مقدمه
شوراي اسلامي شهر شيراز حسب تقاضاي شهرداري شيراز، مستند به بند «26» ماده (71) اصلاحي قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران و بند «ب» ماده (174) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران، اقدام به تصويب مصوبات شماره 6643/93/ص مورخ 20 /12/ 1393 و 102 /94/ص مورخ 19 /1/ 1394 نموده و بر اساس آن­ها تحت شرايطي به شهرداري اجازه اخذ عوارض تحت عنوان «هزينه تأمين سرانه خدمات عمومي و شهري باغات و حوزه استحفاظي قصردشت» از املاك و اراضي واقع در محدوده حوزه استحفاظي باغات قصرالدشت در صورت تغيير كاربري داده است. شاكي از جهات مختلف مدعي مغايرت مصوبه با موازين شرعي و قانوني شده است كه در ادامه به شرح و بررسي دلايل مطرح‌شده خواهيم پرداخت.
شرح و بررسي
بر اساس مصوبه نخست (مورخ 20/ 12/ 1393)، از املاك و اراضي واقع در محدوده حوزه استحفاظي باغات قصرالدشت، كه برابر مصوبه شوراي عالي شهرسازي قابليت تغيير كاربري داشته باشند، در صورت تقاضاي مالكان [براي تغيير كاربري] و موافقت مراجع ذي­صلاح و در قالب تنظيم توافق و مصالحه‌نامه با مالك و رعايت قوانين و ضوابط شهرسازي، هزينه تأمين سرانه خدمات عمومي و شهري براي اراضي و باغات داراي سند شش­دانگ يا سند افرازي تا 500 مترمربع با ضريب هزينه 50 درصد و نسبت به مازاد بر 500 مترمربع با ضريب هزينه 70 درصد مطابق فرمول خاصي محاسبه و دريافت مي­گردد.
در مصوبه دوم (مورخ 19 /1 /1394) نيز در واقع شوراي اسلامي شيراز، ايراد سرپرست فرمانداري شهرستان شيراز به مصوبه قبلي را وارد ندانسته و در ادامه مصوبه نخست، محل صرف هزينه­هاي حاصل از مصوبه فوق را ذيل بودجه ساليانه شهرداري و هزينه­كرد آن را تحت عنوان امور عمراني،‌خريد باغات واقع در گروه يك باغات قصردشت تعيين نموده است.
با توجه به اين‌كه پاسخي از سوي مشتكي­عنه به شكايت مطروحه، ارائه نشده است، در ادامه استدلال­هاي شاكي در مغايرت اين مصوبه با موازين قانوني و شرعي بيان شده و در ادامه به بررسي موضوع مي‌پردازيم.
الف) استدلال­هاي شاكي:
استدلال­هاي شاكي پرونده را ذيل سه دسته مي­توان دسته­بندي كرد:
1.	با توجه به مفاد مصوبات مذكور، موضوع در رويه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري داراي سابقه بوده و پيش‌ازاين هيأت عمومي، طي رأي شماره 211 مورخ 11 /4/ 1385 در خصوص همين موضوع رسيدگي كرده و رأي به غيرقانوني بودن اخذ اين­گونه عوارض داده است.
2.	هم­چنين اين مصوبه بنا بر دلايل مختلف مغاير با شرع مقدس اسلام است:
أ‌.	فقهاي محترم شوراي نگهبان پيش‌ازاين به لحاظ اجحاف بودن، اخذ پنجاه‌درصد و بيشتر از املاك اشخاص در قبال پيشنهاد تغيير كاربري را مغاير با شرع اعلام نموده­اند. همچنين در خصوص تملك رايگان اراضي و املاك واقع در مسير نيز، فقهاي محترم شوراي نگهبان اظهارنظر نموده و اين­گونه تملك را غيرشرعي اعلام كرده­اند.
ب‌.	مصوبه مذكور در سال 1393 به تصويب رسيده است اما بر اساس تبصره بند 2‌آن، از كليه ساختمان­هاي احداث‌شده قبل از سال 68 به ميزان 15 درصد و از ساير املاك احداث‌شده بعد از سال 68، بر اساس ملاك زمين­هاي فعلي عوارض اخذ مي­گردد.
