طرح حمايت از هنرمندان و استادكاران صنايع دستي
مقدمه
«طرح حمايت از هنرمندان و استادكاران صنايع دستي» كه در تاريخ 14 /4/ 1396 با اصلاحاتي به تصويب نهايي مجلس شوراي اسلامي رسيده است، در راستاي اجراي اصل 94 قانون اساسي به­منظور بررسي انطباق بر موازين اسلام و قانون اساسي به شوراي نگهبان ارسال شده است كه در ادامه به شرح و بررسي آن پرداخته خواهد شد.
شرح و بررسي 
ماده (1)- نكته
درخصوص موارد ذكرشده در ذيل اين ماده و عبارت اخير آن مبني‌بر پيشه‌هاي وابسته به گروه‌هاي يادشده، اين نكته قابل‌توضيح است كه موارد مذكور در اين ماده، نظير «نساجي سنتي»، «بافته‌هاي داري و غيرداري»، «پوشاك سنتي» و...، در سازمان ميراث فرهنگي هركدام عناوين گروه‌هاي صنايع دستي مي‌باشد كه در ذيل هر گروه، برخي رشته‌ها و زيررشته‌ها به‌صورت كددار مشخص گرديده‌اند.
تذكر: ذيل اين ماده مبني‌بر «رشته‌هاي فرش دستباف و صنايع دستي از قبيل نساجي سنتي، ... طراحي و نقاشي سنتي، سازهاي سنتي، ميناكاري و پيشه‌هاي وابسته به گروه‌هاي يادشده مي‌باشند.» به لحاظ نگارشي واجد ايراد مي‌باشد.
ماده (2)- نكته و مغايرت با اصول 85 و 75
1) حكم ماده (2) تأكيدي بر اجراي «قانون بيمه­هاي اجتماعي قاليبافان، بافندگان فرش و شاغلان صنايع دستي شناسه­دار (كددار)» (مصوب 18/ 5/ 1388) مي‌باشد كه براساس آن، همه استادكاران و كارگران فرش و قالي و شاغلان صنايع دستي تحت پوشش بيمه تأمين اجتماعي قرار مي‌گيرند و در واقع مصوبه حاضر از لحاظ شمول بيمه تأمين اجتماعي، تغييري نسبت‌به قانون فوق ايجاد نكرده و از اين حيث داراي حكم قانوني جديدي نمي­باشد؛ چراكه در ماده (2) مصوبه حاضر، دولت مكلف شده در اجراي قانون مزبور واجدين شرايط همان قانون اقدام كند. لكن نكته قابل‌توجهي كه در اين ارتباط وجود دارد اين است كه مطابق ذيل ماده (3) «قانون بيمه­هاي اجتماعي قاليبافان...»، اين قانون در صورت تأمين اعتبار قابل‌اجرا خواهد بود. با اين توضيح كه قانون مزبور به‌موجب طرح نمايندگان به تصويب رسيد و با توجه به داشتن بار مالي، از سوي شوراي نگهبان با ايراد اصل 75 قانون اساسي مواجه گرديد و لذا در نهايت ماده (3) آن به‌صورت موجود تصويب و اجراي آن در سال‌هاي بعد منوط‌به تأمين اعتبار گرديد.
همچنين لازم به ذكر است كه آيين‌نامه اجرايي قانون مزبور در تاريخ 3/ 11 /1388 به تصويب رسيده است و مطابق ماده (12) آن، «معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس‌جمهور موظف است براساس پيشنهاد وزارتخانه‌هاي رفاه و تأمين اجتماعي و بازرگاني و سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري، اعتبار لازم براي اجراي قانون در سال 1389 و بعد از آن را در لوايح بودجه سالانه پيش‌بيني نمايد. اجراي اين آيين‌نامه در سال 1389 و بعد از آن منوط‌به تأمين اعتبار در قوانين بودجه سالانه كشور است و سازمان تأمين اجتماعي متناسب با اعتبار پيش‌بيني‌شده و متناسب با تعداد افراد معرفي‌شده توسط وزارت بازرگاني و سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري موظف به بيمه‌نمودن مشمولان مي‌باشد.»
