استفساريه اصل 133 قانون اساسي
مقدمه
پس از تصويب قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه در مجلس شوراي اسلامي، هيئت وزيران در راستاي اجرايي كردن تكليف مندرج در ماده (53) اين قانون، در تاريخ 4 و 18 ارديبهشت 1390، تصميم گرفت تا با ادغام هشت وزارتخانه دولتي در يكديگر، آنها را به چهار وزارتخانه تبديل كند. ماده (53) قانون برنامه پنجم مقرر ميكرد: «دولت مكلف است يك يا چند وزارتخانه را به نحوي در وزارتخانههاي ديگر ادغام نمايد كه تا پايان سال دوم برنامه، تعداد وزارتخانهها از بيست و يك وزارتخانه به هفده وزارتخانه كاهش يابد. وظايف و اختيارات وزارتخانههاي جديد با پيشنهاد دولت به تصويب مجلس شوراي اسلامي ميرسد.»
براساس تصميم هيئت وزيران، وزارتخانههاي صنايع و معادن با بازرگاني، مسكن و شهرسازي با راه و ترابري، نفت با نيرو و رفاه و تأمين اجتماعي با كار و امور اجتماعي ادغام ميشدند. پس از اين تصميم، اظهارنظرهاي مختلفي درباره وجاهت حقوقي اين تصميم از سوي اشخاص حقيقي و حقوقي جامعه؛ از جمله نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مطرح شد. برداشت دولت از ماده (53) قانون برنامه پنجم توسعه اين بود كه وقتي مجلس در اين ماده، دولت را مكلف به ادغام وزارتخانهها كرده است، دولت نيازي به ارائه لايحهي جديد و كسب نظر مجلس شوراي اسلامي براي ادغام ندارد و رأساً ميتواند اين ادغامها را انجام دهد و سپس صرفاً براي تعيين اختيارات و وظايف وزارتخانههاي جديد، دولت ملزم به ارائه لايحه به مجلس است. در ديگر سو، مجلس شوراي اسلامي معتقد بود كه براساس اصل 133 قانون اساسي، دولت هم براي ادغام اين وزارتخانهها و هم براي تعيين اختيارات و وظايف وزارتخانههاي جديد بايد به مجلس، لايحه بفرستد و سپس با معرفي وزير پيشنهادي، از مجلس براي وي تقاضاي رأي اعتماد كند.
پس از بروز اين اختلاف ميان مجلس و دولت، جناب آقاي دكتر لاريجاني، رئيس مجلس شوراي اسلامي، در تاريخ 19/2/1390، تفسير اصل 133 قانون اساسي را به استناد اصل 98 قانون اساسي از شوراي نگهبان تقاضا كرد. شوراي نگهبان نيز متعاقب اين تقاضا در تاريخ 21/2/1390 استفسار مذكور را مورد بحث و بررسي قرار داد و نظريه تفسيري خود را ارائه كرد.
*******
تاريخ درخواست تفسير: 19/2/1390{1}
تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 21/2/1390
حضرت آيتالله جنتي
دبير محترم شوراي نگهبان
با سلام و تحيات
به استناد اصل نود و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تفسير اصل يكصد و سي و سوم آن قانون{2} به شرح ذيل مورد تقاضاي مجلس شوراي اسلامي ميباشد:
اولاً با توجه به قسمت نخست اصل يكصد و سي و سوم قانون اساسي كه بر معرفي وزرا به مجلس شوراي اسلامي توسط رئيس جمهور براي گرفتن رأي اعتماد تصريح دارد، آيا با تغيير اساسي در وظايف و اختيارات هر يك از وزارتخانهها، معرفي وزير جديد به مجلس و اخذ رأي اعتماد براي وي از جمله تكاليف رئيس جمهور ميباشد يا خير؟
ثانياً با عنايت به قسمت اخير اصل يكصد و سي و سوم قانون اساسي كه تعداد وزيران و حدود اختيارات هر يك از آنان را موكول به تعيين قانون نموده است، آيا عنوان و وظايف و اختيارات وزارتخانه جديدي كه با ادغام دو يا چند وزارتخانه يا انتزاع بخشي از وظايف يكي از آنها تشكيل ميگردد بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد يا از اختيارات رئيس جمهور و يا هيئت وزيران ميباشد؟
خواهشمند است نظريه شوراي محترم نگهبان را به مجلس شوراي اسلامي ابلاغ فرماييد.
