اساسنامه صندوق ملي محيط زيست

مقدمه
هيأت وزيران در تاريخ 26/ 6/ 1393 به استناد جزء «2» بند «الف» قانون برنامه پنجم توسعه اقدام به تصويب اساسنامه صندوق ملي محيط زيست و در راستاي اجراي اصل 85 قانون اساسي جهت عدم مغايرت با قانون اساسي و شرع به شوراي نگهبان ارسال نموده است.
لازم به ذكر است كه مطابق جزء «2» بند «الف» قانون برنامه پنجم توسعه «اصلاح اساسنامه صندوق ملي محيط زيست» يكي از اموري است كه به دولت اجازه داده شده (به منظور حفاظت، احياء و بهره‌برداري پايدار از محيط زيست، منابع طبيعي و تنوع زيستي) نسبت به انجام آن اقدام نمايد.
 ليكن دولت به موجب مصوبه خود «اساسنامه صندوق ملي محيط زيست» را به طور كلي، مجدداً مورد تصويب قرار داده است و در مقدمه مصوبه خود به تصويب «اساسنامه صندوق ملي محيط زيست» تصريح نموده است و نه اصلاح آن. در اين خصوص پيشتر هيأ‌ت و‌زيران در تاريخ ۱۵/ ۴/ ۱۳۸۴ به استناد بند «ب» ماده (۶۸) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران ـ مصوب ۱۳۸۳ـ اساسنامه صندو‌ق ملي محيط زيست را به تصويب رسانده است كه مطابق نامه شماره 84 .30. 12972 مورخ 27/ 5/ 1384 شوراي نگهبان به تأييد اين شورا رسيد. اين مصوبه در يك نوبت در تاريخ 14/ 7/ 1387 با توجه به نظر رييس مجلس شوراي اسلامي مورد اصلاح واقع شد كه اصلاحيه مزبور نيز به تاييد شوراي نگهبان رسيده‌است‌.
لذا اين نكته قابل تذكر مي‌باشد كه مطابق استناد مذكور در صدر مصوبه (جزء «2» بند «الف» قانون برنامه پنجم توسعه) اساسنامه صندوق ملي محيط زيست مي‌بايست با عنوان آن «اصلاح» به تصويب مي‌رسيد.
حال بر اساس مصوبه حاضر كه در واقع در قالب اساسنامه‌اي جديد ارائه شده است، ماهيت «صندوق ملي محيط زيست» كه مطابق ماده (2) اساسنامه مصوب 1383يك «شركت دولتي» بوده است به «مؤسسه عمومي غيردولتي» تغيير يافته است. لذا ممكن است اين شائبه بوجود بيايد كه باتوجه به اصل 85 قانون اساسي كه به ضرورت تأييد تصويب اساسنامه سازمانهاي دولتي توسط شوراي نگهبان تصريح شده است و اين صندوق واجد ماهيت عمومي غيردولتي خواهد شد، اساسنامه حاضر موضوع اين اصل نبوده و در نتيجه نيازي به تأييد آن از سوي شوراي نگهبان ندارد. بنابراين بررسي اين اساسنامه در دو بخش كليات و جزئيات صورت خواهد گرفت:

