لايحه ايجاد هشت منطقه آزاد تجاري- صنعتي، اصلاح محدوده سه منطقه آزاد تجاري- صنعتي و ايجاد مناطق ويژه اقتصادي
مقدمه
لايحه قانوني «ايجاد هشت منطقه آزاد تجاري- صنعتي، اصلاح محدوده سه منطقه آزاد تجاري- صنعتي و ايجاد مناطق ويژه اقتصادي» كه ابتدا تحت عنوان «لايحه ايجاد هشت منطقه آزاد تجاري- صنعتي و دوازده منطقه ويژه اقتصادي» در تاريخ 23 /4/ 95 اعلام وصول گرديده بود، نهايتاً با اصلاحات و اضافات متعددي در جلسه مورخ 11 /6/ 1397 مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيد. در اين گزارش ضمن پرداختن به مسائل كلان مربوط به مناطق آزاد و ويژه، به بررسي مصوبه حاضر خواهيم پرداخت.
الف) كليات
پيش از آنكه به بررسي نكات و مسائل مطروحه درخصوص ماده واحده و بندهاي ذيل آن بپردازيم، لازم است به دليل لزوم توجه به فلسفه، اهداف، كاركرد و آثار ايجاد چنين مناطقي در بررسي مصوبه حاضر، چند مسئله اساسي پيرامون اين مناطق مورد توجه قرار گيرد:
1) وضعيت مناطق آزاد در كشور
از آنجايي كه ايرادات و مسائل مطروحه در خصوص مناطق آزاد مستند به وضعيت فعلي و عملكرد اين مناطق ميباشد، ضرورت دارد ابتدا، وضعيت اين مناطق باتوجه به كاركردي كه براي اين مناطق متصور است، مورد توجه قرار گيرد.
در يك نگاه كلي مناطق آزاد تجاري-صنعتي به منظور تحقق چهار هدف اصلي تشكيل گرديده‌اند كه عبارتند از 1) صادرات، 2) توليد، 3) جذب منابع مالي از خارج، 4) انتقال فناوري. از همين‌رو ايجاد مناطق آزاد مستلزم تأمين زيرساخت‌هاي لازم و داشتن الگوي كلان توسعه اقتصاد كشور است و مطابق تجربيات موجود در ساير كشورها، اين مناطق در مساحتي محدود، محصور، فاقد جمعيت ساكن و خارج از مناطق شهري و عمدتاً در نقاط حاشيه بندري با رويكرد كاملاً تخصصي و با تمركز بر فناوريهاي پيشرفته و دانش‌بنيان و پس از تأمين كليه زيرساخت‌هاي مورد نياز ايجاد شده‌اند تا بتوانند در مسير تحقق اهداف خود حركت كنند. لذا ايجاد مناطق آزاد وسيع و بدون زيرساخت‌هاي اقتصادي كاركرد مطلوبي از جهت تحقق اهداف مورد نظر نخواهد داشت. نمودار ذيل مقايسه اجمالي وسعت جغرافيايي بزرگترين منطقه آزاد ايران كه به عنوان بزرگترين منطقه آزاد جهان نيز محسوب ميشود با برخي مناطق آزاد موفق ساير كشورهاست. (لازم به ذكر در مصوبه حاضر همين منطقه آزاد مجدداً به ميزان قابل توجهي گسترش يافته است)
بررسي تجربيات موجود نسبت به مناطق آزاد تجاري در ايران نيز حاكي از همين امر ميباشد كه عملكرد اين مناطق تاكنون موفقيت‌آميز نبوده و اين مناطق با عدم وجود كنترل‌هاي مناسب به محلي براي واردات كالاهاي مصرفي بادوام ازجمله خودرو تبديل شده است و از سويي رقابت‌ها بين مناطق آزاد در جهت استفاده از معافيتهاي مالياتي كالاهاي مصرفي باعث تشديد اين امر شده است. لذا ايجاد مناطق آزاد جديد بدون تأمين پيش‌نيازها و الزامات آن و در مساحت‌هاي وسيع و بدون داشتن الگوي كلان ناظر به توسعه متوازن منطقه‌اي، نه‌تنها نمي‌تواند موجب توسعه كشور شود بلكه ناكارآمدي‌هايي را مي‌تواند به دنبال داشته باشد.
با اين مقدمه مي‌توان وضعيت مناطق آزاد ايران در حوزه‌هاي مختلف را مستند به آمار و گزارش‌هاي موجود به شرح ذيل ارائه نمود:
1. صادرات و واردات
همانگونه كه بيان شد از جمله اهداف اصلي ايجاد مناطق آزاد توسعه صادرات است و از همين رو در بند «11» سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ويژه اقتصادي كشور به‌منظور صادرات كالا و خدمات مورد تأكيد قرار گرفته است. اما باتوجه به وضعيت فعلي اين مناطق و همچنين بسترهايي كه مبتني‌بر قوانين و مقررات موجود ايجاد شده است، اين مناطق نه تنها محلي جهت توسعه صادرات به شمار نمي‌آيند بلكه بيشتر به عنوان مجرايي جهت واردات قلمداد مي‌گردند. به عنوان مثال براساس آمار سال 1396 صادرات و واردات از مناطق آزاد و با درنظر گرفتن وسعت اين مناطق به شرح ذيل ميباشد:
موضوع كشور مناطق آزاد مقايسه
وسعت حداكثر مساحت شهرك‌ها و نواحي صنعتي و واحدهاي توليدي 397 هزار هكتار مساحت مناطق آزاد تجاري-صنعتي 547 هكتار مساحت مناطق آزاد 1.3 برابر وسعت شهرك‌ها و نواحي صنعتي و واحدهاي توليدي در كشور است!
