌اي محول نموده است. 3- در مواردي كه به موجب قانون اساسي رئيس جمهور حق نظارت و مسئوليت اجراء ندارد، حق ايجاد هيچ‌گونه تشكيلاتي را هم ندارد.» ======================================================================================== 1. اصل 113 قانون اساسي: «پس‏ از مقام‏ رهبري،‏ رئيس جمهور عالي‌ترين‏ مقام‏ رسمي‏ كشور است‏ و مسئوليت‏ اجراي‏ قانون‏ اساسي‏ و رياست‏ قوه‏ مجريه‏ را جز در اموري ‏ كه‏ مستقيماً به‏ رهبري‏ مربوط مي‌‏شود، بر عهده‏ دارد.» 2. نامه شماره 46909/‏31/‏91 مورخ 17/‏3/‏1391 عضو حقوقدان شوراي نگهبان به دبير شوراي نگهبان. 3. اصل 57 قانون اساسي:«قواي حاكم در جمهوري اسلامي ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضائيه كه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مي‌گردند. اين قوا مستقل از يكديگرند.» 4. لايحه اصلاح مواد فصل دوم قانون تعيين حدود و وظايف و اختيارات و مسئوليت‌هاي رياست جمهوري اسلامي ايران مصوب 22/‏8/‏1365 مجلس شوراي اسلامي تحت عنوان «مسئوليت رئيس جمهور در اجراي قانون اساسي»: «ماده 1- متن زير و تبصره آن به انتهاي ماده (13) اضافه مي‌شود: رئيس جمهور مي‌تواند وظايف مربوط به نظارت، كسب اطلاعات، بازرسي، پيگيري و بررسي را از طريق هيئتي متشكل از افراد صاحب‌نظر در امور حقوقي و اجرايي به نام هيئت پيگيري و نظارت بر اجراي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران انجام دهد. كليه دستگاه‌هاي حكومتي موظفند با هيئت منصوب از سوي رئيس جمهور، همكاري لازم را نموده و به مكاتبات هيئت در ارتباط با قانون اساسي و چگونگي اجرا يا نقض آن، در اسرع وقت مناسب، حداكثر ظرف مدت دو ماه از تاريخ وصول، پاسخ لازم را همراه با توضيحات كافي ارائه داده و كليه اطلاعات، اسناد و مدارك درخواست‌شده را در اختيار هيئت قرار دهند و امكان بازرسي را فراهم نمايند. تبصره- متخلف به دادگاه صالح يا هيئت‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري حسب مورد معرفي مي‌شود و در صورت اثبات تخلف، به مجازات سه ماه تا يك سال انفصال از خدمات دولتي محكوم خواهد شد. ماده 2- ماده (14) به شرح ذيل اصلاح و سه تبصره به آن الحاق مي‌شود: «در صورت توقف، نقض يا عدم اجراي اصلي از اصول قانون اساسي، رئيس جمهور در اجراي وظايف خويش براي اجراي قانون اساسي به نحو مقتضي اقدام مي‌نمايد و براي اين منظور مي‌تواند ضمن دستور توقف تصميمات و اقدامات انجام‌شده بر خلاف قانون اساسي، مراتب را به اطلاع بالاترين مقام مسئول مربوطه در هر يك از قوا و نهادهاي حكومتي برساند و علت توقف، نقض يا عدم اجرا را خواستار گردد. مقام مسئول موظف است در اسرع وقت مناسب، حداكثر ظرف مدت دو ماه، پاسخ خود را مشروحاً و با ذكر دليل به اطلاع رئيس جمهور برساند. در صورتي كه پس از بررسي و تشخيص رئيس جمهور، توقف يا نقض يا عدم اجرا همچنان ثابت باشد، رئيس جمهور نسبت به اجراي اصل يا اصول مربوطه و رفع عوارض ناشي از تخلف، اقدام لازم را معمول و از جمله دستور توقف تصميمات و اقدامات انجام‌شده بر خلاف قانون اساسي را صادر مي‌نمايد و پرونده امر را براي تعقيب متخلف به مراجع صالح اداري و قضايي ارسال مي‌دارد. متخلف براي بار اول به يك تا سه سال و در صورت تكرار به انفصال دائم از خدمات دولتي محكوم مي‌شود ...» نظر شماره 2944/‏30/‏82 مورخ 17/‏2/‏1382 شوراي نگهبان در خصوص مصوبه مزبور: «1- ماده يك: الف: در مواردي كه رهبري در دستگاه‌هاي زير نظر خود، اعمال ولايت نموده باشند، دادن اختيار نظارت و كسب اطلاع و ... به رئيس جمهور نسبت به آن خلاف شرع شناخته شد. ب: عموم عبارت «كليه دستگاه‌هاي