الف) كليات 
در خصوص اينكه آيا با توجه به اينكه ماهيت اين صندوق به عمومي غيردولتي تغيير يافته است، اساسنامه آن مشمول عنوان اساسنامه سازمانهاي دولتي و وابسته به دولت موضوع اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد يا خير بايد گفت كه آنچه در اين خصوص مهم مي‌نمايد ماهيت اينگونه مؤسسات است. توضيح آنكه براي اولين بار قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 در ماده (5) خود به ارائه تعريفي از اين مؤسسات پرداخت. البته اين بدان معني نيست كه تا قبل از تصويب اين قانون اين مؤسسات وجود نداشته باشند، بلكه با تعريف مذكور اين گونه مؤسسات كه قبلاً نيز در نظام اداره امور عمومي كشور فعّال بودند، تحت اين عنوان شناخته شدند. ماده مزبور مقرر مي‌دارد: « مؤسسات و نهاد‌هاي عمومي غير دولتي از نظر اين قانون واحدهاي سازماني مشخصي هستند كه با اجازه قانون به منظور انجام وظايف و خدماتي كه جنبه عمومي دارند تشكيل شده يا مي‌شود.
تبصره- فهرست اين قبيل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانين و مقررات مربوط از طرف دولت پيشنهاد و به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد.»
اما اين تعريف با تعريف قانون مديريت خدمات كشوري از اين مؤسسات دچار تغييراتي شد. طبق تعريف ماده (3) قانون مذكور «مؤسسه يا نهاد عمومي غير دولتي، واحد سازماني مشخصي است كه داراي استقلال حقوقي است و با تصويب مجلس شوراي اسلامي ايجاد شده يا مي‌شود و بيش ازپنجاه درصد (50٪) بودجه سالانه آن از محل منابع غير دولتي تأمين مي‌گردد و عهده دار وظايف و خدماتي است كه جنبه عمومي دارد.» 
آنچه كه در اينجا لازم است به آن پرداخته شود وجود قيد «غير دولتي» براي اين گونه مؤسسات مي‌باشد. به عبارت ديگر سؤال اين است كه منظور از «غيردولتي» در عنوان اين مؤسسات چيست ؟ آيا اين مؤسسات به كلي از بافت و پيكره‌ي دولت منفك مي‌باشند؟ در اين خصوص بايد گفت كه قريب به اتفاق اين مؤسسات به انحاء مختلفي تحت شمول نظارت و يا قيمومت قواي حاكمه مي‌باشند و بسياري از اركان اين گونه مؤسسات نيز متشكل از مقاماتي هستند كه يا خود جزئي از قواي حاكمه مي‌باشند و يا منتخب آن‌ها مي‌باشند. به عبارت ديگر اين گونه مؤسسات نيز جزئي از سازمانهاي كشوري مي‌باشند. اين امر را به وضوح مي‌توان با توجه به تعاريفي كه قوانين از مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي ارائه داده‌اند فهميد. به خصوص ماده (5) قانون مديريت خدمات كشوري كه مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي را در كنار شركت‌ها و مؤسسات دولتي و وزارتخانه‌ها جزء دستگاه‌هاي اجرايي دانسته است. بنابراين به نظر مي‌رسد كه منظور از قيد «غير دولتي» همان انفكاك سازماني اين مؤسسات از قواي حاكمه يا ساير اركان حاكميتي مي‌باشد، بدين معني كه اين مؤسسات از لحاظ سازماني زير مجموعه مراجع مذكور قرار نمي‌گيرند و مقامات و كاركنان آن‌ها خارج از سلسله مراتب اداري موجود در قواي حاكمه و ساير نهادهاي حاكميتي قرار دارند و تا حدودي به نحو كاملاً مستقلي اداره مي‌شوند و اين به معناي غيردولتي بودن به معناي عدم وابستگي به دولت نيست. لذا مي‌توان نتيجه گرفت كه اينگونه مؤسسات نيز در زمره سازمانهاي دولتي و وابسته به دولت موضوع اصل 85 قانون اساسي قرار مي‌گيرند.
دليل ديگري كه مي‌توان مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي را مشمول اصل 85 قانون اساسي دانست اين است كه اصل 85 هم سازمانهاي دولتي را مشمول حكم مزبور دانسته است و هم سازمانهاي وابسته به دولت. لذا با توجه به اينكه اين مؤسسات حداقل وابسته به دولت مي‌باشند مي‌توان آنها را مشمول اين موضوع دانست زيرا اين مؤسسات در بسياري از موارد از كمك‌هاي دولتي برخوردار مي‌شوند. علاوه بر اين مورد شكل‌گيري اين مؤسسات نيز با تصويب مجلس شوراي اسلامي و به موجب قانون است و تركيب اركان اين گونه مؤسسات نيز از جمله صندوق ملي محيط زيست به گونه‌اي است كه نمي‌توان آن را غيردولتي به معناي عدم هرگونه وابستگي به دولت دانست. براساس ماده (9) اساسنامه حاضر مجمع عمومي صندوق متشكل است از معاون رييس‌جمهور و رييس سازمان حفاظت محيط زيست، وزير امور اقتصادي و دارايي، وزير صنعت معدن و تجارت، وزير امور خارجه و معاون برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور. با توجه به چنين تركيبي كه همه اعضاي مجمع عمومي جزء معاونين رييس‌‌جمهور و وزرا هستند و از باب شخصيت حقوقي به اين سمت منصوب شده‌اند وابستگي اين صندوق به دولت محرز مي‌باشد. 
لذا با توجه به مطالب فوق به نظر مي‌رسيد بررسي اساسنامه مؤسسات عمومي غيردولتي كه با استناد به تفويض مجلس توسط هيأت وزيران به تصويب مي‌رسد در صلاحيت شوراي نگهبان قرار دارد.
لازم به ذكر است كه رويه شوراي نگهبان در خصوص رسيدگي به اساسنامه مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي متفاوت مي‌باشد. به اين صورت كه در يك مورد اساسنامه فدراسيون‌هاي ورزشي آماتوري كه در تاريخ 09/ 03/ 1378 توسط هيأت وزيران تصويب و به منظور اجراي ذيل اصل (85) قانون اساسي براي شوراي نگهبان ارسال گرديد و در ضمن آن به غيردولتي بودن اين مؤسسه نيز تصريح شده بود (ماده 1). شوراي محترم نگهبان در پاسخ به نامه مذكور در تاريخ 28/ 04/ 1378 با توجه به اينكه اين اساسنامه جزء اساسنامه‌هاي مذكور در اصل (85) قانون اساسي نبوده اعلام نظر به آن را از صلاحيت‌هاي شورا خارج دانسته و اساسنامه را عينا اعاده كرد. لازم به ذكر است كه فدراسيون‌هاي ورزشي آماتوري جمهوري اسلامي ايران به موجب قانون فهرست مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي در زمره اين گونه مؤسسات قرار گرفته بودند.
در مورد دوم در تاريخ 1/ 4/ 1379 شوراي نگهبان در نامه‌اي به معاون اول رييس‌جمهور اساسنامه‌هاي مؤسسات «جهاد توسعه»، «جهاد نصر» و «جهاد استقلال»؛ را مورد بررسي قرار داد و آنها را خلاف موازين شرع و قانون اساسي ندانست و مواردي را جهت اصلاح به دولت متذكر گرديد. 
لازم به ذكر است كه بسياري از اساسنامه‌هاي مؤسسات عمومي غيردولتي نظير اساسنامه بنياد شهيد انقلاب اسلامي، هلال احمر و ... توسط مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيده است.