در خصوص عطف به ماسبق شدن مصوبه مذكور با توجه به اصول مختلف شرعي نظير اصل اباحه، اصل برائت و اصالة العدم و قاعده قبح عقاب بلا بيان و هم‌چنين ممنوعيت ‌عطف به ماسبق شدن تصميمات برگرفته از آيه شريفه «ما كنا معذبين حتي نبعث رسولاً» و احاديث متعددي از حضرات معصومين (عليهم­السلام)، اين بند از مصوبه با موازين شرعي در تعارض قرار دارد.
اگرچه قانون‌گذار با تصويب ماده (4) قانون مدني، اجازه عطف به ماسبق شدن قوانين را به قانون­گذار داده است، اما اين اجازه صرفاً به قانون داده شده و درنتيجه هيچ مصوبه، آيين­نامه يا ... نمي‌تواند عطف به ماسبق شود. ليكن شوراي اسلامي شهر شيراز در بندهاي 3، 4،‌5 و 6 مصوبه، صراحتاً موضوع مصوبه را به قبل تسري داده است. اين در حالي است كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در آراي مختلف خود اعلام نموده است كه عطف به ماسبق نمودن مصوبات صرفاً مختص قانون‌گذار مي­باشد و ساير مصوبات نمي­توانند عطف به ماسبق شوند.
ت‌.	بر اساس رأي شماره 1818 مورخ 6 /11 /1393 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، اخذ هرگونه عوارض بايد در قبال ارائه خدمات باشد. در متن مصوبه مذكور اعلام گرديده است كه عوارض مذكور در مورد اراضي و املاكي است كه برابر مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري قابليت تغيير كاربري داشته باشند و ساير شروط نظير تقاضاي مالكان، موافقت مراجع ذي­صلاح، در قالب تنظيم توافق يا مصالحه‌نامه بودن با مالك و مراعات قوانين و ضوابط شهرسازي نيز بايد رعايت گردد، لذا مشخص نيست اخذ اين عوارض براي ارائه كدام خدمات شهرداري است. چراكه پس از موافقت مراجع ذي­صلاح قانوني با تقاضاي اشخاص براي تغيير كاربري، شهرداري مكلف به اجراي مصوبات مراجع مذكور بوده و خدمت خاصي به مالكان ارائه نمي­شود.
ث‌.	بر اساس نظرات قبلي فقهاي محترم شوراي نگهبان، اخذ عوارض جهت تغيير كاربري اراضي و املاك اشخاص خلاف شرع دانسته شده است. هم­چنين هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در آراي متعدد اخذ عوارض تغيير كاربري را خلاف قانون اعلام كرده است.
3.	هم­چنين مصوبات مذكور با اصول قانوني ذيل نيز مغاير هستند:
أ‌.	قانون ماليات بر ارزش افزوده، صرفاً مربوط به كالا و خدمات حمل‌ونقل گمركي است و اموال غيرمنقول (به استناد مواد 16، 38، 39 و 43 اين قانون) از شمول آن خروج موضوعي دارد.
هم‌چنين با تصويب قانون ماليات بر ارزش افزوده،‌قانون تجميع عوارض نسخ شده است و از طرف ديگر استناد به تبصره ماده (50) قانون ماليات بر ارزش افزوده و بند «16» ماده (71) قانون شوراها نيز فاقد وجاهت قانوني است؛ چراكه قانون‌گذار براي هر موضوعي حكم خاصي تعيين كرده است و در خصوص اخذ عوارض از تفكيك اراضي نيز، صرفاً تبصره «4» ذيل ماده‌واحده قانون تعيين تكليف وضعيت املاك واقع در طرح­هاي دولتي مصوب 29 /8 /1367 و ماده‌واحده قانون اصلاح ماده (101) قانون شهرداري مصوب 28 /1/ 1390 و تبصره «3» آن لازم‌الاجرا مي‌باشد. بنابراين آن قسمت از مصوبه معترض­عنه كه در خصوص اخذ قيمت به‌عنوان هزينه خدمات جهت تغيير كاربري اراضي واقع در محدوده باغات قصرالدشت مي‌باشد در مغايرت صريح با قوانين مختلف مذكور و هم­چنين آراي مختلف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قرار دارد.
ب‌.	بر اساس ماده (4) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380، اخذ هرگونه وجه يا كالا و خدمات توسط دستگاه­هاي اجرايي منوط به تجويز قانون‌گذار شده است.
