طرح استفساريه ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران


جلسه 3/‏9/‏1395 (صبح)

منشي جلسه ـ «طرح استفساريه ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران[1]

موضوع استفساريه: آيا رسميت جلسه‌ هيئت‌هاي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات موضوع ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران[2] مستلزم حضور همه‌ اعضاي آن هيئت‌ها است؟

پاسخ: خير، جلسه‌ هيئت‌هاي مذكور با حضور دوسوم رسميت يافته و تصميمات آن با رأي اكثريت اعضاي حاضر قطعي و لازم‌الاجراء است.»

آقاي سوادكوهي ـ اين استفساريه در واقع، قانون‌گذاري است.

آقاي ابراهيميان ـ اين استفساريه به ماده (79) ربطي ندارد. اين ماده در مورد نحوه‌ي تشكيل جلسه حكمي ندارد؛ يعني بحث اين است كه اصلاً اينجا در اين ماده (79) راجع به شيوه‌ي رأي‌گيري و تصميم‌گيري چيزي نيامده است.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ بله، اين مصوبه تفسير نيست، ولي به عنوان تفسير تصويب شده است.

آقاي اسماعيلي ـ چرا ديگر؛ تفسير است. بر اساس آن ماده، اين هيئت‌ها يك جلسه‌اي دارند. اين استفساريه، اين را كه چطور آن جلسه رسميت پيدا كند، تفسير كرده است. عيبي ندارد.

آقاي مدرسي يزدي ـ خب، يك‌ چنين چيزي تفسيرِ آن ماده نمي‌شود؛ چون وقتي مجلس بگويد با اكثريت اعضا جلسه تشكيل بشود، يعني در هيئتي كه اعضايش نه نفر است، جلسه با پنج نفر اعضا رسميت مي‌يابد. بعد اگر اكثريت اعضاي حاضر در جلسه، يعني چهار نفر به چيزي رأي دادند، آن تصميم تصويب مي‌شود. كجاي ماده (79) اين قانون چنين چيزي را گفته است؟

آقاي كدخدائي ـ بله، اكثريتِ پنج نفر ملاك مي‎شود.

آقاي اسماعيلي ـ در همه‌ي جلسات، همين‌طور است.

آقاي مدرسي يزدي ـ نه، در موارد ديگر، ملاك رسميت يافتن جلسه گفته شده است، ولي اينجا ملاك را نگفته‌اند. وقتي ‌كه نگفته‌ باشند، يعني همه‌‌ي اعضا بايد در جلسه حاضر باشند. تازه، تعداد اعضاي بعضي‌ از هيئت‌ها هم پنج نفر است. با اين ملاك، كل جلسه با سه نفر رسميت پيدا مي‌كند. آن‌وقت، اگر دو نفر به يك ‌چيزي رأي بدهند، مي‌توانند هر كاري بخواهند بكنند؛ در نتيجه، گاهي برخي اعضا يا نفرات ديگر را به جلسه راه نمي‌دهند يا آنها را خبر نمي‌كنند. در جلسات از اين كارها مي‌كنند. اين حكم، اصلاً به مصلحت نيست. اين‌طور كه نمي‌شود. اگر قانون شيوه‌ي تشكيل جلسه و رأي‌گيري را گفته بود، اشكالي نبود، ولي حالا كه قانون اين را نگفته است، به قول ايشان [= آقاي سوادكوهي]، اين استفساريه قانون‌گذاري است.

آقاي اسماعيلي ـ اين‌طوري [كه حضور اكثريت ملاك نباشد،] ممكن است برخي با هم قرار بگذارند و هر بار يكيشان به جلسه نيايد؛ اين‌طور هيچ‌موقع جلسه تشكيل نمي‌شود.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ حكم اين مصوبه اشكالي ندارد، ولي تفسير نيست. به هر حال، مجلس بايد قانون را درست ‌كند؛ بايد قانون را اصلاح كند؛ چون نه در رسميت يافتن جلسه و نه در رأي‌ دادن، هيچ نصابي در اين قانون تعيين نشده است.

آقاي مدرسي يزدي ـ بله، اگر اين حكم به‌ صورت قانون باشد، خب قانون است ديگر و مشكلي ندارد.

آقاي كدخدائي ـ خب، پس همه‌ي آقايان همين نظر را دارند؟ اگر بحث تمام است، رأي‌گيري كنيم؟

منشي جلسه ـ دكتر اسماعيلي مخالف است.

آقاي يزدي ـ معمولاً در ساختارهاي جمعي با تعداد پنج نفر، شش نفر، كمتر يا بيشتر، اگر گفته شود همه‌ي‌ اعضاي آنها بايد در جلسه حاضر باشند، با اشكال بر مي‌خورد. لذا به ناچار مي‌گويند جلسه بايد با اكثريت تشكيل شود. اكثر كارهاي جمعي اين‌طور است. به ‌هر حال، در يك جمعي كه متشكل از چند نفر است، اينكه هميشه جلسه با همه‌ي افراد بدون هيچ كم ‌و زياد تشكيل بشود، موجب مي‌شود كه آن جلسه زياد مختل بشود و زياد تعطيل بشود.