بنابراين اجراي قانون مزبور و قرارگرفتن اشخاص موضوع آن تحت شمول بيمه به‌صورت كلي (با توجه به لزوم پرداخت سهم كارفرما از سوي دولت) منوط‌به تأمين اعتبار در قوانين بودجه سنواتي گرديده است و لذا تبديل تكليف مشروط مذكور به تكليف منجز و قطعي در اين قانون، واجد بار مالي بوده و به‌دليل عدم‌پيش‌بيني طريق جبران آن، مغاير با اصل 75 قانون اساسي است.
2) تبصره (1) اين ماده مقرر كرده است كه عدم‌حضور در ساعات معين در محل كار نمي­تواند درخصوص فرش و قالي، مبناي قطع بيمه قرار گيرد و ارزيابي بازرسان درباره اين موضوع براساس ميزان كار انجام‌شده توسط شاغلان مطابق ماده (2) قانون مذكور صورت خواهد گرفت.
توضيح آنكه مطابق ماده (1) قانون سابق‌الذكر شاغلان تمام‌وقت مشمول بيمه دانسته شده بودند و در ماده (2) صدور پروانه توليد براي كارگاه‌هاي خانگي كه در مدت يك سال حداقل پنج و حداكثر بيست مترمربع در رج پنجاه و يا معادل آن در درشت‌باف و ريزباف توسط يك استادكار در شغل دائم و كارگر ساده و يا اعضاي خانواده‌اش بافته شود، بدون اخذ مجوز از شهرداري و اداره امور اقتصادي و دارايي و با رعايت ساير ضوابط بلامانع شناخته شده است. بر اين اساس، درصورتي‌كه بازرسان سازمان تأمين اجتماعي در ساعات كاري روزانه به كارگاه‌هاي صنايع دستي اعم از قالب‌بافي و... مراجعه و با عدم‌حضور بيمه‌شده مواجه مي‌گرديدند، اقدام به قطع بيمه وي مي‌نمودند. حال مصوبه حاضر درخصوص فرش و قالي حضور در ساعات كاري جهت تحقق اشتغال تمام‌وقت به‌عنوان شرط بيمه را حذف و صرفاً براساس حجم كار، شخص مشمول بيمه قرار گرفته است. بر اين اساس درصورتي‌كه فرد ميزان مشخصي در سال فرش بافته باشد، مشمول بيمه موضوع اين قانون قرار خواهد گرفت.
نكته‌اي كه در اين رابطه مي‌تواند قابل‌طرح باشد، افزايش دامنه شمول مشمولين بيمه موضوع اين قانون است كه به‌نظر مي‌رسد با توجه به اينكه در مصوبه حاضر به‌نوعي ملاك تمام‌وقت‌بودن به ملاك حجمي تغيير يافته است، تفاوتي در ماهيت امر ايجاد ننموده باشد؛ هرچند در واقع امر ممكن است با لحاظ‌نمودن ملاك تمام‌وقت، علي‌رغم اينكه يك شخص به‌طور ميانگين فعاليت لازم را انجام داده باشد وليكن از شمول بيمه محروم باشد.
نكته ديگري كه در اين خصوص وجود دارد، حكم ذيل تبصره مذكور مبني‌بر لازم‌الاجرابودن اين حكم از ابتداي اجراي قانون يادشده (قانون بيمه‌هاي اجتماعي قاليبافان و...) مي‌باشد. بر اين اساس، همان‌گونه‌كه توضيح داده شد، اين امكان وجود داشته كه اشخاصي علي‌رغم اينكه حجم معيني از قالي را ‌بافته‌اند وليكن با توجه به عدم‌حضور تمام‌وقت در كارگاه، از شمول بيمه محروم و يا بيمه‌شان قطع گرديده است و حال اين حكم درصدد محسوب‌نمودن زمان مذكور به‌عنوان سابقه بيمه به شرط تهيه حجم معيني از قالي است. در اين خصوص به‌نظر مي‌رسد، با توجه به معتبربودن قانون مذكور در زمان اجراي خود، عطف‌نمودن قاعده مذكور در مصوبه جاري نسبت‌به گذشته واجد بار مالي و مستلزم پيش‌بيني طريق تأمين آن مي‌باشد.