صادرات صادرات كل كشوردر سال 96 46 ميليارد دلار صادرات كالا و خدمات توليدي در مناطق آزاد در سال 96 0.422 ميليارد دلار مجموعا كمتر از 2 درصد صادرات كل كشور توسط مناطق آزاد صورت مي‌گيرد.
صادرات مجدد مناطق آزاد5 در سال 96 0.524 ميليارد دلار
واردات واردات كل كشور در سال 96 54 ميليارد دلار واردات به محدوده منطقه1 1.8 ميليارد دلار مجموعا حدود 10 درصد واردات كشور از طريق مناطق آزاد صورت مي‌گيرد. واردات كالا به محدوده مناطق آزاد بيش از4 برابر صادرات اين مناطق است.
واردات به سرزمين اصلي 3 ميليارد دلار
همانگونه كه مشاهده ميشود اگرچه مساحت مناطق آزاد كشور هم اكنون 3/1 برابر مساحت شهرك‌ها و نواحي صنعتي و واحدهاي توليدي است اما حجم صادرات آن ها به مراتب كمتر ميباشد. (لازم به ذكر است مقايسه محدوده مناطق آزاد با نواحي صنعتي و واحدهاي توليدي به اين دليل است كه مقايسه مناطق مزبور به دليل كاركرد مورد انتظار اصولا بايد ناظر به مناطق اقتصادي و توليدي باشد و لذا مقايسه آن با مناطق جغرافيايي ديگر صحيح نمي‌باشد). لذا باتوجه به وضعيت فعلي اين مناطق و شرايط موجود افزايش تعداد و محدوده جغرافيايي مناطق آزاد نمي‌تواند به توسعه صادرات منجر گردد.
2. جذب سرمايه خارجي در كشور
علي رغم اينكه از جمله كاركردهاي اصلي ايجاد مناطق آزاد، جذب سرمايه گذاري خارجي ميباشد (تأمين منابع مالي از خارج از طريق توسعه حوزه عمل مناطق آزاد در بند «11» سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي مورد تأكيد قرار گرفته است) ولكن سهم اين مناطق در 25 سال گذشته در جذب سرمايه خارجي كل كشور تنها حدود 5 درصدبوده است، درحالي كه باتوجه به گستره اين مناطق، چنين نسبتي نمي‌تواند حداقل مقبوليت در اين حوزه را فراهم آورد. جدول ذيل عملكرد مناطق آزاد در حوزه سرمايه گذاري خارجي را با ساير مناطق كشور مقايسه نموده است.
موضوع كشور مناطق آزاد مقايسه
جذب سرمايه‌گذاري خارجي ميزان جذب سرمايه‌گذاري مستقيم خارجي در كشور (FDI) سال 2015: 2.050 ميليارد دلار سال 2016: 3.372 ميليارد دلار سال 2017: 5.019 ميليارد دلار سرمايه‌گذاري خارجي (مستقيم و مشاكت) تحقق يافته سال 1393: 0.11 ميليارد دلار سال 1394: 0.25 ميليارد دلار سال 1395: 0.35 ميليارد دلار سال 1396: 0.32 ميليارد دلار مناطق آزاد به طور ميانگين حدود 5 درصد سرمايه‌گذاري خارجي در كشور را جذب نموده‌اند.
3. اشتغال زايي
همانگونه كه ذكر شد، از جمله كاركردهاي مهم مناطق آزاد «اشتغال زايي» ميباشد. اما بانگاهي به آمار موجود مشخص ميگردد كه سهم اين مناطق در ايجاد اشتغال در كشور كمتر از 3 درصد است كه اين ميزان باتوجه به گستره اين مناطق نمي‌تواند مقبول باشد. جدول ذيل به مقايسه اين موضوع پرداخته است.
موضوع كشور مناطق آزاد مقايسه
اشتغالزايي ايجاد اشتغال در كل كشور در سال 95 600 هزار شغل اشتغالزايي در مناطق آزاد در سال 95 20 هزار شغل مناطق آزاد تنها حدود 3 درصد اشتغالزايي كشور را به خود اختصاص داده‌اند.
4. قاچاق كالا
ازجمله معضلاتي كه مناطق آزاد با آن مواجه مي‌باشند افزايش قاچاق و فراهم كردن بستر مناسب جهت اين پديده ميباشد. اين درحالي است كه براساس بند «11» سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي «گسترش و تسهيل توليد» از جمله اهداف توسعه حوزه عمل مناطق آزاد قلمداد شده است. براساس گزارشي كه هيئت تحقيق و تفحص مجلس شوراي اسلامي از روند مبارزه با قاچاق كالا و ارز در سال 1390 ارائه نموده است مناطق آزاد و مناطق ويژه اقتصادي به‌مجرايي جهت قاچاق تبديل گرديده‌اند و بخشي از اين امر ناشي از ايجاد مناطق در محدوده‌هاي وسيع ميباشد. چراكه ايجاد مناطق آزاد در محدوده‌هايي با مساحت زياد، در عمل امكان محصور كردن اين محدوده‌ها و استقرار گيت‌هاي ورود و خروج را از بين خواهد برد و درنتيجه ايجاد زمينه براي عدم نظارت كامل گمرك بر تمامي محدوده وسيع اين مناطق و امكان بروز قاچاق كالا به سرزمين اصلي به وجود خواهد آمد. جدول ذيل بيانگر ميزان قاچاق كالا در يكسال (سال 1395) از طريق مناطق آزاد ميباشد.