آقاي اسماعيلي ـ بله، اين‌طور هيچ موقع جلسه تشكيل نمي‎شود.

آقاي يزدي ـ لذا معمولاً مي‌گويند در هر جمعي، جلسه با اكثريت اعضا رسميت دارد. با نصاب اكثريت، تعداد اعضاي لازم براي تشكيل جلسه پنج نفر مي‌شود؛ خب، پنج نفر بشود. فرض اين است كه اگر تشكيل جلسات جمعي مقيد به اين باشد كه هميشه همه‌ي اعضا بايد در جلسه حاضر باشند، معمولاً اين جلسات به اختلال بر مي‌خورد. بنابراين، بايد گفت كه حضور اكثريت اعضا در تشكيل جلسه ملاك است.

آقاي كدخدائي ـ بله.

آقاي مدرسي يزدي ـ اين كه شما مي‎گوييد، عيبي ندارد؛ اما اين موضوع قانون‌گذاري مي‌خواهد؛ چون اين مصوبه‌ تفسير نيست. الآن راضي هستيد جلسه‌ي شوراي نگهبان با هفت نفر رسميت پيدا كند؟

آقاي يزدي ـ بله، جلسه‌ي شوراي نگهبان با هفت نفر تشكيل شود.

آقاي مدرسي يزدي ـ نه، آن‌وقت بايد چهار نفر از اعضاي شوراي نگهبان به امري رأي بدهند تا تصميم‌گيري شود. اين استفساريه مي‌گويد جلسه‌ با اكثريت اعضا رسميت پيدا مي‌كند. آن‌وقت، اگر اكثريت حاضر در جلسه رأي بدهند، آن تصميم قبول است.

آقاي يزدي ـ اكثريت شوراي نگهبان هفت نفر است. درباره‌ي شوراي نگهبان كه بحثي مطرح نيست. تشكيل جلسه‌ي شوراي نگهبان با تعداد هفت نفر هم قبول است. بارها اين‌طور جلسات را برگزار كرده‌اند.

آقاي اسماعيلي ـ نه، اين موضوع راجع به شوراي نگهبان فرق مي‌كند. آنجا مي‌گويد اكثريت اعضا بايد براي تشكيل جلسه حضور داشته باشند.[3]

آقاي يزدي ـ اگر بگويند كه هميشه بايد همه‌ي (12) نفر در جلسه حاضر باشند، تشكيل جلسه به اختلال بر مي‌خورد. جلسه‌ي هيئت حل اختلاف با تعداد (10) نفر هم همين‌طور است. اگر بگويند هميشه همه‌‌ي اعضا بايد در جلسه حاضر باشند، جلسه به اختلال بر مي‌خورد؛ چون هر روز يكي‌ از اعضا يك مشكلي دارد. ان‌شاءالله همه‌يشان جوان هستند، ولي هر بار هر كدام مثلاً فلان كار را دارد يا بالاخره يك مشكلي پيدا مي‌كند. نمي‌شود گفت اگر تعداد اعضاي جلسه (10) نفر است يا پنج نفر است يا هر تعدادي كه هستند، عدد نصاب تشكيل جلسه را زيادتر بكنند تا تعداد نصف اعضاي جلسه بيشتر باشد. نه، آن اعدادي كه گفته شده، كافي است. از طرفي هم گفته‌ است با رأي اكثريت اعضا باشد. اين حرف درستي است. من معتقدم اين حرفِ كاملاً صحيحي است. حالا آقاي دكتر ره‌پيك [از طرف مجمع مشورتي حقوقي پژوهشكده‎ي شوراي نگهبان] مي‌گويند كه آيا مي‌شود از تصميم اين هيئت‌ها به ديوان عدالت اداري شكايت كرد يا نه.[4] خب، اين موضوع ابهام دارد. آن ‌يك بحث جدايي است. اينكه آيا اين موضوع ابهام دارد يا ندارد، بحث جدايي است، ولي اينكه تشكيل جلسه‌ي هيئت حل اختلاف با اكثريت اعضا درست است، به نظر من درست است. تفسير مجلس هم همين است كه جلسه با حضور اكثريت رسميت مي‌يابد. همه‌جا هم همين‌طور است. ديگر استثنا كه نمي‌خورد.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ ببينيد؛ يك بحث اين است كه اين مشكل حد نصاب‌ها را چگونه حل بكنند؛ چون در مقدمه‌ي توجيهي هم كه در آن طرح نوشته بودند، همين بحث بود.[5] بعضي وقت‌ها يك نفر به جلسه نمي‌آيد، دو نفر نمي‌آيد، آن‌وقت در تشكيل جلسه مشكل پيدا مي‌شود. يك بحث اين است. براي رفع آن بايد راه‌ حل پيدا بشود. يك بحث اين است كه مجلس دارد ماده (79) قانون تشكيلات شوراها را تفسير مي‌كند. الآن بحث اين است كه آيا اين استفساريه واقعاً تفسير ماده (79) كه گفته است هيئت‌هاي حل اختلاف در خصوص شكايات عليه شوراها ‌نظر مي‌دهند، است يا نه؛ چون در آن ماده در مورد نصاب رسميت يافتن يا رأي دادن هيچ‌چيزي گفته نشده و هيچ نصابي هم تعيين نكرده است. الآن اين استفساريه مي‌گويد جلسه با دوسوم اعضا رسميت پيدا مي‌كند. بعد مي‌گويد اكثريت آن دوسوم به هر چه رأي بدهند، قطعي مي‌شود. بحث اين است كه اين تفسير نيست، والّا اينكه تعيين نصاب كار خوبي است يا نه، خب خوب است، ولي نمايندگان بايد قانون را اصلاح ‌كنند. اين تفسيرِ آن ماده نيست، بلكه يك حكم جديد است. از آن ماده (79) به هيچ وجه حضور دوسوم اعضا براي رسميت يافتن جلسه استخراج نمي‌شود.