3) تبصره «2» اين ماده حكم به برخورداري دارندگان مجوز فعاليت موضوع قانون مذكور (صنايع دستي)، از كليه امتيازات و تعرفه­هاي بخش صنعت در مورد حامل­هاي انرژي، آب، برق، گاز و تسهيلات بانكي نموده است. در اين خصوص چنانچه منظور از اين حكم، تلقي صنايع دستي به‌عنوان يكي از بخش­هاي صنعتي و در نتيجه بهره­مندي شاغلان به اين حرفه، از امتيازات و تعرفه­هاي ترجيحي اعطايي به صنعت باشد، قانون­گذار در واقع اقدام به اصلاح تعريف «بخش صنعت» نموده است كه براساس آن صنايع دستي نيز به‌دليل تشابه در نوع عمل، در محدوده تعريف مذكور قرار گرفته و لذا نمي‌توان آن را به‌منزله افزايش بار مالي تلقي نمود.
اما چنانچه «صنايع دستي» به‌عنوان موضوعي كه از ماهيت متفاوتي با «بخش صنعت» برخوردار است، تلقي گردد، اقدام قانون­گذار در الحاق فعالين بخش صنايع دستي به بخش صنعت به‌منزله افزايش دامنه اشخاص برخوردار از امتيازات مالي محسوب و در نتيجه به‌علت ايجاد بار مالي براي دولت، مغاير با اصل 75 قانون اساسي خواهد بود.
4) براساس حكم مذكور در تبصره «3» اين ماده، تعيين معيار جهت برخورداري از بيمه در مورد ساير صنايع دستي (به‌جز قالي و قاليبافي) به آيين­نامه احاله شده است‌كه اين امر با توجه به ماهيت تقنيني آن، مغاير با اصل 85 قانون اساسي است.
ماده (5)- ابهام
اين ماده حكم به جواز واگذاري املاك در اختيار سازمان ميراث فرهنگي براي توليد و عرضه محصولات صنايع دستي و... با انعقاد قرارداد نموده است. ازآنجايي‌كه نوع عقد مورد قرارداد براي واگذاري در اين ماده مشخص نشده و همچنين چارچوب كلي اين قراردادها مشخص نگرديده است، حكم مزبور واجد ابهام است.
همچنين اطلاق واگذاري اين بناها به‌موجب قرارداد، از جهت اينكه مي‌تواند ناظر به بناهايي كه از نفايس ملي است، نيز بشود، مغاير اصل 83 قانون اساسي محسوب مي‌شود.
ماده (8)- مغايرت با اصل 75 و بند «1» اصل 110 و تذكر
1) ايجاد «صندوق توسعه صنايع دستي ايران» و تخصيص منابع اين صندوق از محل درآمدهاي سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري و...، از جهت اينكه از يك طرف منجر به افزايش هزينه‌هاي عمومي شده و از سوي ديگر منابع مقرر جهت تأمين بار مالي ايجاد و فعاليت اين صندوق، منابع جديدي نيست، مغاير با اصل 75 قانون اساسي به شمار مي‌رود.