موضوع كشور مناطق آزاد مقايسه
قاچاق كالا قاچاق كالا در كل كشور حدود 12.5 ميليارد دلار قاچاق كالا از طريق مناطق آزاد حدود 1 ميليارد دلار حدودا 8 درصد قاچاق كل كشور از طريق مناطق آزاد وارد كشور ميگردد.
5. بودجه
ازجمله مسائل ديگر كه ناظر به مناطق آزاد وجود دارد موضوع بودجه شركت‌هاي سازمان مناطق آزاد ميباشد كه به دليل ماهيت دولتي اين شركت‌ها، علي الاصول مي‌بايست مطابق اصل 52 قانون اساسي ناظر به لزوم تصويب بودجه كل كشور توسط مجلس، به تصويب مجلس مي‌رسيد، لكن به استناد برداشت ناصحيحي كه اين شركت‌ها و همچنين دولت و مجلس از مواد (2) و (4) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامي ايران دارند، بودجه اين شركت‌ها صرفاً به تصويب هيأت وزيران رسيده و هيچ انعكاسي در بودجه كل كشور ندارد و به تبع از الزامات مقرر در اصول 53 و 55 مبني‌بر واريز كليه وجوه به خزانه كل كشور و نظارت ديوان محاسبات بر دخل و خرج دستگاه‌هاي دولتي معاف گرديده‌اند. اين درحالي است كه مواد مورد استناد مزبور نمي‌تواند به منزله استثنا شدن شركت‌هاي اين مناطق از قانون اساسي و قوانين عادي ناشي از آن گردد. از همين‌رو شوراي محترم نگهبان در اظهارنظر خود نسبت به لايحه بودجه سال 1397 كل كشور عدم درج بودجه شركت هاي مناطق آزاد در بند «ب» ماده واحده را مورد ايراد قرار داد و متعاقباً مجلس به‌منظور رفع اين ايراد مقرر داشت «دولت مكلف است اقدامات قانوني لازم جهت درج بودجه تلفيقي سازمان‌هاي مناطق آزاد و ويژه اقتصادي در اين قانون را انجام دهد» (بند «ن» تبصره «11» قانون بودجه سال 1397). لكن تاكنون هيچ‌گونه اقدامي در اين‌خصوص از سوي دولت انجام نگرفته است. حال باتوجه به اينكه مطابق لايحه حاضر اولاً تعداد اين شركت‌ها از هفت عدد به 15 عدد افزايش خواهد يافت و از سوي ديگر حوزه جغرافيايي برخي مناطق آزاد موجود نيز به نحو قابل ملاحظه‌اي گسترش يافته است، اين امر باعث خواهد شد مجدداً بخش قابل ملاحظه اي از بودجه كشور در قانون بودجه منعكس نگرديده و از الزامات اصول 53 و 55 معاف خواهند گرديد. لازم به ذكر است كه هم اكنون بودجه 7 منطقه آزاد در سال 1397 حدود 4 هزار ميليارد تومان پيش بيني شده است كه معادل 4/ 6 بودجه عمراني كشور محسوب مي شود.
موضوع كشور مناطق آزاد مقايسه
بودجه بودجه عمراني سال 97 كل كشور 62 هزار ميليارد تومان مجموع منابع و درآمدهاي مناطق آزاد در سال 97 4 هزار ميليارد تومان معادل 6.4 بودجه عمراني كشور در اختيار 7 منطقه آزاد قرار دارد.
6. معافيت مناطق آزاد از شمول قوانين و مقررات عمومي كشور
يكي از نكات حائز اهميت در رابطه با مناطق آزاد اين است كه اين مناطق مطابق ماده (5) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري_صنعتي از قوانين و مقررات عمومي كشور مستثني شده‌اند. بدون شك پذيرش چنين استثنايي ناظر به حالتي است كه اين مناطق از حيث تعداد و همچنين گستره جغرافيايي بسيار محدود و محصور بوده و علي‌القاعده عدم رعايت چنين مقرراتي نسبت به اين مناطق محدود مطابق فلسفه و كاركرد آن‌ها ميباشد. اما در حالتي‌كه چنين قيدي (محدوديت تعداد و جغرافياي اين مناطق) منتفي گردد، پذيرش استثناي مزبور نمي‌تواند به جهاتي از جمله موارد ذيل مورد پذيرش باشد:
اول اينكه استثنا شدن اين مناطق از مقررات عمومي دولت به دليل اينكه بخشي از اين مقررات ناظر به قوانيني است كه در راستاي اصول قانون اساسي بوده و يا ماهيتاً جنبه تقنيني دارد، مغاير اصول مربوطه و همچنين اصل 85 قانون اساسي قلمداد ميشود. به‌عنوان مثال بخشي از قوانين و مقررات حاكم بر شركت‌هاي دولتي و ساير مقررات عمومي دولت، قانون محاسبات عمومي ميباشد كه ناظر به اصول 53 و 55 قانون اساسي ميباشد. در نتيجه استثناي مزبور باعث گرديده تا اين مناطق اولا درآمدهاي خود را به خزانه واريز ننمايند و ثانياً ديوان محاسبات بر عملكرد مالي آن‌ها نظارتي نداشته باشد. اين مسئله مي‌تواند ناظر به قوانين حاكم بر انفال و منابع عمومي و همچنين سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي نيز صادق باشد.
