طرح امكان‌سنجي انتقال پايتخت سياسي و اداري كشور و ساماندهي و تمركززدايي از تهران

مقدمه 
«طرح امكان‌سنجي انتقال پايتخت سياسي و اداري كشور و ساماندهي و تمركززدايي از تهران» كه با عنوان «طرح انتقال پايتخت» به مجلس شوراي اسلامي تقديم گرديده بود، در تاريخ 2/ 12/ 1391 اعلام وصول و جهت بررسي به كميسيون‌هاي تخصصي مجلس ارجاع شد. اين طرح نهايتاً در تاريخ 21/ 5/ 1393 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد و در راستاي اجراي اصل 94 قانون اساسي به شوراي نگهبان ارسال شد.
پيش از بررسي اين مصوبه قابل ذكر است كه، شوراي نگهبان در اظهار نظر خود پيرامون «طرح تسري آيين‌نامه معاملات شهرداري تهران مصوب 1355 با اصلاحات بعدي به شهرداريهاي شهرهاي بالاي يك ميليون نفر جمعيت، كلانشهرها و مراكز استانها» مورخ 14/ 2/ 1388 بكارگيري كلمه «پايتخت» در موارد متعدده اين مصوبه را مورد تذكر قرار داده است.

تبيين و بررسي
در مقدمه توجيهي اين طرح، با عطف به مشكلات و چالش‌هاي محتوايي و زيرساختي عميق كلان‌شهر تهران به‌عنوان مركز اصلي سياسي، اقتصادي و جمعيتي كشور، تفرق و واگذاري نقش سياسي - اداري به مراكز جداگانه جديد و در واقع انتقال پايتخت سياسي - اداري، راهبرد و راه‌كاري در مواجهه با اين امر دانسته شده است.
در بررسي اين طرح از منظر قانون اساسي، توجه به دو مورد اهميت بيشتري دارد. مورد اول، بحث بار مالي اين طرح  و مورد دوم جايگاه تصميمات شوراي پيش‌بيني‌شده در اين طرح و به تبع آن تركيب  اين شورا مي‌باشد.

ماده (1) - مغايرت با اصل 75 
به‌موجب ماده (1) اين طرح، «شوراي ساماندهي پايتخت» براي انجام اقداماتي چند كه عمدتاً مطالعاتي و تحقيقاتي مي‌باشند، تشكيل مي‌شود. واضح است كه انجام اين مطالعات و تحقيقات بار مالي خواهد داشت و تهيه‌كنندگان اين طرح هم به اين امر واقف بوده‌اند و بر همين اساس در ماده (1) طرح، سه محل را براي تأمين بار مالي آن در نظر گرفته‌اند كه عبارتند از: «ظرفيت‌ها و امكانات موجود در قوه مجريه»، «اعتبارات پژوهشي و تحقيقاتي وزارت راه و شهرسازي» و «عنداللزوم كمك‌هاي شهرداري تهران». حال آنكه هيچ‌كدام از اين موارد نمي‌توانند تأمين‌كننده بار مالي اين طرح باشند. توضيح آنكه به‌طور كلي اولاً همه اين موارد امور كلي هستند و به‌طور مشخص محلي را براي تأمين بار مالي اين طرح ارائه نمي‌كنند و ثانياً آنكه با توجه به بند (1) نظريه تفسيري شماره 49749/ 30/ 91 مورخ 23/ 12/ 1391 شوراي نگهبان درخصوص اصل (75) قانون اساسي، به نظر مي‌رسد اشاره كلي و مطلق به «ظرفيت‌ها و امكانات موجود در قوه مجريه» يا «اعتبارات پژوهشي و تحقيقاتي وزارت راه و شهرسازي» و يا «عنداللزوم كمك‌هاي شهرداري تهران» بدون تعيين محل و تأمين منبع، طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل 75 قانون اساسي محسوب نمي‌گردد. به‌علاوه به‌طور خاص اولاً در مورد «ظرفيت‌ها و امكانات موجود در قوه مجريه» بايد گفت كه سابقاً مصارف مشخصي براي آن‌ها در نظرگرفته شده است (كه غالباً براي همان مصارف كنوني هم كفاف نمي‌دهد و دولت را با كسري بودجه مواجه مي‌نمايد)  لذا نمي‌توان براي منابع موجود مصارف جديدي تعيين نمود. ثانياً در مورد «اعتبارات پژوهشي و تحقيقاتي وزارت راه و شهرسازي» بايد گفت كه به چنين عنواني مشخصاً رديف مخصوصي در «قانون بودجه سال 1393 كل كشور» اختصاص نيافته است و اعتبارات پژوهشي و تحقيقاتي كه در «قانون بودجه سال 1393 كل كشور» براي وزارت راه و شهرسازي درنظرگرفته شده است به چند مورد خاص محدود مي‌شود كه عبارتند از: «تكميل مطالعات تفصيلي طرح‌هاي حمل و نقل» مذكور در رديف 40702806، «مطالعات شناسايي و امكان‌سنجي پروژه‌هاي حمل‌ونقل» مذكور در رديف 40705006، «تهيه طرح‌هاي كالبدي و ناحيه‌اي و ويژه» مذكور در رديف 40907245، «مطالعه مناسب‌سازي فضاهاي شهري - معلولين جسمي و حركتي» مذكور در رديف 40907247 و «مطالعه و تدوين ضوابط شهرسازي و معماري اسلامي - ايراني» مذكور در رديف 40941006. بنابراين اگر بتوان مجموعه اين موارد را به‌عنوان «اعتبارات پژوهشي و تحقيقاتي وزارت راه و شهرسازي» قلمداد نمود، سابقاً براي اين اعتبارات مصارف مشخصي درنظر گرفته شده است كه هيچ‌كدام با «امكان‌سنجي انتقال پايتخت سياسي و اداري كشور و ساماندهي و تمركززدايي از تهران» و موارد مذكور در بندهاي ماده (1) اين طرح هم‌خواني ندارد. ثالثاً در مورد منبع تأمين اعتبار ديگر مذكور در اين مصوبه يعني «عنداللزوم كمك‌هاي شهرداري تهران» بايد گفت كه ارائه «كمك‌» از سوي شهرداري تهران نيازمند تأمين هزينه است؛ چراكه مستلزم درنظرگرفتن منابع جديد توسط شهرداري براي اين امر مي‌باشد. 
نهايتاً و بنا بر جميع جهات فوق، هيچ‌كدام از سه محل درنظرگرفته شده براي تأمين بار مالي اين طرح، يعني «ظرفيت‌ها و امكانات موجود در قوه مجريه»، «اعتبارات پژوهشي و تحقيقاتي وزارت راه و شهرسازي» و «عنداللزوم كمك‌هاي شهرداري تهران»، تأمين‌كننده بار مالي آن نمي‌باشند و لذا ماده (1) اين طرح مغاير اصل 75 قانون اساسي است.

