مقدمه
شاكي طي دادخواست خود، مصوبه شماره 44437 /1/ 44 مورخ 14/ 11/ 1391 استانداري خوزستان را كه به قائم‌مقامي از شوراي شهر اهواز صادر گرديده است، مغاير شرع و قانون اعلام كرده است و خواستار ابطال آن شده است. همچنين از آنجا كه مصوبه مذكور در خصوص موافقت با پيشنهاد ارائه شده از سوي شهرداري اهواز در خصوص تغيير ضريب عوارض تغيير كاربري بوده است، رديف 2 از جدول ضريب تغيير كاربري طبقات از مصوبه شماره 3999/ 100 /1 مورخ 1/ 9 /1391 شهرداري اهواز نيز مورد اعتراض شاكي قرار گرفته است و تقاضاي ابطال آن را نموده است. در اين گزارش پس از طرح ادعاي طرفين شكايت، به بررسي و تحليل حقوقي موضوع خواهيم پرداخت.

شرح و بررسي
به موجب ماده (85) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، در صورت فقدان شوراي شهر به هر دليل، استاندار تا زمان تشكيل شوراي جديد جانشين آن شورا خواهد بود. بنابراين موضوعاتي كه در صلاحيت شوراي شهر است، در اين مدت در صلاحيت استاندار خواهد بود. لذا طبعاً حيطه اختيارات استاندار از حيث قائم‌مقامي شوراي شهر، همان حيطه اختيارات شوراي شهر خواهد بود.
شهرداري اهواز در مصوبه شماره 3999 /100 /1 مورخ 1 /9/ 1391 خود، پيشنهادات خود در خصوص عوارض تغيير كاربري را به نيابت از شوراي شهر اهواز، براي استاندار خوزستان ارسال مي‌كند. در اين مصوبه، صلاحيت وضع عوارض مربوطه مستند به بند «1» مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري كشور تحت عنوان «ضوابط منطقه‌بندي و تعيين تراكم‌هاي ساختماني و كاربري اراضي در طرح‌هاي توسعه شهري»، تبصره بند «8» ماده (45) قانون شهرداري و نيز بند «16» ماده (71) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران اعلام شده است. استاندار خوزستان نيز به موجب نامه شماره 44437/ 1/ 44 مورخ 14/ 11 /1391 - كه مورد اعتراض شاكي قرار گرفته است - موافقت خود را با پيشنهاد ارائه شده از سوي شهرداري اهواز جهت اجرا از ابتداي سال 1392 اعلام مي‌دارد. 
الف) ادله شاكي
شاكي ضمن توضيحاتي مفاد مصوبه استاندار را مغاير شرع و قانون دانسته است. خلاصه توضيحات و ادله وي بدين شرح است:
بنا بر ادعاي شاكي، وي از سال 1357 مالك يك باب مغازه در موقعيت مكاني مختلط (تجاري و غيرتجاري) بوده است و تمامي عوارض مورد مطالبه شهرداري را پرداخت كرده است. پس از مطالبه مبالغي تحت عنوان عوارض تغيير كاربري و ارزش افزوده و عوارض پذيره تجاري توسط شهرداري و اعتراض وي، موضوع به كميسيون موضوع ماده (77) قانون شهرداري ارجاع شده است. اين كميسيون نيز مطالبه وجه مذكور را صحيح تشخيص داده و مطالبه قسمتي از آن مبلغ را مستند به مصوبه شماره  44437 /1/ 44 مورخ 14 /11 /1391 استانداري خوزستان دانسته است. در حالي كه كاربري اين ملك از سال 1357، تجاري بوده است و شهرداري نيز تاكنون چند بار پروانه كسب شاكي را در قبال دريافت عوارض تمديد كرده است. بنابراين تغيير كاربري در خصوص اين ملك موضوعاً‌منتفي است.