دوم اينكه استثناي مزبور در مواردي مي‌تواند داراي حساسيت‌هايي باشد كه علي الاصول سعي شده در قوانين و مقررات مختلف (كه البته مناطق آزاد از آن مستثني شده‌اند)، موردتوجه قرار گيرد. براي مثال انتخاب اعضاي هيات مديره‌و مديرعامل سازمان اداره‌كننده مناطق آزاد مطابق ماده (6) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري_صنعتي خواهد بود كه از صلاحيت‌هاي اختياري هيات وزيران است و قانون هيچ‌گونه شرايطي براي اعضاي هيات مديره همچون مسلمان بودن و داشتن وثاقت تعيين نكرده است. بر اهميت اين امر زماني افزوده ميشود كه اين مناطق عمدتاً مناطق مرزي و امنيتي هستند و درصورتي‌كه افراد مسلمان و داراي وثاقت مديريت اين مناطق را بر عهده نداشته باشند مي‌تواند براي كل كشور خطرآفرين باشد.
اين مسئله را مي‌توان در حوزه‌هاي ديگري نظير آموزش و پروش نيز مشاهده نمود و استثنا شدن مناطق آزاد از قوانين و مقررات عمومي را محملي جهت آزادي عمل دستگاه بدون قيود مقرر در قوانين دانست.
شايان ذكر است اگر قوانين و مقررات در سرزمين اصلي تا اندازه‌اي داراي اشكال است كه ايجاد مناطق آزاد و ويژه اقتصادي جديد تنها راه حل براي فعالان مولد اقتصادي است تا بتوانند با قوانين آسان‌تري فرآيندهاي اداري و توليدي خود را انجام دهند. به نظر مي‌رسد اصلاح قوانين و مقررات سرزمين اصلي مقدم بر ايجاد مناطق آزاد جديد است چون منافع آن ملي و كلان است و منجر به ايجاد تبعيض منطقه‌اي نمي‌گردد.
2) مغايرت با سياست هاي كلي نظام
دومين مسئله كلي كه ناظر به موضوع افزايش تعداد و توسعه وسعت جغرافيايي مناطق آزاد تجاري - صنعتي و مناطق ويژه اقتصادي (تاحدودي) وجود دارد، مغايرت و عدم تطابق موضوع مزبور با برخي سياستهاي كلي نظام است كه به شرح ذيل قابل ارائه ميباشد.
الف- مغايرت با سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي
1. مطابق بند «11» سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي، توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ويژه اقتصادي كشور به‌منظور انتقال فناوريهاي پيشرفته، گسترش و تسهيل توليد، صادرات كالا و خدمات و تأمين نيازهاي ضروري و منابع مالي از خارج مورد تأكيد قرار گرفته است كه به‌عنوان جهت‌گيري اصلي در حوزه دستيابي به اهداف مناطق آزاد تلقي ميشود. همانگونه كه مشاهده ميگردد در اين سياست‌ها (باوجود در مقام بيان بودن) هيچ اشاره‌اي به افزايش تعداد و يا گسترش دامنه جغرافيايي اين مناطق نشده است. چراكه مفهوم تأكيد مقرر در اين بند مبني بر «توسعه حوزه عمل» آن است كه محوريت توسعه مناطق آزاد بايد ارتقاء حوزه‌ي عمل و ارتقاي كيفي آن در راستاي اهداف شمرده شده در بند «11» باشد و نه آنكه محوريت افزايش تعداد مناطق آزاد و همچنين گسترش حوزه‌ي جغرافيايي آن باشد. بنابراين اولاً مقصود از اين بند، ساماندهي وضع موجود مناطق آزاد و ويژه، توسعه كيفي مناطق آزاد و ويژه موجود و هدايت آن‌ها به سمت اهداف ايجادي و مباني شكلگيري و اعطاي مأموريت‌هاي جديد به مناطق از جمله «انتقال فناوريهاي پيشرفته» و «تأمين منابع مالي از خارج» است.
ثانياً بر فرض اينكه افزايش تعداد مناطق آزاد نيز ازسياست هاي مزبور برداشت گردد، لكن باتوجه اينكه مناطق آزاد فعلي در نيل به اهداف تصريح شده ناموفق بودهاند و تجربه نشان داده مناطق آزاد نه تنها به گسترش صادرات كمك نكردهاند بلكه به افزايش بيرويه كالا و گسترش قاچاق نيز دامن زدهاند، بنابراين افزايش مناطق آزاد بدون نيل به اهداف مصرح در بند «11»، در مغايرت با اين بند قرار دارد.