آقاي يزدي ـ نه اين‌طور نيست.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ در مورد آن نكته‌ي دوم كه فرموديد، توضيح بدهم. در سؤال استفساريه اصلاً نيامده است كه آيا اين رأي اكثريت اعضاي هيئت حل اختلاف قطعي است يا قطعي نيست. ماده (79) هم چيزي در اين رابطه نگفته است. ذيل اين پاسخ گفته‌ است كه علاوه بر رسميت يافتن جلسه با حضور دوسوم اعضا، رأي اكثريت آنها نيز قطعي و لازم‌الاجرا است. خب، اين نكته جزء‌ سؤال نبوده است. بعد از اين، حالا اين ابهام ايجاد مي‌شود كه معناي «قطعي و لازم‌الاجرا» چيست. آيا مي‌شود از آن رأي هيئت حل اختلاف به ديوان عدالت اداري شكايت كرد يا نمي‌شود؟ بنابراين، دو تا اشكال هست. يكي اينكه اين استفساريه تفسير نيست. دوم اينكه اين استفساريه ذيلي دارد كه در سؤال نيست.

آقاي مدرسي يزدي ـ من هم مي‌خواستم فرمايشات ايشان را عرض كنم. شما مخصوصاً به متن توجه بفرماييد. حالا ممكن است يك‌وقتي بگوييم اگر اكثريت اعضا حاضر باشند، جلسه رسميت پيدا مي‌كند. تا اينجاي اين استفساريه هم ممكن است يك كسي بگويد كه اين نصاب اكثريت را به يك قرينه‌ي ساري و جاري كه در تمام موارد هست، بپذيريم؛ اما اينكه بگوييم جلسه با اكثريت رسميت پيدا مي‌كند و بعد بگوييم رأيِ اكثريت حاضرينِ در جلسه معتبر است، واقعاً اين مطلب از هيچ‌جاي اين ماده بيرون نمي‌آيد. الآن من يكي‌ از بندهاي ماده (79) را كه كوتاه‌تر است، مي‌خوانم: «2- هيئت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات استان به عضويت و رياست استاندار و عضويت رئيس‌ كل دادگستري استان، يك نفر از اعضاي شوراي استان به انتخاب آن شورا و دو نفر از نمايندگان استان مربوطه در مجلس شوراي اسلامي جهت رسيدگي به شكايات از شوراي شهر و شوراي شهرستان تشكيل مي‌شود.» تعداد اعضاي هيئت پنج نفر است. حالا سؤال مطرح مي‌شود كه اگر استاندار كه رئيس جلسه است، اصلاً نبود يا در جلسه حاضر نشد، يا اگر رئيس ‌كل دادگستري نبود، جلسه به رياست چه كسي تشكيل بشود؟ اين ماده كه در اين‌باره مطلبي ندارد. نكته‌ي بعد اين است كه الآن اين استفساريه مي‌گويد تشكيل جلسه با اكثريت دوسوم باشد. اگر اكثريت ملاك باشد، حضور سه نفر از اعضا كافي است. آن‌وقت، اگر اكثريت از اين‌ دوسوم به چيزي رأي بدهند، نظر آنها قانوني مي‌شود. خب، واقعاً مي‌توانيم اين استفساريه را تفسير اين ماده بدانيم؟

آقاي يزدي ـ اين هيئت مربوط به بخش است، نه براي يك استان و يك كشور. موضوع كارش يك كار جزئي است.