ت‌.	به صراحت قسمت اخير ماده (261) قانون آئين دادرسي دادگاه­هاي عمومي و انقلاب (در امور مدني) موارد معذوريت كارشناس همان موارد معذوريت دادرسي است و بر اساس بند «ب» ماده (91) همان قانون دادرس و كارشناس نبايد هيچ­گونه رابطه خادم و مخدوم با طرفين داشته باشند. اما حسب بند 7 مصوبه مورد اعتراض، نظريه هيأت ارزياب شهرداري - كه تماماً از كارمندان شهرداري مي‌باشند- ملاك تعيين قيمت روز ملك اعلام شده است و ازاين‌جهت، اين بند نيز خلاف قانون و شرع است.
ث‌.	هرچند قانون‌گذار با تصويب بند «16» ماده (71) قانون شوراها، اجازه وضع عوارض به شوراهاي اسلامي را داده است؛ ليكن اين اعطاء اختيار بدون قيد و شرط نبوده و قانون‌گذار در همان مصوبه صراحتاً دستور داده كه شوراها مكلف به رعايت سياست­هاي كلي نظام در زمان تصويب مصوبات مي­باشند. اين در حالي است كه يكي از سياست‌هاي لايتغير دولت جمهوري اسلامي ايران جلوگيري از هرگونه اقدامي است كه موجب تشديد تورم شود. تأييد اين مصوبه توسط فرمانداري شيراز (به نمايندگي از دولت) علي­رغم اطلاع از مفاد آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري محل تعجب است.
ب) بررسي موضوع:
در موضوع­شناسي اين پرونده پيش از بررسي دلايل مطروحه توسط شاكي، بايستي ماهيت عوارضي كه توسط شوراي اسلامي شهر شيراز به تصويب رسيده است، مشخص گردد. اگرچه اين عوارض تحت عنوان «هزينه تأمين سرانه خدمات عمومي و شهري» به تصويب رسيده است،‌ولي بررسي شرايط برقراري اين عوارض نشان مي­دهد كه اين مصوبه درواقع «عوارض تغيير كاربري» را تعيين نموده است كه در صورت تقاضاي مالك براي تغيير كاربري، موافقت مراجع ذيصلاح و ... بايستي بخشي از املاك موردبحث،‌تحت عنوان اين عوارض به شهرداري پرداخت گردد. از سوي ديگر همان­گونه كه شاكي بيان نموده است، بر اساس نظر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري،‌اگرچه شوراي شهر بر مبناي بند «27» ماده (71) قانون شوراها حق تعيين عوارض و بهاي خدمات را داراست - و شوراي شهر شيراز نيز به استناد صلاحيت مقرر در همين بند اقدام به وضع اين مصوبه نموده است- اما اخذ هرگونه عوارض بايد در قبال ارائه خدمات صورت گيرد و به بهانه تأمين هزينه سرانه خدمات عمومي نمي­توان با هر دليلي از كسي عوارضي گرفت؛ اين در حالي است كه در اين مورد شهرداري خدمت متقابل و مشخصي به پرداخت­كنندگان اين عوارض اعطا نمي­كند. از سوي ديگر تعيين محل خرج درآمدهاي حاصل از اجراي اين مصوبه ذيل بخش امور عمراني بودجه شهرداري براي خريد باغات واقع در گروه يك باغات قصردشت، عدم ارائه خدمات مشخص به پرداخت‌كنندگان عوارض را تأييد مي­كند. لذا وضع هر عوارضي در صلاحيت شوراها نبوده و بايستي عوارض اخذشده در چارچوب قانون و در قبال خدمت مشخصي صورت گيرد. ازآنجايي‌كه امر تغيير كاربري بنا به نظر قانون­گذار در زمره وظايف شوراهاي اسلامي قرار نگرفته است، فلذا از همين­رو همان­گونه كه شاكي بيان نموده است،‌پيش‌ازاين هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به‌دفعات اخذ عوارض توسط شهرداري جهت تغيير كاربري را خلاف قانون قلمداد نموده است و فقهاي شوراي نگهبان نيز اخذ اين عوارض را خلاف شرع لحاظ نموده­اند.