حال‌آنكه ملاحظه ميشود در مصوبه‌ي موردبررسي محوريت صرفاً به افزايش تعداد و توسعه‌ي دامنه‌ي جغرافياي اين مناطق اختصاص يافته است و نسبت به «حوزه‌ي عمل» و ارتقاء كيفي اين مناطق كاملاً غفلت شده است. اين در حالي است كه مطابق توضيحات ابتدائي بعد از گذشت حدود 25 سال از آغاز فعاليت اين مناطق عملكرد اين مناطق در تحقق اهداف مدنظر سياستهاي كلي بسيار ضعيف بوده است و لذا افزايش كمي مناطق آزاد نه‌تنها نمي‌تواند موافق سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي باشد بلكه در تعارض با اين سياست‌هاست.
2. از ديگر مغايرت‌هاي اين لايحه با سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي، مستند به توضيحات ابتدايي، مغايرت آن با بند «19» سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي در زمينه «شفاف سازي اقتصاد و سالم‌سازي آن و جلوگيري از اقدامات، فعاليت‌ها و زمينه‌هاي فسادزا در حوزه هاي پولي، تجاري، ارزي و ...»، است. چرا كه همانگونه كه توضيح آن گذشت ايجاد مناطق آزاد جديد بر اساس واقعيت‌هاي موجود و امتيازات و محمل‌هاي قانوني موجود منجر به نوعي اقتصاد زيرزميني، قاچاق و فرار مالياتي بوده و به مفهوم نقض بند مذكور در سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي است.
3. مطابق بند «16» سياست هاي كلي اقتصاد مقاومتي، منطقي‌سازي اندازه‌ي دولت و حذف دستگاه‌هاي موازي و غيرضرور و هزينه‌هاي زايد از جمله شاخص‌هاي مقاومت اقتصادي و دستيابي به اهداف سند چشم‌انداز بيست‌ساله قلمداد شده است. اين درحالي است كه با توسعه شمار مناطق آزاد در هر منطقه در كنار دستگاه‌هاي اجرايي موجود، شركتي تحت عنوان «سازمان منطقه آزاد تشكيل» و سازمان مزبور نيز خود مي‌تواند اقدام به تأسيس شركت‌هاي وابسته نمايد. لذا چنين امري فارغ از مغايرت آن با سياستهاي كلي اصل 44 كه بيان خواهد شد، در تعارض با لزوم منطقي سازي اندازه دولت و حذف دستگاه‌هاي موازي قلمداد مي شود.
شايان ذكر است مطابق تجربه 25 ساله از ايجاد و فعاليت مناطق آزاد، غالبا علاوه بر حفظ و ادامه فعاليت ساختارهاي مستقر در محدوده‌هاي مصوب، ساختاري موازي با عنوان سازمان مناطق آزاد شكل مي‌گيرد كه در تمامي فرايندهاي اجرايي و حتي امنيتي آن محدوده تشكيلات مجزايي ايجاد نموده و غالبا با تداخلات و نزاع‌هايي ميان نهادهاي سرزمين اصلي با نهاد منطقه آزاد همراه است؛ به عنوان مثال مي‌توان به تداخلات مناطق آزاد با نهادهايي نظير سازمان محيط زيست، شهرداري‌ها، فرمانداري‌ها، اداره مالياتي، گمرك و ... اشاره نمود.
4. بند «17» سياست هاي اقتصاد مقاومتي نيز لزوم افزايش درآمدهاي مالياتي را ازجمله شاخص هاي مقاومت اقتصادي قلمداد نموده است. بدون شك هدف اين سياست، «جلوگيري از فرار مالياتي و شناسايي و اخذ ماليات از تمامي مشمولين» از يك سو و «ايجاد منابع جديد اخذ درآمد مالياتي» و «عدم برقراري معافيت جديد» از سوي ديگر است، اما از جمله امتيازات و يا به عبارت ديگر از مؤلفه‌هاي مناطق آزاد و ويژه معافيتهاي بلند مدت اين مناطق از ماليات‌هاي مستقيم و ماليات بر ارزش افزوده است. البته اين امر به‌جز موضوع فرار مالياتي اشخاصي است كه به صورت ظاهري اقدام به تشكيل يا ثبت شركت در اين مناطق نموده و از معافيتهاي مالياتي مقرر جهت اين مناطق استفاده نموده درحالي كه حوزه فعاليت آن‌ها در سرزمين اصلي ميباشد.
لازم به ذكر است در گزارش رسمي سازمان برنامه‌وبودجه كشور از عملكرد قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادي در سال 1395 بيان شده است «ايجاد مناطق آزاد و ويژه اقتصادي در كشور اگرچه ازنظر ماهيت و فلسفه وجودي داراي پشتوانه علمي و عملياتي مناسبي بوده است، اما معافيتهاي متعدد در اين بخش و عدم شفافيت داد و ستد مربوطه به اين مناطق، همواره به‌عنوان يكي از معضلات اساسي نظام مالياتي مطرح بوده و نه‌تنها بخشي از درآمد‌ها از سبد ماليات كشور حذف ميگردد، بلكه عدم شفافيت و عدم ارائه اطلاعات در آن مناطق نيز شناسايي نشده و اقتصاد زيرزميني در مناطق مذكور افزايش مي‌يابد كه به‌تبع آن موجب افزايش فرار مالياتي خواهد شد. معافيت اين مناطق به‌نحوي است كه حتي شركت‌هاي توليدي و خدماتي واقع در سرزمين اصلي ترجيح مي‌دهند با توجه به هزينه‌هاي بالاي جابجايي،واحد كسب‌وكار خود را به اين مناطق انتقال دهند كه اين خود نيز مشكلات عديده‌اي را به‌وجود خواهد آورد».