آقاي مدرسي يزدي ـ اجازه بدهيد؛ اين هيئت مربوط به هر كجا و هر چه باشد، فرقي نمي‌كند.‌ من نمي‌گويم ملاك بودن نصاب اكثريتِ دوسوم خوب است يا بد است. اصلاً بحثي بر سر اين نداريم. بحث سر اين موضوع داريم كه اين نصاب دوسوم از كجاي اين قانون بيرون مي‌آيد؛ مخصوصاً اين ترتّبش [در حد نصاب تشكيل جلسه و بعد حد نصاب رأي‎گيري] از اين قانون استفاده نمي‌شود. اگر ترتّب نداشت، باز يك حرفي بود؛ مثلاً مي‌گفتيم اگر اكثريت اعضا به چيزي رأي دادند، تصويب شود؛ چون ملاك هر جمعي اكثريت است. خب، اگر اين استفساريه اين‌طور [بيانگر صرف حد نصاب رسميت جلسات] بود، يك ‌راهي داشت، ولي با اين ترتّبي كه اين استفساريه دارد كه اول مي‌گويد جلسه با اكثريت دوسوم اعضا رسميت پيدا كند،‌ بعد رأي اكثريت حاضرين در جلسه اعتبار داشته باشد، اين موضوع از قانون استفاده نمي‌شود. نكته‌ي بعد اين است كه با توجه به اينكه ماده (79) تعيين كرده است كه جلسه به رياست استاندار تشكيل بشود، در صورتي كه استاندار غايب بود، تكليف جلسه چه مي‌شود؟

آقاي كدخدائي ـ خب، در اين صورت، جلسه تشكيل نمي‌شود.

آقاي مدرسي يزدي ـ خب، پس شما به عنوان قانون‌گذار چه كار مي‌كنيد؟ وقتي شما كفايت حضور اكثريت دوسوم را براي تشكيل جلسه اعلام كرديد، يعني اينكه با حضور اين تعداد اعضا جلسه رسميت پيدا مي‌كند.

آقاي جنتي ـ خب، اگر رئيس نبود، جلسه تعطيل مي‌شود ديگر.

آقاي مدرسي يزدي ـ ولي اطلاقِ اين استفساريه كه مي‌گويد جلسه با اكثريت دوسوم اعضا تشكيل مي‌شود، يعني حتي در صورت غيبت رئيس هم جلسه تشكيل مي‌شود. اطلاق اين مصوبه به اين معنا است.

آقاي ابراهيميان ـ اين را قانون بايد بگويد.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ حالا ايراد اين است كه قانون‎گذاري است.

آقاي مدرسي يزدي ـ البته فرمايش حضرت‌عالي [= آقاي يزدي] و بعضي دوستان ديگر درست است كه به ‌هر حال، در هر جمعي، هر روزي ممكن است كسي يك مشكلي داشته باشد. اين فرمايش واقعاً متين است و درست است. ديگر مجموعه‌اي بالاتر از شوراي نگهبان يا نظير آن كه نمي‌شود داشته باشيم. در اين شورا هم اين مشكل [عدم حضور همه‌ي اعضا در جلسه] هست. اين قضيه بايد هم حل بشود، ولي راه ‌حلش چيست؟ راه حل آن اين است كه بگوييم مجلس يك قانون رسمي در اين خصوص تصويب كند.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ به اين استفساريه ابهام بگيريم.

آقاي مدرسي يزدي ـ بله، مجلس بايد براي اين موضوع قانون تصويب بكند؛ اما در خصوص آن فرمايشي كه شما فرموديد كه ذيل اين استفساريه گفته است: «... تصميمات آن با رأي اكثريت اعضاي حاضر قطعي و لازم‌الاجراء است»، به گمانم، اشكال شما وارد نيست. شايد شما هم توجه فرموده باشيد، اما يادتان رفته باشد كه در يكي از مواد همين قانون دارد كه هر چه هيئت‌هاي حل اختلافِ مربوط به شوراها گفتند، اگر چه قطعي است، اما در محاكم قابل تجديد نظر است.[6] همچنين، اين قانون گفته است كه قطعي بودن آراي اين هيئت‌ها منافاتي با شكايت شخصي افراد ندارد.[7]

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ آن امكان مراجعه به محاكمي كه شما مي‎گوييد، مربوط به تصميم‎هاي خود شورا است.

آقاي مدرسي يزدي ـ عبارت آن ظاهراً يك اطلاقي دارد؛ يعني هر تصميمي كه باشد، از نظر اين هيئت‌ها قطعي است.

آقاي ابراهيميان ـ نه، در قوانين ديگر هم آمده است كه رأي هيئت‌ها لازم‌الاجرا است، ولي اين مانع از شكايت به ديوان عدالت اداري نمي‌شود. منظور اين است كه در همان فرآيند كار هيئت‌هاي حل اختلاف، ديگر تجديد نظري پيش‌بيني‌ نشده است؛ يعني اين تصميم هيئت حل اختلاف در آنجا تمام شده است. البته عمومات امكان شكايت از تصميمات مراجع عمومي سر جايش باقي است.

آقاي مدرسي يزدي ـ بله، اصلاً اين قانون به اين حق تصريح كرده است. در يك‌جايي از اين قانون اين موضوع هست. آن قسمت استفساريه عيبي ندارد. صرف ‌نظر از عمومات هم ظاهراً خود قانون شوراها يك چنين چيزي را دارد.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ آن كه شما مي‎گوييد، مصوبات خود شوراها است، ولي اين استفساريه درباره‌ي قطعي بودن رأي هيئت حل اختلاف است.