از سوي ديگر شاكي مدعي شده است كه گرفتن بخشي از ملك افراد به‌عنوان عوارض، فقط در مواردي هم چون موضوع تفكيك و افراز در قانون شهرداري­ها و املاك واقع در طرح­هاي دولتي -كه توضيح آن در بيان ادله شاكي گذشت- كه قانون­گذار تجويز نموده است، ممكن بوده و موارد غير اين خلاف قانون خواهند بود. اين موضوع در آراي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به‌صراحت موردتوجه قرار گرفته و مصوبات متعددي را كه حكم به اخذ بخشي از زمين­هاي افراد به‌عنوان عوارض تغيير كاربري نموده بودند، بر اين اساس ابطال نموده است و فقهاي شوراي نگهبان نيز به اين موضوع نظر داشته و اخذ اراضي اشخاص تحت عنوان عوارض را خلاف شرع دانسته­اند،‌اما اين در حالي است كه بررسي دقيق متن مصوبه نشان مي­دهد كه 70 و 50 درصد مورداشاره در متن ضريب هزينه پرداخت بوده است كه در فرمول تعيين ميزان هزينه پرداختي مؤثر است. بدين معنا صاحبان املاك به‌عنوان اين هزينه نبايستي بخشي از املاك خود را به شهرداري ارائه دهند؛ اگرچه مكلف­اند مبلغ قابل‌توجهي را تحت عنوان اين عوارض در ازاي تغيير كاربري به شهرداري پرداخت نمايند.
درباره اين­كه شاكي مدعي شده است اخذ عوارض به اين ميزان از مالكان اجحاف­آميز است نيز رويه سابق فقهاي شوراي نگهبان بر اين بوده است كه اجحاف­آميز بودن عوارض را خلاف شرع تلقي نموده­اند اما تشخيص موضوع را به نهاد قضايي يعني ديوان عدالت اداري احاله نموده­اند.
در مورد ادعاي شاكي در مورد عطف به ماسبق شدن مصوبه، بايد گفت كه اگرچه بر اساس اصول حقوقي مطرح‌شده، مصوبه نمي‌تواند عطف به ماسبق شود،‌اما اولاً ادعاي شاكي در مورد عطف به ماسبق شدن بندهاي «3» الي «6» مصوبه اشتباه بوده و صرفاً تبصره بند «2» به اين موضوع ارتباط دارد؛‌ثانياً بر اساس بند «1» مصوبه،‌كليه ساختمان­هاي داراي پايان كار يا پروانه ساختماني از اين مصوبه معاف هستند و تبصره اين بند به تعيين تكليف ساختمان­هايي پرداخته است كه پيش‌ازاين ساخته شده­اند،‌اما فاقد پروانه ساختماني بوده­اند و اكنون براي تعيين وضعيت به كميسيون ماده صد مراجعه مي­نمايند. ازآنجايي‌كه مراحل اداري كسب مجوز و پايان كار ساختماني اين‌گونه از ساختمان­ها به اتمام نرسيده است،‌تعيين عوارض براي آن­ها -به شرط صلاحيت كلي وضع عوارض تغيير كاربري- در مخالفت با قاعده عطف به ماسبق نشدن قوانين و مصوبات قرار ندارد.