5. بند «8» سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي نيز بر «... ترويج مصرف كالاهاي داخلي همراه با برنامه ريزي براي ارتقاء كيفيت و رقابت پذيري در توليد» تأكيد نموده است. اين درحالي است كه مطابق ماده (14) «قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامي ايران»و ماده (8) قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران واردات انواع كالا ازجمله اقلام نهايي و مصرفي به محدوده مناطق آزاد از پرداخت حقوق ورودي مستثني هستند. لذا افزايش تعداد اين مناطق و گستره جغرافيايي موجود اين مناطق هدف از أخذ اين نوع عوارض (كمك و حمايت از توليد داخل) را نقض كرده و امكان واردات كالاي خارجي جهت عرضه با قيمت پائين تر به ميزان وسيعي وجود خواهد داشت و درنتيجه بازار مصرف محصولات خارجي را گسترش داده و توليدات داخلي را در موضع ضعف قرار مي‌دهد. همچنين لازم به ذكر است كه براساس ماده (138) آئين نامه اجرايي قانون امور گمركي، واردات كالاي همراه مسافر از مناطق آزاد به كشور به شرط غيرتجاري بودن تا سقف 80 دلار آزاد از معافيت حقوق ورودي برخوردار است. لذا باتوجه به ورود كالاي خارجي به اين مناطق بدون حقوق ورودي اكثر افراد كه به اين مناطق مسافرت مي‌كنند با خريد كالاهاي خارجي و از سوي ديگر ورود بدون دردسر به داخل سرزمين اصلي باعث كاهش استفاده از توليدات داخلي مي‌شوند. البته در كنار اين موضوع مي‌توان به ايجاد پديده هايي نظير چتربازي يا اجيربري به منظور تجميع و خروج كالاي مسافري از مناطق آزاد (كه علي القاعده كالاي خارجي ميباشد) به سرزمين اصلي نيز اشاره نمود.
ب- مغايرت با سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي
طبق جزء «1» از بند «الف» سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي، دولت حق فعاليت اقتصادي جديد خارج از موارد صدر اصل ۴۴ را ندارد و موظف است هرگونه فعاليت (شامل تداوم فعاليتهاي قبلي و بهره‌برداري از آن) را كه مشمول عناوين صدر اصل ۴۴ نباشد، حداكثر تا پايان برنامه پنج‌ساله چهارم به بخش‌هاي تعاوني و خصوصي و عمومي غيردولتي واگذار كند. لذا ملاحظه ميشود يكي از اهداف اصلي سياستهاي كلي اصل چهل وچهارم قانون اساسي، كوچك‌سازي دولت و محدودسازي اندازه سازمان‌ها و شركت‌هاي دولتي است، اين درحالي است كه ايجاد مناطق آزاد جديد به‌دليل لزوم سازمان‌ها و شركت‌هاي دولتي جديد و همچنين جواز اين شركت‌ها در ايجاد شركت‌هاي وابسته بدون الزام به اجراي مقررات عمومي دولت (ازجمله قانون اجراي سياستهاي كلي اصل 44 قانون اساسي) مغاير با سياستهاي كوچك‌سازي دولت موضوع سياستهاي كلي اصل 44 است.
ج- مغايرت با سياستهاي كلي آمايش سرزمين
در بند «1» قسمت «د» سياستهاي كلي آمايش سرزمين، «ايجاد امكانات عادلانه و فرصتهاي برابر و رفع تبعيض ناروا در مناطق كشور» يكي از سياستهاي آمايش سرزمين معرفي شده است. اين در حالي است كه افزايش بيرويه مناطق آزاد و ويژه اقتصادي، با لحاظ معافيتهاي گمركي و مالياتي موجود در اين مناطق، منجر به گسترش تبعيض خواهد شد. توجه بدين مطلب حائز اهميت است كه باتوجه به معافيتهاي گمركي موجود در اين مناطق، امكان خريد و استفاده از كالاها و خودروهاي خارجي با قيمتي بسيار كمتر از نمونه مشابه كه در خارج از منطقه وجود دارد، فراهم ميشود و اين امر خود سبب بروز تبعيض ناروا در مناطق مختلف كشور ميگردد.
3) مغايرت با اصل 74 قانون اساسي (تغيير اساسي لايحه دولت)
از جمله نكات كلي ديگري كه ناظر به مصوبه حاضر وجود دارد، حجم گسترده تغييراتي است كه مصوبه مجلس نسبت به لايحه دولت داشته است. با اين توضيح كه براساس لايحه پيشنهادي دولت صرفاً ايجاد 8 منطقه آزاد تجاري- صنعتي و 12 منطقه ويژه اقتصادي پيش بيني شده بود، لكن براساس مصوبه مجلس اولاً حوزه مناطق آزاد تجاري - صنعتي كه به موجب اصلاحات مجلس گسترش پيدا نموده است (بند 2 ماده واحده) تقريباً به همان ميزاني ميباشد كه براساس لايحه دولت به مناطق آزاد اضافه شده است. جدول ذيل بيانگر اين امر ميباشد:
مناطق آزاد تجاري - صنعتي كه براساس لايحه دولت ايجاد شده است
رديف منطقه آزاد استان مساحت توضيحات
1 جاسك هرمزگان 55 هزار هكتار 55 هزار هكتار در محدوده غربي جاسك
2 اينچه‌برون گلستان 12.5 هزار هكتار
3 بوشهر بوشهر 26.1 هزار هكتار
4 مهران ايلام 7 هزار هكتار
5 اردبيل اردبيل 5.6 هزار هكتار در نامه ارسالي به شوراي نگهبان نقشه منطقه آزاد اردبيل در پيوست مشاهده نگرديد!