آقاي مدرسي يزدي ـ نه، ظاهراً هر تصميمي كه باشد، قابل مراجعه به محاكم است.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ تبصره‌ (6) ماده‌ (80) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراها مي‌گويد: «تبصره 6- اعتراض به مصوبات شوراهاي اسلامي كشور مطابق اين ماده و تبصره‌هاي آن، مانع از اعتراض اشخاص نزد مراجع صالح قضايي نيست و نافي صلاحيت فقهاي شوراي نگهبان در نظارت شرعي بر مصوبات شوراهاي مذكور نمي‌باشد.»

آقاي مدرسي يزدي ـ آقاي دكتر، يك ‌بار ديگر اين تبصره را بخوانيد.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ «تبصره 6- اعتراض به مصوبات شوراهاي اسلامي كشور مطابق اين ماده و تبصره‌هاي آن، مانع از اعتراض اشخاص نزد مراجع صالح قضايي نيست و نافي صلاحيت فقهاي شوراي نگهبان در نظارت شرعي بر مصوبات شوراهاي مذكور نمي‌باشد.»

آقاي مدرسي يزدي ـ اينكه گفته است: «و تبصره‌هاي آن»، منظور اين استفساريه همين تبصره‌ها‌ نيست؟ اينجا استفسار از اين تبصره‌ها نيست؟

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ نه، اين تبصره‌ مربوط به ماده‌ (80) است. شوراها يك هيئت تطبيق دارند، يك هيئت حل اختلاف دارند. اين تبصره مي‌گويد اشخاص مي‌توانند به مصوبات شوراها اعتراض كنند.

آقاي مدرسي يزدي ـ خيلي خب، ببينيد؛ آخر امر اين‌ هيئت‌هاي حل اختلاف‌ درباره‌ي مصوبات شوراها يا هر چيز ديگري نظر مي‌دهند. در نتيجه، نظر آن هيئت‌ها تبديل به مصوبات شوراها مي‌شود. آن‌وقت، باز مي‌شود نسبت به همان مصوبات اعتراض قضايي كرد؛ حتي ممكن است اين‌ هيئت‌هاي حل اختلاف مثلاً نسبت به مصوبات شوراها نظر مثبت داشته باشند، ولي شما دوباره مي‌توانيد نسبت به همان چيزي كه اينها نسبت به آن نظر مثبت دارند، اعتراض بكنيد.

آقاي ره‌پيك (رئيس پژوهشكده شوراي نگهبان) ـ حالا ما مي‎توانيم بگوييم كه اين موضوع ايهام دارد؛ يعني وقتي در اين استفساريه به قطعي و لازم‌الاجرا بودن رأي اين هيئت‌ها تصريح بكنند، ممكن است اين برداشت بشود كه وقتي‌ هيئت حل اختلاف چيزي گفت، ديگر نمي‌شود نسبت به آن اعتراض نمود. لذا ابهام دارد.

آقاي مدرسي يزدي ـ فكر مي‌كنم كه قطعي بودن نظر اين هيئت‌ها از ناحيه‌ي هيئت حل اختلاف است، ولي از ناحيه‌ي ديگر، اين تصميمات قابل اعتراض در مرجع قضايي است؛ نمي‌دانم؛ به ‌هر حال، بعيد مي‌دانم اين اشكال وارد باشد.