يكي ديگر از ايرادات شاكي به مصوبه، مربوط به هيأت ارزيابي است كه قيمت روز ملك توسط اين هيأت تعيين مي­شود كه با تشبيه آن به كارشناس مورداشاره در آيين دادرسي مدني، ارتباط ميان هيأت ارزياب و شهرداري را در پرونده حاضر از اسباب معذوريت كارشناس قلمداد نموده است. اگرچه موضوع ارزيابي موردنظر در اين پرونده با كارشناسي قضايي تا حدودي متفاوت است و اگرچه همه اعضاي هيأت ارزيابي به‌صورت رسمي مخدوم شهرداري به حساب نمي­آيند، اما با توجه به اين‌كه بر اساس آيين­نامه اجرايي تبصره «2» ماده (16) قانون نوسازي و عمران شهري مصوب 1 /4/ 1348، اين هيأت شامل يك نفر مهندس معمار،‌يك نفر مهندس ساختمان و يك نفر ارزياب از ميان كارمندان شهرداري توسط شهردار انتخاب مي­شود و دستمزد آن­ها نيز توسط شهرداري پرداخت مي­شود، موضوع قابل‌تأمل خواهد بود. فارغ از اين بر اساس ماده (18) قانون كارشناسان رسمي دادگستري مصوب 18/ 1 /1381 مجلس شوراي اسلامي «در تمامي مواردي كه رجوع به كارشناسي لازم باشد - به‌استثناي مواردي كه در قوانين و مقررات جاري كشور به گونه ديگري براي وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي، شركت­هاي دولتي، نهادهاي عمومي غيردولتي و ساير دستگاه­هاي دولتي كه شمول قانون بر آن­ها مستلزم ذكر نام يا ذكر صريح نام مي‌باشد، تعيين تكليف شده است و يا مواردي كه تابع قوانين و مقررات خاص مي­باشد- دستگاه­هاي يادشده در اين ماده بايد از وجود كارشناسان رسمي استفاده نمايند.» بنابراين به‌غيراز استثنائات مصرح قانوني، در تمامي مواردي كه رجوع به كارشناسي ضرورت داشته باشد، شهرداري‌ها كه ازجمله نهادهاي عمومي غيردولتي مي‌باشند، بايد از وجود كارشناسان رسمي استفاده نمايند. به نظر مي­رسد تنها موردي كه ترتيب ديگري غير از استفاده از كارشناسي رسمي دادگستري در آن تعيين شده است، «قانون نوسازي و عمران شهري» مصوب 7 /9/ 1347 مي‌باشد كه موضوع آن نيز فارغ از بحث مربوط به اين مصوبه مي­باشد. لذا به نظر مي‌رسد در ساير موارد و ازجمله در مورد شكايت مطروحه، بايد از كارشناسان رسمي دادگستري استفاده شود و روال پيش‌بيني‌شده در مصوبه خلاف قانون به نظر مي­رسد. لازم به ذكر است در تبصره «3» ماده (101) اصلاحي «قانون شهرداري» مصوب 7/ 2/ 1390 نيز مقرر شده است «تعيين قيمت روز زمين» طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري صورت گيرد.
جمع­بندي
مصوبه مورد شكايت اگرچه تحت عنوان «هزينه تأمين سرانه خدمات عمومي و شهري باغات و حوزه استحفاظي قصردشت» در شوراي اسلامي شهر شيراز به تصويب رسيده است،‌اما ماهيتاً داراي عوارض تغيير كاربري است. صاحبان املاك مذكور در مصوبه، در صورت تقاضاي تغيير كاربري و موافقت مراجع ذي­صلاح و ... موظف به پرداخت مبلغي هستند كه بر اساس مصوبه دوم مورد شكايت ذيل بودجه عمراني شهرداري قرار گرفته و صرف خريد باغات واقع در گروه يك باغات قصرالدشت شيراز خواهد شد. ازاين‌رو ازاين‌جهت كه عوارض مذكور در قبال تغيير كاربري بوده و ثانياً خدمت مشخصي در قبال آن به پرداخت­كنندگان عوارض توسط شهرداري داده نمي‌شود، بر اساس رويه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و فقهاي محترم شوراي نگهبان، تاكنون مغاير با موازين قانوني و شرعي قلمداد شده است.
به فرض قانوني و شرعي بودن عوارض مصوب شده نيز،‌درباره ادعاي اجحاف­آميز بودن ميزان مصوبه، فقهاي محترم در موارد سابق تشخيص اين موضوع را به ديوان عدالت اداري ارجاع داده­اند.
هم­چنين ايراد عطف به ماسبق شدن مصوبه نيز با توجه به معاف بودن ساختمان­هاي داراي پايان كار و مشمول قرار گرفتن ساختمان­هاي بدون پروانه و جواز كه موضوع آن­ها در كميسيون ماده صد در دست بررسي است، وجهي نداشته، اما ايراد ادعا شدن درباره موظف شدن هيأت ارزياب شهرداري به تعيين قيمت روز زمين، هم ازاين‌جهت كه بر اساس قانون،‌كارشناسي اين امور بايستي به كارشناسان رسمي دادگستري سپرده شود و هم ازاين‌جهت كه هيأت ارزياب شهرداري منتخب و حقوق­بگير شهرداري است،‌ازلحاظ قانوني محل تأمل به نظر مي­رسد.