از سوي ديگر، بر اساس ماده (5) قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، بررسي و تصويب طرح‌هاي تفصيلي شهري و تغييرات آن‌ها در هر استان به كميسيوني خاص - موسوم به كميسيون ماده (5) - سپرده شده است و وظايف شوراي اسلامي شهر نيز در ماده (71) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران احصا شده است كه تغيير كاربري در زمره اين وظايف نمي‌باشد. بنابراين از آنجا كه شوراها صلاحيتي در خصوص تغيير كاربري ندارند، استاندار نيز در مقام نيابت از شوراي شهر از چنين صلاحيت و اختياري برخوردار نيست. در نتيجه مصوبه شماره 44437/ 1/ 44 مورخ 14/ 11 /1391 استانداري خوزستان كه اقدام به تعيين عوارض براي تغيير كاربري نموده است، خارج از حدود اختيار استاندار بوده است. دادنامه شماره 350 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به تاريخ 25 /3/ 1394 نيز مؤيد اين ادعاست.
علاوه بر اين، ماده (4) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، دريافت هرگونه وجه، كالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شركت‌هاي دولتي غير از مواردي كه در مقررات قانوني مربوط معين شده يا مي‌شود را ممنوع اعلام كرده است. همچنين ماده (1) قانون موسوم به تجميع عوارضو نيز از ابتداي سال 1382 برقراري و دريافت هرگونه وجوه از جمله ماليات و عوارض اعم از ملي و محلي از توليدكنندگان كالاها، ارائه‌دهندگان خدمات و همچنين كالاهاي وارداتي را صرفاً به موجب اين قانون مجاز دانسته است و كليه قوانين و مقررات مربوط به برقراري، اختيار و يا اجازه برقراري و دريافت وجوه كه توسط هيأت وزيران، مجامع، شوراها و ساير مراجع به تصويب رسيده است را لغو نموده است. (البته به استثناي چند مورد كه در متن ماده به آن اشاره شده است.)
شاكي پس از بيان مطالب فوق، مصوبه مورد شكايت را مغاير موارد مذكور و نيز اصل 47 قانون اساسي، مواد (30) و (31) قانون مدني و بر خلاف اصل تسليط و مالكيت مشروع اشخاص دانسته است.
ب) پاسخ مشتكي‌عنه
در مقابل، شوراي اسلامي شهر اهواز نيز در جوابيه خود علاوه‌بر اشاره به برخي موارد شكلي، نكاتي را مطرح كرده است كه خلاصه آن بدين شرح است:
اولاً بر خلاف ادعاي شاكي، شوراها به موجب بند «34» ماده (71) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران اجازه ورود به مباحث شهرسازي را دارند و مصوبات شوراها پس از طي مراحل قانوني و تصويب در مراجع ذي‌صلاح لازم‌الاجرا خواهد بود. ثانياً استانداري به مباحث شهرسازي ورود نكرده است بلكه صرفاً اقدام به وضع عوارض نموده است كه اين امر بر اساس مواد (1) و (2) و بند «ح» ماده (14) آئين‌نامه اجرايي «نحوه و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرك موضوع قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران»، بند «16» ماده (71) و ماده (77) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران در صلاحيت شوراهاي اسلامي شهر و روستا مي‌باشد. مضاف بر اينكه تبصره «1» ماده (5) قانون موسوم به تجميع عوارض (و تبصره «1» ماده (50) قانون ماليات بر ارزش افزوده) دلالت بر صلاحيت شوراهاي اسلامي شهر براي تصويب عوارض محلي دارد و ماده (1) قانون موسوم به تجميع عوارض صرفاً برقراري عوارض براي كالاهاي وارداتي و كالاهاي توليدي و همچنين آن دسته از خدمات كه در ماده (4) اين قانون براي آنها ماليات و عوارض معين شده است را توسط شوراها ممنوع دانسته است. به عبارت ديگر در ساير موارد - به غير از موارد احصا شده - صلاحيت شوراها در وضع عوارض پابرجاست.
نكته ديگر آنكه ماده (4) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه از نظر شاكي در راستاي غيرقانوني بودن مصوبه استاندار مورد استناد قرار گرفته است، موضوعاً منصرف از اختيارات قانوني شوراهاي اسلامي شهر است و مربوط به ممنوعيت دريافت هرگونه وجه، كالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شركت‌هاي دولتي مي‌باشد؛ حال آنكه شوراها ذيل هيچ‌يك از عناوينِ «وزارتخانه»، «شركت دولتي» يا «مؤسسه دولتي» قرار نمي‌گيرد.