آقاي اسماعيلي ـ ببينيد؛ الفاظ قوانين محمول بر معاني عرفيه‎اند. الآن وقتي به عرف مي‌گويند اعضاي جلسه اين‌ تعداد نفرات هستند، اگر از عرف اين موضوع را بپرسيم، آيا مي‌گويد همه‌ي اعضا بايد حاضر باشند تا اين جلسه‌ رسمي بشود؟ از هر كسي و هر جايي اين را بپرسيد، اتفاقاً مي‌گويد نه، ‌اگر اكثريت اعضا بيايند، جلسه تشكيل مي‌شود. اگر خلاف اين باشد، آن را در قانون مي‌گويند. حالا چون مجلس مي‌خواهد نصاب را بالا ببرد، گفته است جلسه‌ با حضور دوسوم اعضا تشكيل شود، والّا به نظرم اصلاً تعيين اين حد نصاب هم لازم نبود. اگر اين استفساريه را هم تصويب نمي‌كردند، جلسه با اكثريت اعضا تشكيل مي‌شد؛ چون كمتر جلسه‌اي در كشور با حضور تمام اعضا تشكيل مي‌شود. البته جلسات مهم و اثرگذار در كشور ممكن است با حضور همه‌ي اعضا تشكيل بشود؛ منتها اگر حضور تمام اعضا براي تشكيل جلسه لازم باشد، همه‌ي جلسات در كشور لغو مي‌شود. ضمن اينكه اعلام كرده‌اند كه الآن هر دقيقه‌ي مجلس بيست‌ و چند ميليون تومان هزينه دارد. حالا ما بياييم سر اينكه آيا اين مصوبه تفسير است يا تقنين است، ايراد بگيريم؟ اين قانون گفته است براي حل اين اختلافات، جلسه‌اي با حضور اين اعضا تشكيل مي‌شود. حالا اين سؤال پيش آمده است كه همه‌ي اعضا براي تشكيل جلسه بايد حضور داشته باشند يا نه. اگر من بودم، مي‌گفتم اصلاً اين موضوع تفسير هم نمي‌خواهد؛ چون معني عرفي جلسه اين است كه جلسه با اكثريت اعضا تشكيل مي‌شود. به هر حال، اين سؤال پيش آمده است و مجلس به آن پاسخ داده‌ است. تفسير يعني چه؟ تفسير يعني كشف مراد ديگر. اين استفساريه كشف مراد كرده است و گفته آن جلسه‌اي كه مقصود ما است، اين‌شكلي رسميت پيدا مي‌كند. به نظر من، با توجه به اينكه ما با ماهيت اين استفساريه مشكلي نداريم، اين اشكال تقنيني يا تفسيري بودن واقعاً چيزي نيست كه ما به خاطر آن، اين را به مجلس برگردانيم و وقت خودمان و مجلس را بگيريم؛ آن هم سر مسئله‌اي كه اگر آن را نمي‌گفتند، همين‌طوري اتفاق مي‌افتاد. آن روز كه اين بحث در مجلس مطرح بود، نمايندگان مي‌گفتند كه همه‌ي كارها روي زمين باقي مانده است؛ چون معمولاً يكي با تشكيل جلسه مخالف است ديگر. همان يك نفر به جلسه نمي‌رود و جلسه تشكيل نمي‌شود. همه‌ي كارهاي كشور روي زمين مانده است. به نظر من، اين استفساريه بايد تأييد بشود.

آقاي سوادكوهي ـ البته من آن نظري را كه آقاي دكتر اسماعيلي فرمودند، اعتقاد دارم و اين مطلب تا حدودي قابل‌ قبول است. چرا؟ چون قاعدتاً جلسه بايد با حضور اكثريت تشكيل شود؛ اما اين دوسومي كه در اينجا ذكر كرده‌اند، يك مقدار محل ايراد مي‌شود؛ چون اين اكثريت دوسوم وضع يك قاعده است. «دوسوم» امري نيست كه ما در قواعد داشته باشيم، الّا جايي كه قانون به آ‌ن اشاره كند. من تعداد اعضايي كه در بند (1) ماده‌ (79) شمردم، نُه نفر هستند. اكثريت مطلق مطابق آنچه كه بخواهيم از اين نُه نفر بگيريم، پنج نفر مي‌شود. الآن با اين وضع قاعده، آنچه شما پيش رو خواهيد داشت، حضور شش نفر از اعضا براي تشكيل جلسه لازم مي‌شود. الزام به حضور اين شش نفر يك قاعده‌ي جديد است؛ يعني به نظر من، به‌جاي اينكه اين‌ استفساريه را اين‌طور تصويب كنند، بايد در خصوص اين نصاب دوسوم به‌عنوان يك قاعده، در مجلس طرح بدهند و اين امر را اصلاح كنند. همان‌طور كه آقاي دكتر ره‌پيك هم به آن اشاره كردند، به نظر مي‌رسد كه وضع اين اكثريتِ دوسوم قاعده‌گذاري است؛ يعني اين ‌يك قاعده‌گذاري است كه به نظر مي‌رسد با تفسير قانون نمي‌شود به اين نتيجه رسيد. نتيجه‌ي تفسير‌ حضور اكثريت مطلق اعضا است، نه اينكه حضور دوسوم لازم باشد. حضور دوسوم اعضا قاعده‌اي است كه در موارد خاص، شما آن را لازم مي‌دانيد و بايد اجرا بشود. اين نكته در مورد قسمت اول اين مصوبه است. عبارتِ «... با رأي اكثريت حاضر قطعي و لازم‌الاجراء است» قسمت دوم اين استفساريه است؛ يعني قسمت دوم هم عبارت «قطعي و لازم‌الاجراء‌» را آورده است. در موضوعي كه استفساريه در مورد آن است، من نمي‌بينم خواسته باشند كه مجلس به ما تفسير بدهد كه آيا نظر اين هيئت‌هقطعي و لازم‌الاجرا است يا نه؛ چون موضوع استفساريه اين است: «آيا رسميت جلسه هيئت‌هاي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات موضوع ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، مستلزم حضور همه اعضاي آن هيئت‌ها است؟» در اين پاسخ، قاعدتاً بايد تنها پاسخ همين قسمت اول را مي‌گفت و تمام مي‌كرد، ولي حكم ديگري را هم آورده است. اين قسمت دوم كه عبارت «قطعي و لازم‌الاجراء است» را هم اضافه‌ كرده است، اين شبهه را ايجاد مي‌كند كه اصلاً اين مصوبه از موضوع استفساريه خارج مي‌شود. حالا چرا مجلس قطعي و لازم‌الاجرا بودن رأي را ذكر كرده است؟ چون در ارتباط با اين مسئله، قواعد ديگري هم در مواد مربوط به اين ماده‌ (79) ديده مي‌شود كه آن قواعد، مسئله‌ي قطعي بودن يا لازم‌الاجرا‌ بودن را با توجه به شروطي پذيرفته است. به نظر مي‌رسد، اين هم يك امر جديدي است كه شايد نظر اصلاحيِ مجلس در اين ماده بوده است كه اين مطلب هم اضافه بشود. از حيث تفسير، اين حكم خارج از آن موضوعي است كه مورد تفسير قرار گرفته است. از اين ‌جهت، به نظر من، اين مصوبه با اين وصف قابل ‌تأييد نيست.