علي لاريجاني
نظرات پيرامون استفساريه
الف) به موجب قسمت اخير اصل 133 قانون اساسي، حدود اختيارات وزارتخانهها توسط قانون معين ميشود. بنابراين ايجاد هر نوع تغيير در اختيارات وزارتخانهها، نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي است.
ب) هنگامي كه وزارتخانهاي با وظايف و اختيارات جديد تشكيل ميشود، اين وزارتخانه با وزارتخانه يا وزارتخانههاي سابق كه پيش از آن بودهاند، متفاوت است. بنابراين رئيس جمهور بايد با معرفي وزير پيشنهادي براي وزارتخانهي جديد، براي وي از مجلس تقاضاي رأي اعتماد كند؛ چه آنكه وزارتخانه يا وزارتخانههاي سابق داراي اختيارات و وظايف خاصي بودهاند كه مجلس شوراي اسلامي با توجه به آن وظايف و اختيارات، صلاحيتهاي وزير مربوطه را بررسي و به وي براي تصدي وزارتخانهي سابق اعتماد كرده است. بر اين اساس، هر چند براي وزارتخانهي جديد، همان وزير سابق در نظر گرفته شود، بايد صلاحيت وي مجدداً در مجلس شوراي اسلامي براي وزارتخانهي جديد با توجه به وظايف و اختيارات كنوني، مورد بررسي قرار گيرد.
ج) براي پاسخ به اين استفسار بايد به اين نكته توجه شود كه آيا تغييرات ايجاد شده در اختيارات و وظايف وزارتخانه، «تغيير اساسي (ماهوي)» است يا خير، همچنان كه در استفسار نيز به اين نكته توجه شده و تعبير «تغيير اساسي» به كار رفته است؛ توضيح آنكه چنانچه تغييراتي كه در حيطهي اختيارات و وظايف يك وزارتخانه انجام ميشود، از تغييرات ماهوي و اساسي باشد كه تناسبي با آنچه در سابق بوده ندارد، بر اساس اصل 133، نيازمند تصويب مجلس شوراي اسلامي و معرفي وزير جديد براي اخذ رأي اعتماد دارد، اما چنانچه اين تغييرات جزئي و غيراساسي باشد، به نحوي كه در محتواي اختيارات و وظايف سابق تغيير و خللي وارد نكند، نيازمند تصويب مجلس و تشريفات اصل 133 نيست.
د) اساساً تفكيك كردن بين تغييرات اساسي و غيراساسي در وظايف و اختيارات وزارتخانهها كه در متن استفساريه انجام شده است، صحيح نيست؛ زيرا مطابق قانون اساسي تعيين شرح وظايف و اختيارات وزارتخانهها بر عهدهي مجلس شوراي اسلامي است و هر گونه تغيير؛ اعم از تغييرات اساسي و غيراساسي بايد به تصويب مجلس برسد. آنچه مهم است، صرف انجام تغييرات است و اساسي و غير اساسي بودن آنها موضوعيتي در لزوم تصويب مجلس ندارد.
ه) در ادغام يك يا چند وزارتخانه، وزارتخانههايي كه وزير داشتهاند و براي وزارتخانه متبوعشان از مجلس رأي اعتماد گرفتهاند، يكي شده و وزارتخانه جديدي شكل ميگيرد. اين وزارتخانهي جديد، چيزي غير از وزارتخانهي قبلي است و نياز به وزير جديد دارد. بنابراين از آنجا كه وزارتخانههاي ادغام شده از بين رفتهاند و يك وزارتخانه جديد با هويت جديد شكل گرفته است، وزير جديد؛ اعم از اين كه يكي از همان وزراي سابق باشد يا شخص جديدي معرفي شود، بايد براي تصدي امر وزارتخانه از مجلس شوراي اسلامي رأي اعتماد كسب نمايد.