همچنين بايد توجه داشت كه مصوبه مورد شكايت، مغايرتي با اصل 47 قانون اساسي و مواد (30) و (31) قانون مدني ندارد. زيرا پرداخت عوارض قانونيِ متعلق به ملك، به معناي سلب حقوق مالكانه اشخاص نيست و نيز وجود قوانين و مقررات خاص در خصوص ساخت و ساز املاك، به معناي استثناي قانوني بر اصل تسليط است كه قانون مدني آن را مجاز شمرده است.  
ج) بررسي موضوع
پس از بيان ادله طرفين، ابتدا تحليل حقوقي موضوع اين پرونده را بيان خواهيم كرد؛ سپس برخي ادعاهاي مطرح شده در ادله طرفين را پاسخ خواهيم داد.
بر خلاف آنچه از استناد به مواد قانوني مختلف و متعدد در نظرات طرفين انتظار مي‌رود، موضوع مطرح در اين پرونده پاسخ ساده و روشني به لحاظ حقوقي دارد. به موجب بند «3» ماده (1) قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي (مصوب 1353)، «طرح تفصيلي» تعريف شده است. مطابق تعريف مذكور، موضوع تعيين نوع كاربري اراضي شهري از جمله موضوعاتي است كه در «طرح تفصيلي» بدان پرداخته مي‌شود و در خصوص آن تعيين تكليف مي‌گردد. از سوي ديگر و به موجب ماده (5) قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران (مصوب 1351)، بررسي و تصويب طرح‌هاي تفصيلي شهري و تغييرات آن‌ها در هر استان به كميسيوني خاص - موسوم به كميسيون ماده (5) - محول شده است. بنابراين تغيير كاربري، در زمره وظايف اين كميسيون مي‌باشد. علاوه بر اين، از بررسي ماده (71) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران كه به بيان حيطه وظايف و اختيارات شوراها مي‌پردازد، مشخص مي‌شود كه اين شوراها صلاحيتي در خصوص تغيير كاربري ندارند و به طريق اولي، نمي‌توانند در اين خصوص وضع قاعده نمايند يا عوارض دريافت كنند و در نتيجه وضع عوارض جهت تغيير كاربري از صلاحيت استاندار به قائم‌مقامي شوراي شهر نيز خارج است.
بنابراين مصوبه مورد شكايت - فارغ از اينكه ملك مورد بحث در عالم واقع مشمول تغيير كاربري قرار گرفته است يا خير- با توجه به اينكه خارج از حدود صلاحيت شوراهاي اسلامي شهر و به تبع آن خارج از حدود صلاحيت استاندار به قائم‌مقامي شوراي شهر بوده است، مغاير قانون است.
البته لازم است توضيحاتي در خصوص برخي نكات مطرح شده در متن شكايت و جوابيه شوراي شهر نيز داده شود؛ ماده (4) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت، دلالت بر آن دارد كه دريافت هرگونه وجه، كالا و يا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقيقي و حقوقي توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شركت‌هاي دولتي ممنوع است مگر در خصوص مواردي كه در مقررات قانوني مربوط تعيين تكليف شده يا مي‌شود. بر اساس مفاد اين ماده، شوراها - كه «مؤسسه دولتي» محسوب مي‌شوند - تنها در مواردي صلاحيت وضع عوارض دارند كه به لحاظ قانوني مجوز آن را داشته باشند. 
همچنين از ماده (50) قانون ماليات بر ارزش افزوده و تبصره «1» آن چنين بر مي‌آيد كه شوراهاي اسلامي شهر مجازند در برخي موارد به وضع عوارض بپردازند. كما اينكه بند «16» ماده (71) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران به اين موضوع تصريح دارد(البته نه در خصوص موضوع شكايت حاضر). 
از مجموع اين مستندات قانوني، چنين استنباط مي‌شود كه شوراها تنها در صورتي صلاحيت وضع عوارض دارند كه اولاً موضوعي كه براي آن عوارض در نظر گرفته مي‌شود، در حيطه وظايف و اختيارات آنها باشد، ثانياً براي آن موضوع در ديگر قوانين عوارض تعيين نشده باشد و ثالثاً وضع عوارض در آن موضوع توسط قانونگذار ممنوع نشده باشد.