حكومتي» نسبت به دستگاه‌هايي كه به نصّ قانون اساسي يا با اعمال اختيارات موضوع اصل57 قانون اساسي، مستقيماً زير نظر مقام معظم رهبري مي‌باشند، مغاير اصول قانون اساسي ازجمله اصول 57 و 110و 113 و 175 شناخته شد. ج: چون ظاهر ماده، استقلال هيئت مذكور در مقام عمل است، لذا اصل تشكيل چنين هيئتي، خلاف اصل 113 قانون اساسي شناخته شد. د: شمول دستگاه‌هاي حكومتي در مورد خبرگان رهبري و شواري نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت و مجلس شوراي اسلامي و قوه قضائيه و هر مقام و دستگاه ديگري كه قانون اساسي به آنها اختيار يا وظيفه‌اي داده است، نسبت به تشخيص، برداشت، نوع و كيفيت اعمال اين اختيار و مسئوليت، خلاف اصول مربوط قانون اساسي من‌جمله 71، 73، 85، 94، 96، 98، 99، 107، 108، 109، 112 و 156 قانون اساسي شناخته شد. ه: عموم عبارت «كليه دستگاه‌ها» شامل دستگاه‌هايي مي‌شود كه در قانون اساسي، مرجع تشخيص مغايرت با قانون اساسي تعيين شده است؛ لذا از اين جهت مغاير اصول 94 و 96 و 98 قانون اساسي شناخته شد. ... 3- ماده دو: الف: صدور دستور توقف در خصوص تصميمات و اقداماتي كه مطابق قانون اساسي مسئول مشخص دارد، خلاف اصول متعدد قانون اساسي من‌جمله اصول 71، 85، 94، 96، 98، 99، 107، 108، 112، 156، 159 و 175 شناخته شد و نيز عبارت «هر يك از قوا و نهادهاي حكومتي» همان ايرادات شرعي و قانون اساسي جزءهاي «الف، ب، ،د، ه» بند (1) را دارد. ...» 5. آيا در مسئوليت اجراي قانون اساسي، رئيس جمهور مي‌تواند از ابزارهايي مانند تشكيل نهاد و سازمان خاص براي نظارت و پيگيري عدم اجراي اصول قانون اساسي استفاده كند؟ 6. شماره: 1289/‏1 تاريخ: 13/‏10/‏1360 شوراي محترم نگهبان قانون اساسي رئيس جمهور طبق قانون اساسي مكلف به اجراي قانون اساسي و شرع مقدس و ... است. به نظر مي‌رسد كه انجام اين مسئوليت بدون نظارت دقيق بر ارگان‌هاي اجرايي (اعم از قوه قضائيه و مجريه) امكان‌پذير نيست. بدين جهت دفتر رياست جمهوري درصدد است به تشكيل يك واحد بازرسي ويژه اقدام نمايد. خواهشمند است نظر آن شورا را در مورد اين اقدام از جهت انطباق با قانون اساسي بيان نماييد. سيد علي ‌خامنه‌اي- رئيس جمهوري‌ اسلامي ايران ــــــــــــــــــــــــ شماره4214 تاريخ 1/‏11/‏1360 حضرت حجة‌الاسلام آقاي حاج سيدعلي خامنه‌اي رئيس محترم جمهوري اسلامي ايران دامت بركاته عطفبهنامهشماره1289/‏3 مورخ 13/‏10/‏1360؛ موضوع در جلسه رسمي شوراي نگهبان مطرح و بررسي شد، نظر اكثريت به اين شرح اعلام مي‌شود: «آنچه از اصل 113 و 121 در رابطه با اصول متعدد و مكرر قانون اساسي استفاده مي‌شود، رئيس جمهور پاسدار مذهب رسمي كشور و نظام جمهوري اسلامي است و مسئوليت اجراي قانون اساسي و تنظيم روابط قواي سه‌گانه و رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيماً به رهبري مربوط مي‌شود برعهده دارد. در رابطه با اين وظايف و مسئوليت‌ها مي‌تواند از مقامات مسئول اجرايي و قضايي و نظامي توضيحات رسمي بخواهد و مقامات مذكور موظفند توضيحات لازم را در اختيار رياست جمهوري بگذارند؛ بديهي است رئيس جمهوري موظف است چنانچه جرياني را مخالف مذهب رسمي كشور و نظام جمهوري اسلامي و قانون اساسي تشخيص داد، اقدامات لازم را معمول دارد. بنابراين تشكيل واحد بازرسي در رياست جمهوري با قانون اساسي مغايرت دارد.» دبير شوراي نگهبان- لطف‌الله صافي 7. مندرج در نامه‌ي شماره 47142/‏30/‏91 مورخ 12/‏4/‏1391 شوراي نگهبان، خطاب به آقاي كدخدايي، عضو حقوقدان شوراي نگهبان.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( تير ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-