آقاي موسوي ـ خيلي كوتاه عرض كنم. اصولاً يكي از ويژگي‌هايي كه قانون دارد، اين است كه بايد صريح و مشخص باشد. بنابراين، اين بايد دقيقاً توسط قانون‌گذار مشخص بشود. در مورد آن مسئله‌اي كه گفته مي‌شود الفاظ قانون به عرف ارجاع شود، معمولاً در موارد خاص، در قوانين تصريح مي‌كنند كه به عرف مراجعه بشود. معمولاً در قانون، به خود همان ارجاع به عرف هم تصريح مي‌شود.

آقاي اسماعيلي ـ در تمام قوانين اين‎طور نيست.

آقاي كدخدائي ـ من فكر مي‌كنم تنها ايرادي كه مطرح است و بزرگواران به آن اشاره فرمودند، اين است كه به ‌هر حال، اين استفساريه تفسير قانون نيست، بلكه قانون‌گذاري است. اين مصوبه مغاير اصل چند است؟ مغاير اصل (73) مي‌شود؟ اين را رأي‌گيري بكنيم.

آقاي جنتي ـ بر اساس حرفي كه آقاي دكتر اسماعيلي مي‌گويند كه الفاظ قانون حمل بر معناي عرفيه مي‌شود، اگر اين مصوبه مي‌خواست تفسير باشد، مجلس بايد همين را مي‌گفت كه جلسه با اكثريت رسميت پيدا مي‌كند.

آقاي مؤمن ـ اما اكثريت دوسوم را هم آورده است.

آقاي جنتي ـ بله، اينكه دوسوم را آورده‌اند، يك‌ چيز اضافه است. به نظر مي‌آيد، اين بي‌اشكال نيست.

آقاي كدخدائي ـ خب، بزرگواراني كه اين استفساريه‌ي‌ ماده‌ (79) را از اين ‌جهت كه تفسير نيست و قانون‌گذاري است، مغاير اصل (73) مي‌دانند، اعلام نظر بفرمايند. پنج نفر رأي دادند.

آقاي جنتي ـ خيلي ‌خب، رأي نياورد.

آقاي كدخدائي ـ حالا اگر من هم موافق اين ايراد باشم، شش نفر مي‌شويم ديگر. خيلي اثري در نتيجه ندارد.

منشي جلسه ـ پس اين استفساريه تأييد شد ديگر؟

آقاي مدرسي يزدي ـ بله، اين اشكال آن‌قدر مهم نيست.[8]

  



[1]. طرح استفساريه ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران كه با عنوان طرح استفساريه در مورد رسميت يافتن جلسه هيئت حل اختلاف موضوع ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران تقديم مجلس شوراي اسلامي گرديده بود، در تاريخ 12/8/1395 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. اين مصوبه، مطابق با روند قانوني پيش‌بيني‌ شده در اصل (۹۴) قانون اساسي، طي نامه‌ي شماره 61779/197 مورخ 17/8/1395 به شوراي نگهبان ارسال شد. شوراي نگهبان پس از بررسي اين مصوبه در جلسه‌ي صبح مورخ 3/9/1395،‌ نظر خود مبني بر عدم مغايرت اين مصوبه با موازين شرع و قانون اساسي را طي نامه‌ي شماره 2952/100/95 مورخ 4/9/1395 به مجلس شوراي اسلامي اعلام كرد.