توضيحات مربوط به ديگر موارد مطرح شده از سوي طرفين، از آنجا كه ارتباط مستقيمي با موضوع مورد شكايت ندارد، در پيوست گزارش بيان خواهد شد.

نتيجه­گيري
با توجه به آنچه طرفين پرونده حاضر مطرح كرده‌اند و بر اساس بررسي‌هاي گفته شده، مصوبه استاندار خوزستان كه به قائم‌مقامي شوراي شهر اهواز صادر شده است و اقدام به تغيير ضريب عوارض تغيير كاربري نموده است، مغاير ضوابط قانوني و خارج از حدود اختيار شوراي شهر و به تبع آن استاندار بوده است. 
به طور كلي شوراهاي اسلامي شهر تنها در صورتي صلاحيت وضع عوارض دارند كه اولاً موضوعي كه براي آن عوارض در نظر گرفته مي‌شود، در حيطه وظايف و اختيارات آنها باشد، ثانياً براي آن موضوع در ديگر قوانين عوارض تعيين نشده باشد و ثالثاً وضع عوارض در آن موضوع توسط قانونگذار ممنوع نشده باشد.
توضيح آنكه بر اساس تعريف قانونيِ «طرح تفصيلي» (بند «3» ماده (1) قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي)، موضوع تعيين نوع كاربري اراضي شهري از جمله مواردي است كه در «طرح تفصيلي» تعيين تكليف مي‌شود. تصويب طرح تفصيلي و تغييرات آن نيز بر عهده كميسيون موضوع ماده (5) قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است. بنابراين موضوع تغيير كاربري از حيطه وظايف شوراهاي اسلامي شهر خارج بوده و به طريق اولي، امكان وضع عوارض از سوي اين شوراها در موضوعي كه از حيطه وظايف آنان خارج است، وجود ندارد. طبعاً استاندار نيز در مقام نيابت از شوراي شهر، صرفاً از همان اختياراتي برخوردار است كه شوراها برخوردار باشند. حال از آنجا كه اصل اين صلاحيت براي شوراها وجود ندارد، براي استاندار به قائم‌مقامي شورا نيز چنين صلاحيتي وجود ندارد.
پيوست
نكات اصليِ تأثيرگذار در خصوص موضوع پرونده در قسمت شرح و بررسي توضيح داده شد. اما در كنار آن، ادعاهايي از سوي طرفين پرونده مطرح و به اختصار بيان شد كه جهت اثبات عدم تأثير آنها در رابطه با موضوع اصلي پرونده بايد توضيحاتي داده شود. 
در بخشي از جوابيه شوراي شهر اهواز گفته شده است كه با توجه به اينكه ملك شاكي داراي تخلفات ساختماني بوده است، براي وي جريمه‌اي در نظر گرفته شده است كه پس از اعتراض شاكي و رسيدگي موضوع در كميسيون ماده (100)، اعتراض شاكي وارد تشخيص داده نشده است. شاكي از رأي صادره به شعب ديوان عدالت اداري شكايت كرده است و موضوع در شعب ديوان در حال رسيدگي است. بنابراين بر اساس بند «ث» ماده (53) قانون تشكيلات و آئين دادرسي ديوان عدالت اداري، شكايت از همين موضوع در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري وجاهت قانوني ندارد. همچنين گفتني است كه اعتراض شاكي نسبت به عوارض متعلقه در كميسيون ماده (77) نيز مطرح شده است كه كميسيون مزبور آن را بلااشكال تشخيص داده است.
