موضوع شكايت: تقاضاي ابطال ماده (5) آيين‌نامه اجرايي تبصره «10» قانون برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران و بندهاي «2» و «3» بخشنامه شماره 25990/و - 15/ 7/ 1369 سازمان زمين شهري
شاكي: حسن برزه‌كار
طرف شكايت: وزارت راه و شهر‌سازي و سازمان ملي زمين و مسكن
جهات مغايرت شرعي: مغايرت با اصول «تسليط»، «لاضرر» و «حرمت مالكيت مشروع»
شماره و تاريخ نامه ديوان: 200/ 147357/ 210/ 9000 - 25/ 09 /1394

مقدمه
شاكي در دادخواست تقديمي اظهار داشته كه آيين‌نامه اجرايي تبصره «10» قانون برنامه اول توسعه و بندهاي «2» و «3» بخشنامه سازمان زمين شهري كه در خصوص نحوه تملك و خريد اراضي مورد نياز دولت در موارد آموزشي، فرهنگي و ... صادر شده، قيودي را براي مالكين اراضي در نظر گرفته است كه در نهايت سبب تضييع حقوق مالكانه ايشان خواهد شد. لذا ايشان تقاضاي ابطال آيين‌نامه و بخشنامه مذكور را به استناد مغايرت با موازين شرع و قانون كرده است.