[2]. ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، مصوب 1/3/1375 مجلس شوراي اسلامي با اصلاحات و الحاقات بعدي: «ماده 79- به منظور رسيدگي به شكايات مبني بر انحراف شوراها از وظايف قانوني، ‌هيئت‌هايي به ‌نام هيئت حل‌ اختلاف و رسيدگي به شكايات به ترتيب زير تشكيل مي‌شود:

1- هيئت مركزي حل اختلاف و رسيدگي به شكايات با عضويت يكي از معاونين ‌رئيس جمهور به انتخاب و معرفي رئيس جمهور، معاون ذي‌ربط وزارت كشور، رئيس يا ‌يكي از معاونين ديوان عدالت اداري به انتخاب رئيس اين ديوان، يكي از معاونين دادستان ‌كل كشور به انتخاب دادستان كل كشور، دو نفر از نمايندگان مجلس شوراي اسلامي به پيشنهاد كميسيون شوراها و امور داخلي كشور و تصويب مجلس شوراي اسلامي، سه‌ نفر از اعضاي شوراي عالي استان‌ها به انتخاب آن شورا جهت رسيدگي به شكايات از‌ شوراي استان و شوراي عالي استان‌ها و شوراي شهر تهران تشكيل مي‌‌شود. هيئت در اولين‌ جلسه يك رئيس و يك نائب رئيس از بين خود انتخاب خواهد نمود.

2- هيئت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات استان به عضويت و رياست‌ استاندار و عضويت رئيس كل دادگستري استان، يك نفر از اعضاي شوراي استان به انتخاب‌ آن شورا و دو نفر از نمايندگان استان مربوطه در مجلس شوراي اسلامي جهت رسيدگي به‌ شكايات از شوراي شهر و شوراي شهرستان تشكيل مي‌‌شود.

3- هيئت حل اختلاف و رسيدگي به شكايات شهرستان به عضويت و رياست ‌فرماندار و عضويت رئيس دادگستري شهرستان و دو نفر از اعضاي شوراي شهرستان به‌ انتخاب آن شورا و يك نفر از اعضاي شوراي استان به انتخاب هيئت حل اختلاف استان جهت رسيدگي به‌ شكايات از شوراي روستا و بخش تشكيل مي‌‌شود.

تبصره 1- ...»


[3]. ماده (13) آيين‌نامه‌ي داخلي شوراي نگهبان مصوب 22/4/1379 شوراي نگهبان: «ماده 13- جلسات شوراي نگهبان با حضور (7) نفر از اعضاء رسمي‌ است، ولي اخذ آراء جز در موارد ضروري و يا حصول رأي لازم با حضور حداقل (9) نفر خواهد بود.»


[4]. «... در اين رابطه، بايد گفت با توجه به اينكه هم‎اكنون در قوانين موجود هيچ‌گونه نصابي جهت رسميت جلسات و همچنين تصميمات اين هيئت‌ها پيش‌بيني نشده است، لذا استفسار صورت‌گرفته به ‌نوعي اصلاح قانون مي‌باشد. همچنين، قطعي و لازم‌الاجراء شناخته شدن نظر اين هيئت‌ها در پاسخ به استفسار مزبور فارغ از اينكه ارتباطي با استفسار صورت‌گرفته ندارد، از جهت امكان يا عدم امكان اعتراض نسبت به تصميمات آنها در ديوان عدالت اداري واجد ابهام است.» نظر كارشناسي مجمع مشورتي حقوقي پژوهشكده شوراي نگهبان، شماره 9509063، مورخ 2/9/1395، صص 3-4، قابل‌مشاهده در نشاني زير:

yon.ir/shora30


[5]. مقدمه‌ي طرح استفساريه در مورد رسميت يافتن جلسه هيئت حل اختلاف موضوع ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران: «هيئت‌هاي حل اختلاف در حال حاضر، پنج‌نفره برگزار مي‌شود كه در صورت غيبت يك عضو مشكل رسميت و عدم رسميت براي هيئت به وجود مي‌آورد؛ در حالي كه ماده (80) در خصوص حضور پنج يا چهار نفر ابهام دارد كه در اين استفساريه سعي شده است اين ابهام رفع و اين مشكل حل شود.»


[6]. تبصره‌ي‌ ماده (81) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، مصوب 1/3/1375 مجلس شوراي اسلامي با اصلاحات و الحاقات بعدي: «ماده 81- ...

تبصره- هر يك از شوراهاي منحل‌شده، در صورت اعتراض به انحلال مي‌توانند ظرف يك ماه از تاريخ ابلاغ رأي، به دادگاه صالح شكايت نمايند و دادگاه مكلف است خارج از ‌نوبت به موضوع رسيدگي و رأي قطعي صادر نمايد.»


[7]. براي نمونه، در تبصره (1) ماده (80) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، مصوب 1/3/1375 مجلس شوراي اسلامي با اصلاحات و الحاقات بعدي: «ماده 80- ...

تبصره 1- ... رسيدگي به اعتراض موضوع اين قانون مانع از رسيدگي به شكايات ساير اشخاص در محاكم صلاحيت‌دار نيست.»


[8]. نظر شماره 2952/100/95 مورخ 4/9/1395 شوراي نگهبان: «عطف به نامه‌ شماره 61779/197 مورخ 17/8/1395 و پيرو نامه شماره 2920/100/95 مورخ 25/8/1395، طرح استفساريه ماده (79) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، مصوب جلسه مورخ دوازدهم آبان‌‌ماه يكهزار و سيصد و نود و پنج مجلس شوراي اسلامي، در جلسه مورخ 3/9/1395 شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.»