ماده (2) - ابهام مغايرت با اصول 60 و 138 
اين ماده به بيان تركيب اعضاي «شوراي ساماندهي پايتخت» پرداخته است.  مسئله حائز اهميتي كه در اين خصوص وجود دارد آن است كه علي‌رغم اينكه موارد مذكور در بندهاي ماده (1) اين طرح كه صلاحيت‌هاي اين شورا را مشخص مي‌كند، عمدتاً مطالعاتي و تحقيقاتي مي‌باشند و به‌خودي خود جنبه تصميم‌گيري ندارند، لكن با توجه به عبارت ذيل ماده (3) اين طرح كه شورا را موظف مي‌نمايد «نتايج تحقيقات و مطالعات خود را جهت اجراي موارد مذكور در ماده (1) ... به دولت ارائه كند»، اين امر به ذهن متبادر مي‌شود كه اين شورا تصميماتي اتخاذ مي‌نمايد كه براي دولت الزام‌آور است كه در اين صورت عضويت اعضاي غير وزير با داشتن حق‌رأي (معاون برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس‌جمهور، رئيس سازمان ميراث فرهنگي، صنايع دستي و گردشگري، رئيس سازمان حفاظت محيط‌زيست، رئيس شوراي اسلامي شهر تهران، شهردار تهران و رئيس ستاد كل نيروهاي مسلح) در «شوراي ساماندهي پايتخت» موضوع ماده (2) اين طرح مغاير اصول 60 و 138 قانون اساسي خواهد بود. لذا تركيب شورا در ماده (2) اين طرح به دليل اينكه ماده (3) از جهت الزام‌آور بودن يا نبودن تصميمات «شوراي ساماندهي پايتخت» براي دولت داري ابهام است، در بندهاي «2»، «7»، «8»، «9»، «10» و «11» واجد ابهام مغايرت با اصول 60 و 138 قانون اساسي مي‌باشد.

ماده (3) - ابهام 
اين ماده با توجه به عبارت «جهت اجراي موارد مذكور در ماده (1)» از جهت الزام‌آور بودن يا نبودن تصميمات «شوراي ساماندهي پايتخت» براي دولت، واجد ابهام است و چنانچه منظور از آن لازم‌الاجرا بودن تصميمات اين شورا براي دولت باشد، شوراي مذكور با توجه به عضويت اعضاي غير وزير با داشتن حق‌رأي در آن، مغاير اصول 60 و 138 قانون اساسي خواهد بود.
لازم به ذكر است كه ماده (4) اين مصوبه تهيه و تصويب آئين نامه اجرايي را پيش بيني نموده است و اين امر با توجه به اينكه صرف ارائه پيشنهاد نمي‌تواند مستلزم ضابطه اجرايي خاصي باشد، مي‌تواند مفيد لزوم اجراي تصميمات اين شورا براي دولت باشد.