و) قسمت اخير اصل 134 قانون اساسي بيان ميكند: «در موارد اختلاف نظر و يا تداخل در وظايف قانوني دستگاههاي دولتي، در صورتي كه نياز به تفسير يا تغيير قانون نداشته باشد، تصميم هيئت وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود لازمالاجرا است». اين جمله داراي مفهوم ميباشد؛ به اين معنا كه در صورت اختلاف نظر در وظايف «دستگاههاي دولتي»، تصميم هيئت وزيران در صورتي كه نياز به تفسير يا تغيير قانون داشته باشد لازمالاجرا نيست و اساساً در اين موارد هيئت وزيران، صالح به رفع اختلاف نيست. اين موضوع به طريق اولي در مورد تداخل در وظايف وزارتخانهها نيز حاكم ميباشد و روشن است كه در اين موارد، هيئت وزيران نميتواند مصوبهاي براي تداخل وظايف وزارتخانهها داشته باشد، بلكه تعيين تكليف درباره اين موضوع در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است.
ز) براساس اصل 133 قانون اساسي، هم موضوع ادغام وزارتخانهها نياز به تصويب در مجلس دارد و هم تعيين اختيارات و وظايف آنها بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد و هم فردي كه ميخواهد تصدي وزارتخانه جديد را برعهده گيرد؛ اعم از اينكه وزير يكي از وزارتخانههاي سابق باشد يا شخص ديگري باشد بايد اعتماد مجلس را براي تصدي وزارتخانه جديد به دست آورد.
ح) تغيير در وظايف و اختيارات وزارتخانهها به دو شكل امكانپذير است: ممكن است اين تغيير، در وظايف و اختياراتِ وزارتخانههاي موجود انجام شود؛ در حالت دوم ممكن است با ايجاد وزارتخانههاي جديد و تعيين وظايف و اختيارات براي آنها اين تغيير انجام گيرد. در خصوص حالت اول نيز امكان دو نوع تغيير متصور است: تغييري كه در وظايف وزارتخانه موجود ايجاد ميشود، ممكن است مشابه و هم سنخ با وظايف سابق اين وزارتخانه باشد يا متفاوت از آنها. با اين وصف، در صورتي كه تغيير در وظايف و اختيارات وزارتخانهها با ايجاد وزارتخانه جديد همراه باشد و همچنين در مواردي كه تغيير در وظايف وزارتخانه موجود انجام ميشود، ليكن اين تغييرات متضمن تعريف وظيفه جديد براي آن وزارتخانه است كه مشابه و هم سنخ وظايف قبلي نباشد، يقيناً بايد فرايند تصويب وزارتخانه جديد، تعيين اختيارات آن و معرفي وزير به مجلس شوراي اسلامي طي شود؛ اما در حالتي كه تغيير در وظايف وزارتخانه موجود انجام ميشود و اين تغييرات، وظيفه جديدي را براي وزارتخانه تعريف نميكند و صرفاً در ترتيباتِ وظايف تغييراتي ايجاد كرده است، نياز به تصويب در مجلس ندارد.
نظريه تفسيري شوراي نگهبان
«با توجه به وضوح اصول قانون اساسي خصوصاً اصل 133، هرگونه تغيير در وظايف و اختيارات قانوني و نيز ادغام دو يا چند وزارتخانه، بايد به تصويب مجلس شوراي اسلامي برسد و تا قبل از تصويب مجلس، تغييري در مسئوليت و اختيارات وزيران و وزارتخانههاي قبلي به وجود نخواهد آمد.
وزير وزارتخانههاي جديد يا ادغام شده، در هر صورت وزير جديد محسوب شده و نياز به اخذ رأي اعتماد از مجلس شوراي اسلامي دارد.»
========================================================================================
1. درخواست مذكور طي نامه شماره 9687/10/د مورخ 19/2/1390 به شوراي نگهبان ارسال شده و اظهارنظر شورا راجع به آن، طي نامه شماره 42249/30/90 مورخ 21/2/1390 به رئيس مجلس شوراي اسلامي اعلام شده است.
2. اصل 133 قانون اساسي: «وزرا توسط رئيس جمهور تعيين و براي گرفتن رأي اعتماد به مجلس معرفي ميشوند. با تغيير مجلس، گرفتن راي اعتماد جديد براي وزرا لازم نيست. تعداد وزيران و حدود اختيارات هر يك از آنان را قانون معين ميكند.»