6 بانه و مريوان كردستان 5.5 هزار هكتار مريوان: 3.5 هزار هكتار و بانه: 1.9 هزار هكتار
7 قصرشيرين كرمانشاه 7.2 هزار هكتار
8 سيستان سيستان و بلوچستان 21.1 هزار هكتار رامشار: 8.5 هزار هكتار و نياتك: 12.5 هزار هكتار
جمع كل 140 هزار هكتار
افزايش وسعت مناطق آزاد موجود كه به پيشنهاد مجلس به لايحه دولت اضافه شده است
رديف منطقه آزاد استان وسعت فعلي ميزان افزايش وسعت توضيحات
1 ماكو آذربايجان غربي 500 هزار هكتار 100 هزار هكتار الحاق خوي به وسعت: 7.7 هزار هكتار و الحاق ساير بخش‌ها نظير چالدران به وسعت: 93 هزار هكتار طبق آمار رسمي اين منطقه با 500 هزار هكتار بزرگترين منطقه آزاد جهان محسوب ميشود. البته از سال 96 دبيرخانه مناطق آزاد مدعي شد اين منطقه حدودا داراي 400 هزار هكتار وسعت بوده و محاسبات قبلي اشتباه است. با افزايش 100 هزار هكتار جديد، مساحت اين منطقه حداقل به 500 هزار هكتار و حداكثر به 600 هزار هكتار افزايش مي‌يابد.
2 ارس آذربايجان شرقي 51.6 هزار هكتار 44.2 هزار هكتار
3 قشم هرمزگان 30 هزار هكتار 2.1 هزار هكتار الحاق بخشي از جزيره هرمز به منطقه آزاد قشم
4 چابهار سيستان و بلوچستان 14 هزار هكتار 495 هكتار الحاق بندر شهيد بهشتي (465 هكتار) و بندر شهيد كلانتري (30 هكتار)
جمع محدوده افزايش يافته به پيشنهاد نمايندگان 147 هزار هكتار
ثانياً ايجاد 12 منطقه ويژه اقتصادي به 103 منطقه افزايش يافته است. لذا به نظر مي‌رسد باتوجه به دامنه اصلاحات مجلس، ساختار لايحه دولت دچار دگرگوني شده است و در نتيجه مي‌توان چنين موضوعي را مغاير اصل 74 قانون اساسي دانست. شايان ذكر شوراي نگهبان در موارد متعددي چنين ايرادي را نسبت به برخي مصوبات مجلس وارد نموده است.
4. مغايرت با اصل 75 قانون اساسي
مسئله كلي ديگري كه درخصوص مصوبه حاضر وجود داشته و مربوط به اصلاحات مجلس نسبت به لايحه دولت ميباشد، مغايرت اصلاحات مجلس درخصوص گسترش جغرافيايي برخي مناطق موجود و همچنين اضافه نمودن حدود 90 منطقه ويژه اقتصادي به لايحه دولت، با اصل 75 قانون اساسي ميباشد. توضيح آنكه همانگونه كه در مبحث فوق بدان اشاره شد براساس اصلاحات مجلس شوراي اسلامي نسبت به لايحه دولت، دامنه‌ي جغرافيايي 4 منطقه آزاد موجود از لحاظ جغرافيايي گسترد‌ه‌تر شده است. اين امر با توجه به ماده (13) «قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامي ايران» مصوب 1372 كه معافيتهاي مالياتي بيست‌ساله براي اين مناطق مقرر داشته است و همچنين معافيت اين مناطق از حقوق ورودي (ماده 14 همان قانون) و ماليات بر ارزش افزوده (ماده 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده) باعث كاهش درآمدهاي عمومي دولت از اين مناطق ميگردد. همچنين باتوجه به ويژگي‌هاي مناطق آزاد و لزوم ايجاد برخي زيرساخت‌ها نظير محصور شدن اين مناطق و ايجاد گمرك در مبادي ورودي و خروجي آن‌ها هزينه‌هاي دولت از اين حيث به ميزان قابل توجهي افزايش خواهد يافت. بنابراين باتوجه به عدم پيش‌بيني طريق جبران بار مالي مزبور، اين امر مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
علاوه‌بر حوزه مناطق آزاد، ايجاد مناطق ويژه به موجب اصلاحات مجلس نيز واجد بار مالي جبران نشده ميباشد. چراكه در مصوبه مجلس حدود 90 منطقه ويژه اقتصادي با پيشنهاد نمايندگان اضافه‌شده است و هر يك از اين مناطق مطابق ماده (8) قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1384 از معافيت‌حقوق گمركي،سود بازرگاني و عوارض برخوردار بوده و همچنين مطابق ماده (52) قانون ماليات بر ارزش افزوده از پرداخت ماليات بر ارزش افزوده نيز معاف مي‌باشند. علاوه‌بر اين ايجاد هرمنطقه ويژه مستلزم ايجاد زيرساخت‌هايي است كه در قوانين نيز بدان اشاره شده است. به‌عنوان مثال