در اين خصوص بايد توجه داشت كه طرح موضوع تخلفات شاكي در كميسيون ماده (100) و نتيجه آن، ارتباطي با مصوبه مورد اعتراض ندارد. تخلفات ساختماني مالكين و جريمه مربوط به آن در كميسيون مذكور مورد رسيدگي قرار مي‌گيرد و امكان اعتراض از آراي اين كميسيون در شعب ديوان عدالت اداري وجود دارد؛ اما شكايت از مصوبه‌اي كه مبناي دريافت جريمه از مالك بوده است - كه در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد رسيدگي قرار مي‌گيرد - مبحثي جداست كه ارتباطي به شكايت از رأي كميسيون ماده (100) در شعب ديوان عدالت اداري ندارد. در حقيقت آنچه كه در شعب مورد رسيدگي قرار مي‌گيرد، يك مصداق خاص است از اين جهت كه آيا يك تخلف خاص رخ داده است يا خير و نيز اينكه ميزان جريمه قانوني براي آن تخلف با توجه به اوضاع و احوال خارجي چه ميزان بايد باشد. اما آنچه در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد بررسي قرار مي‌گيرد، آن است كه آيا اخذ جريمه براي يك يا چند نوع از تخلفات، اساساً قانوني و شرعي مي‌باشد يا خير. بر اساس نكات فوق، اعتراض به عوارض در نظر گرفته شده در كميسيون ماده (77) شهرداري - كه صلاحيت آن در متن گزارش اشاره شد - نيز مانع از شكايت از مبناي عوارض تصويب شده در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيست.
همچنين در جوابيه شوراي شهر اهواز اشاره شده است كه شاكي براي ادعاي خود مبني بر پرداخت عوارض متعلقه به كارگاه رنگ‌آميزي اتومبيل و تمديد مكرر پروانه كسب، هيچ مستنداتي ارائه نكرده است. بايد توجه داشت كه اين پرونده و موضوع آن، ارتباطي با اثبات يا عدم اثبات اين ادعا ندارد. شاكي از يكي از مصوبات استاندار به قائم‌مقامي شوراي شهر شكايت كرده است كه اين موضوع بايد فارغ از حواشي پيرامونيِ آن، مورد بررسي قرار گيرد. اصل 170 قانون اساسي نيز اشاره به همين موضوع دارد: «قضات دادگاه‌ها مكلفند از اجراي تصويب‌نامه‌ها و آئين‌نامه‌هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوة مجريه است خودداري كنند و هر كس مي‌تواند ابطال اين‌گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند.» بنابراين ذي‌نفع بودن شاكي در درخواست ابطال مصوبات مذكور مدخليت ندارد. در نتيجه به طريق اولي پرداخت يا عدم پرداخت عوارض سابقِ ملك توسط مالك (شاكي) و نيز تمديد يا عدم تمديد پروانه كسب توسط وي، نقشي در رسيدگي به موضوع اين پرونده و خواسته مطرح در آن ندارد.
نكته ديگري كه جوابيه شوراي شهر متعرض آن شده است، عبارت است از اينكه شاكي پس از گذشت بيش از چهار سال و نيم از زمان تصويب و ابلاغ مصوبه مورد شكايت، دادخواست خود را تقديم كرده است؛ بنابراين موعد مقرر در تبصره «2» ماده (16) قانون تشكيلات و آئين دادرسي ديوان عدالت اداري رعايت نشده است. مضاف بر اينكه تشريفات مذكور در مواد (17) و (18) قانون ياد شده نيز رعايت نشده است و از اين حيث مشمول بند «ت» ماده (53) قانون مذكور مي‌باشد. در اين خصوص بايد توجه داشت كه قانون براي شكايت از مصوبات شوراهاي اسلامي زمان و مهلت خاصي را تعيين نكرده است. موعد مذكور در تبصره «2» ماده (16) نيز - كه در جوابيه به آن استناد شده است - مربوط به شكايت از آرا و تصميمات قطعي هيأت‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري و كميسيون‌هايي مانند كميسيون‌هاي مالياتي مي‌باشد كه در «شعب» ديوان - و نه هيأت عمومي - مطرح مي‌شود. همچنين وجه استناد به مواد (17) و (18) نيز بسيار گنگ و مبهم صورت گرفته است. اما از همه مهم‌تر آن است كه اگر جهات شكليِ مورد ادعاي مشتكي‌عنه رعايت نشده بود، اساساً شكايت در ديوان ثبت نمي‌شد و ضمن اخطار رفع نقص، برگشت داده مي‌شد. بنابراين اين ادعاها نيز صحيح نمي‌باشد.