ب) جزئيات

ماده (2)
مطابق اين ماده صندوق ملي محيط زيست به عنوان مؤسسه عمومي غيردولتي شناخته شده است. مطابق ماده (3) قانون مديريت خدمات كشوري ايجاد اين گونه مؤسسات بايد با تصويب مجلس باشد. در حاليكه ماده (68) قانون برنامه چهارم توسعه كه موجد اين صندوق مي‌باشد صرفاً به ايجاد اين صندوق اشاره داشته است و ماهيت آن را مشخص ننموده است. در اين خصوص اگر چه اين صندوق در ذيل رديف (37-550000) جدول شماره 9 پيوست قانون بودجه سال 1393 كل كشور تحت عنوان «تأمين سرمايه اوليه صندوق ملي محيط زيست (مؤسسه عمومي غيردولتي- كمك) به عنوان «مؤسسه عمومي غيردولتي» ناميده شده است وليكن اعتبار قانون بودجه يكساله بوده و نمي‌توان به استناد چنين قانوني، در اساسنامه دائمي اين صندوق، آن را مؤسسه عمومي غيردولتي قلمداد نمود. 

تبصره ماده (3)
اين تبصره ساختمان معيني را در موقعيتي مشخص به اين صندوق اختصاص داده است. در اين خصوص بايد گفت اگرچه به استناد تبصره «5» ماده (69) قانون تنطيم بخشي از مقررات مالي دولت، واگذاري اراضي و املاك اين قانون به نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي بايد با تصويب هيأت وزيران باشد. وليكن چنين امري به معناي ماهيت اساسنامه‌اي داشتن چنين حكمي نيست. لذا ذكر چنين حكمي در اساسنامه اين صندوق به دليل فقدان ماهيت اساسنامه‌اي محل اشكال است و لازم بود هيأت وزيران در مصوبه‌اي جداگانه به آن مي‌پرداخت.

ماده (4)
اين ماده به رديفي از قانون بودجه سال 1393 كل كشور اشاره نموده است. مطابق رديف مزبور تحت عنوان «تأمين سرمايه اوليه صندوق ملي محيط زيست (مؤسسه عمومي غيردولتي- كمك) در بردارنده اعتباري به ميزان 000/000/000/ 50 ميليون ريال مي‌باشد.

بند «4» ماده (5)
واژه اكو توريسم به دليل غير فارسي بودن مغاير اصل 15 قانون اساسي به نظر مي‌رسد.