2) ايجاد دستگاه­هاي جديد در ساختار دولت در مغايرت با بند «16» سياست­هاي كلي اقتصاد مقاومتي ابلاغي رهبر معظم انقلاب است كه به «صرفه­جويي در هزينه­هاي عمومي كشور با تأكيد بر تحول اساسي در ساختارها، منطقي‌سازي اندازه دولت و حذف دستگاه­هاي موازي و غيرضرور و هزينه­هاي زايد» اشاره دارد. بدين­معنا اگرچه اين بند از سياست­هاي كلي بر حذف دستگاه­هاي موازي و منطقي­سازي اندازه دولت اشاره دارد، اين ماده اقدام به ايجاد صندوق توسعه صنايع دستي ايران نموده است كه از طرق ديگر از جمله «صندوق احيا و بهره‌برداري از اماكن تاريخي و فرهنگي» كه هم‌اكنون به‌عنوان مؤسسه انتفاعي وابسته به سازمان ميراث فرهنگي وجود دارد و اساسنامه آن نيز به‌تصويب هيئت‌وزيران رسيده است، قابل پيگيري و انجام است.
تذكر:‌ عنوان «صندوق كارآفريني اميد» به‌اشتباه در اين مصوبه «صندوق كارآفريني و اميد» ذكر شده است. همچنين اين صندوق فارغ از اينكه از همه جهات جايگزين صندوق مهر امام‌رضا(ع) شده و در نتيجه ذكر هردوي اين عناوين وجهي ندارد، فاقد اساسنامه مصوب مجلس و يا هيئت‌وزيران مي‌باشد. لازم به ذكر است كه هيئت‌امناي اين صندوق مطابق اساسنامه مصوب هيئت‌امناي همين صندوق، عبارت‌اند از رئيس‌جمهور، سرپرست نهاد رياست‌جمهوري، هفت نفر از وزرا و معاون توسعه روستايي و مناطق محروم كشورِ معاون‌اول رئيس‌جمهور.
ماده (11)- مغايرت با اصل 75
تكليف بند «پ» اين ماده مبني‌بر حمايت دولت از صادركنندگان صنايع دستي در مقابل آثار منفي ناشي از نوسانات قيمت ارز، از جهت اينكه موجب افزايش هزينه­هاي دولت شده و منابع تأمين آن نيز پيش­بيني نشده است، مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد.
ماده (13)- مغايرت اصل 75
معافيت توليدات صنايع دستي و فرش دستباف داخلي از پرداخت ماليات بر ارزش افزوده طبيعتاً موجب كاهش درآمدهاي دولت شده و از اين حيث، در مغايرت با اصل (75) قانون اساسي خواهد بود.
البته نكته مهمي كه در اين زمينه وجود دارد اين است كه بند «51» سياست­هاي كلي برنامه ششم توسعه، «حمايت از صنايع دستي و صيانت از ميراث فرهنگي كشور» را به‌عنوان يكي از سياست‌هاي كلان برنامه ششم تلقي نموده و لذا مصوبه و حكم اين ماده نيز در راستاي حمايت از صنايع دستي و هنرمندان و استادكاران شاغل به اين امور تلقي مي شود؛ چراكه معافيت توليدات صنايع دستي و فرش دستباف از ماليات بر ارزش افزوده، ضمن كاهش قيمت تمام‌شده محصول،‌مي‌تواند باعث رونق اقتصاد اين مشاغل گردد.
ماده (15)- مغايرت با اصول 85 و 36
صدر اين ماده كه تعيين نحوه صدور كليه مجوزهاي فعاليت صنايع دستي و فرش دستباف را بدون ذكر هيچ­گونه معيار و قاعده‌اي،‌به­صورت مطلق به آيين­نامه مصوب هيئت‌وزيران احاله كرده، از جهت اينكه چنين مواردي مي‌تواند موجد و يا نافي حق و تكليف باشد، از ماهيت تقنيني برخوردار بوده و مغاير با اصل 85 قانون اساسي به‌نظر مي‌رسد.
همچنين احاله نحوه رسيدگي به تخلفات واحدهاي ذي­ربط به آيين­نامه، به­خاطر ماهيت تقنيني آن، مغاير با اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد و اطلاق آن، از جهت اينكه مي‌تواند مشتمل‌بر مجازات نيز باشد، مغاير با اصل 36 قانون اساسي به‌نظر مي‌رسد.