شرح و بررسي
موضوع چگونگي تملك اراضي توسط دولت بعد از انقلاب نخستين بار در لايحه قانوني «نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت» مصوب 17 /11 /1358 شوراي انقلاب، مطرح گرديد. بر اساس اين لايحه قانوني، شرايط عام نحوه تملك اراضي توسط دولت اعلام شده بود. اما چند سال بعد از انقلاب و به جهت مقتضيات زمان و پاسخگو نبودن لايحه مذكور، قانوني به نام زمين شهري در سال 1366 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد كه در ماده (9) آن درخصوص تملك اراضي توسط دولت قواعد خاصي براي مردم و صاحبان اراضي وضع ‌شد كه نهايتا اين ماده با كسب اجازه از امام راحل و با قيد ضرورت براي مدت 5 سال به تصويب رسيد.
چند سال بعد قانون برنامه اول در سال 1368 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. در بند «الف» تبصره «10» قانون برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي، فرهنگي جمهوري اسلامي ايران() آمده است كه سازمان زمين شهري موظف است اراضي با كاربري آموزشي، فرهنگي و غيره را در اختيار دستگاه‌هاي مربوطه قرار دهد. در اين راستا سازمان زمين شهري در مواردي كه بابت تملك اراضي مزبور هزينه‌اي متحمل گردد، مي‌تواند وجه مربوطه را يا از طريق سرشكن كردن آنها بر روي ساير قطعات واگذاري يا از طريق واگذاري زمين معوض به مالكين آن‌گونه اراضي تأمين نمايد.
آيين‌نامه‌اجرايي اين تبصره كه در تاريخ 22 /5/ 1369 به تصويب هيأت وزيران رسيده است اين معنا را افاده مي‌كند كه براي اجراي اين تبصره، اجراي قانون زمين شهري -مصوب 1366- لازم است. توضيح بيشتر آنكه ماده (5) آيين‌نامه مذكور كه در مقام بيان شرايط مشمولين دريافت زمين معوض يا ثمن‌المثل اراضي تملك شده‌است، از مالكيني نام مي‌برد كه طبق مواد (7) و (9)  قانون زمين شهري واجد شرايط عمران زمين خود بوده‌اند.
در اين ميان شاكي پرونده از ماده (5) آيين نامه مذكور به واسطه گسترش شمول مواد (7) و (9) قانون زمين شهري كه داراي قواعد خاصي است به مشمولين تبصره «10» قانون برنامه اول توسعه شكايت كرده است و مقيد شدن اين تبصره بدين ترتيب را مغاير موازين شرعي و موادي از قانون عادي دانسته است. به زعم وي با اين مقرره اگر مالكي شرايط مواد (7) و (9) را نداشته باشد، ديگر دولت موظف نيست در ازاي تملك خود بهايي را به صاحبان املاك بپردازد.
در اين خصوص به نظر مي‌رسد كه ماده 7 قانون فوق الاشاره در مقام بيان نحوه تثبيت مالكيت شخص بر ملك بوده است و از اين جهت چه آيين‌نامه بعداً اشاره كند يا نكند، مالكيت به موجب آن قانون تثبيت شده است و تصريح آئين‌نامه به لزوم توجه به ماده (7) در واقع حكم جديدي توسط دولت نيست. به‌ويژه آنكه ذكر عبارت «در مواردي كه بابت تملك اراضي مزبور هزينه‌اي متحمل گردد ...» در بند «الف» تبصره «10» قانون برنامه اول، نشان مي‌دهد كه دولت به موجب قانون براي تملك برخي از اراضي موضوع اين بند متحمل هزينه مي‌شود و برخي اراضي را هم به صورت رايگان تملك مي‌كند. از طرف ديگر ماده (7) قانون زمين شهري هرچند كه تنها از مالكين زمين‌هاي موات و قواعد حاكم بر آن‌ها ياد مي‌كند، اما موضوع ماده (9) اين قانون هم شامل مالكين اراضي باير مي‌شود و هم شامل مالكين اراضي داير؛ بنابراين از موردي فروگذار نشده است. با اندكي تأمل مشخص مي‌گردد كه غرض آيين‌نامه مذكور رعايت قواعد موجود در قانون زمين شهري در خصوص نحوه مديريت زمين‌هاي موات، باير و داير به هنگام اجراي تبصره (10) قانون برنامه اول توسعه بوده است. به عبارت روشن‌تر مي‌توان گفت قانون زمين شهري داراي قواعد عامي در خصوص نحوه تملك اراضي توسط دولت بوده است() و از آنجايي كه تبصره «10» قانون برنامه اول هم در حكمي خاص دولت را موظف به تملك اراضي مورد نياز براي كاركرد‌هاي آموزشي و فرهنگي كرده‌است، طبيعتاً اجراي اين حكم خاص بايد با توجه به قواعد حكم عام قبلي صورت پذيرد. بنابراين آيين‌نامه اجرايي، در نگاه نخست چيزي بر قانون برنامه اول توسعه نيافزوده، بلكه بر نحوه اجراي آن در طول برنامه براساس قواعد قانوني عام قبلي تأكيد كرده است. بخشنامه سازمان زمين‌شهري هم چيز بيشتري از اين مقصود را در بر ندارد.
البته با اندكي تأمل مشخص مي‌گردد كه مقررات مذكور به طور كامل با قوانين مربوط همخواني ندارد، چرا‌كه حكم تبصره «10» قانون برنامه اول دائمي نبوده و فقط براي پنج سال معتبر بوده ‌است و به تبع آن، آيين‌نامه صادر شده بر اساس آن نيز، همين حكم را دارد. از طرفي ماده‌(9) قانون زمين شهري كه رعايت آن در آيين‌نامه ذكر شده ‌است، بر اساس اجازه مورخ 19 /7/ 1360 حضرت امام خميني (مدظله العالي) كه در آن مجلس شوراي اسلامي را صاحب صلاحيت براي تشخيص موارد ضرورت دانسته‌اند، براي مدت 5 سال از تاريخ تصويب 1 /7 /1366 قابل اجراء بوده است. به عبارت روشن‌تر ماده (9) قانون زمين شهري كه داراي قواعد خاصي است تا تاريخ 1 /7 /1371 قابل اجرا بوده‌است، و طبيعتاً بعد از مهلت مقرر، نحوه خريد اراضي باير و داير بايد براساس لايحه قانوني «نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت» مصوب 17/ 11/ 1358 شوراي انقلاب، كه قانوني است دائمي و تسهيلات بيشتري براي مالكين اراضي در خصوص تعيين قيمت عادله مشخص كرده است، عمل شود. اين درحالي است كه برنامه اول توسعه تا پايان سال 1373 اعتبار داشته است و الزام به رعايت مفاد ماده (9) در سال‌‌هاي 1372 و 1373 در آيين‌نامه و بخشنامه مذكور خالي از ايراد نيست.
همچنين لازم به ذكر است كه حكم تبصره «10» قانون برنامه اول توسعه، در تبصره «84» قانون برنامه دوم توسعه، به نحوي تكرار گرديد، البته با اين تفاوت كه اين‌بار آيين‌نامه اجرايي اين تبصره، براي تملك اراضي مذكور، رعايت مفاد لايحه قانوني «نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت» مصوب 17 /11 /1358 شوراي انقلاب را لازم دانست.
استنادات شاكي:
شاكي پرونده گسترش شمول مواد (7) و (9) قانون زمين شهري به مشمولين تبصره «10» قانون برنامه اول توسعه را مغاير موازين شرعي و موادي از قانون عادي دانسته است 
اينك به طرح استنادات شاكي خواهيم پرداخت:
ادله مغايرت شرعي:
·	قاعده فقهي تسليط: (الناس مسلطون علي اموالهم)
·	قاعده فقهي لاضرر: (لا ضرر و لا ضرار في ‌الاسلام)
ادله مغايرت قانوني:
·	اصل 40 قانون اساسي
·	مواد (30) ، (31) ، (303) ، (308) ، (315) ، (328) و (331) قانون مدني  
·	مواد (3)، (4) و (5)، لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي, عمراني و نظامي دولت مصوب 17 /11/ 1358 شوراي انقلاب.
·	نظر شماره 22818/ 30/ 86  مورخ 8/ 07/ 1386 از شوراي نگهبان
·	رأي شماره (4) هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورخ 23 /1/ 1389

نتيجه‌گيري
ماده (5) آيين‌نامه تبصره (10) قانون برنامه اول كه مورد شكايت قرار گرفته است به جهت تأكيد بر اجراي مفاد قانوني قبلي (قانون زمين شهري) فاقد ايراد حقوقي است و تنها از جهت اينكه، شمول قواعد موقت را كه در ماده (9) قانون زمين شهري ذكر شده ‌است، به مدت دو سال يعني تا پايان مدت برنامه افزايش داده است، قابل تأمل است.