مطابق ماده (20) قانون تشكيل و اداره مناطق ويژه اقتصادي جمهوري اسلامي ايران «محدوده مناطق ويژه اقتصادي جزو قلمرو گمركي جمهوري اسلامي ايران نمي‌باشد و گمرك مكلف است با رعايت مفاد ماده (8) اين قانون در مبادي ورودي و خروجي آن‌ها به منظور اعمال مقررات مربوط به صادرات و واردات استقرار يابد» بنابراين از جمله زيرساخت‌هاي لازم براي اين مناطق استقرار گمرك ميباشد كه چنين امري مستلزم هزينه‌هاي زيادي است. همچنين براساس ماده (18) اين قانون «وزارتخانه ها، سازمان‌ها، مؤسسه‌ها و شركت‌هاي دولتي و وابسته به دولت در حيطه وظايف قانوني، خدمات لازم از قبيل برق، آب، مخابرات، سوخت و ساير خدمات را در حدود امكانات و با نرخ‌هاي مصوب جاري در همان منطقه جغرافيايي به مناطق ارائه خواهند نمود» لذا تهيه اين زيرساخت‌ها و همچنين ارائه خدمات مززبور نيز مستلزم بار مالي زيادي است. لذا افزايش مناطق ويژه علاوه‌بر اينكه درآمد دولت از محل‌هاي مزبور را كاهش خواهد داد، باعث افزايش هزينه‌هاي عمومي نيز خواهد شد.
ب) جزئيات
بند 2 - مغايرت با اصل 75
1. بهموجب بند «2» ماده واحده كه به موجب اصلاحات مجلس، به لايحه دولت اضافه شده، دامنه جغرافيايي برخي مناطق آزاد موجود افزايش يافته است. لذا باتوجه به نكته مذكور در بخش كليات ناظر به كاهش درآمدهاي عمومي و افزايش هزينه‌هاي عمومي به دليل توسعه مناطق آزاد و عدم پيش‌بيني طريق جبران آن، بند مزبور مغاير اصل 75 قانون اساسي محسوب ميگردد.
2. تذكر: عبارت «ستاد فرماندهي كل قوا» از جهت اينكه مشخص نيست منظور «فرماندهي كل قوا» است و يا «ستاد كل نيروهاي مسلح» واجد ابهام است. به‌نظر مي‌رسد تا قبل از سال 1370 عنوان «ستاد كل نيروهاي مسلح»، «ستاد فرماندهي كل قوا» بوده است كه به موجب فرمان رهبري عنوان مزبور به صورت فعلي اصلاح ميگردد.
بند 3- مغايرت با اصل 75
مجلس در بند «3»، شهر «فسا» را به فهرست مناطقي كه بهموجب لايحه دولت به‌عنوان مناطق ويژه اقتصادي شناخته شده بودند، اضافه نموده است. اين موضوع باتوجه به معافيتهاي مالياتي و حقوق ورودي (مشتمل‌بر حقوق گمركي، سود بازرگاني و كليه عوارض ورود و صدور) كه جهت مناطق ويژه پيش‌بيني گرديده است و همچنين الزام به ايجاد زيرساخت‌هاي لازم و ارائه خدمات گوناگون (پيشتر توضيح آن ذكر گرديد)، باعث افزايش بار مالي گرديده و به دليل عدم پيش‌بيني طريق جبران آن مغاير اصل 75 قانون اساسي تلقي ميگردد.
بند 4- مغايرت با اصل 75، بند «10» اصل 3، اصل 85 و ابهام
1. مطابق بند «4» مصوبه مجلس باتحقق شرايطي، فهرست مندرج در پيوست مصوبه مشتمل بر 89 شهر به‌عنوان منطقه ويژه اقتصادي شناخته شده‌اند كه كليه اين مناطق علاوه‌بر مواردي است كه بهموجب لايحه دولت به‌عنوان منطقه ويژه شناخته شده‌اند. لذا الحاقات مجلس دراين‌خصوص باعنايت به توضيحات پيش‌گفته به جهت كاهش درآمد عمومي و افزايش هزينه‌هاي عمومي مغاير اصل 75 قانون اساسي ميباشد.
2. مطابق جزء «الف»از بند «4»، صرف تأييد دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد و ويژه اقتصادي مبني‌بر وجود سازمان اداره‌كننده غيردولتي جهت تحقق شرط مزبور براي ايجاد منطقه ويژه اقتصادي كفايت مي‌كند. اين در حالي است كه اين امر نيازمند تعيين شرايط و ضوابط است و درصورتي‌كه اين امر به شوراي عالي مزبور سپرده شود مي‌تواند واجد ايراد مغايرت با اصل 85 قانون اساسي قلمداد شود.
3. مطابق جزء «ب» از بند «4»مادهواحده مقرر شده است اخذ مجوز براي «تخصيص اراضي» از «شوراي برنامه‌ريزي استان» صورت گيرد. از سويي با توجه به تركيب شوراي مزبور و كليت وظايف اشاره شده در ماده (31) قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه اين وظيفه نمي‌تواند به‌طور اختصاصي در صلاحيت اين نهاد باشد. با توجه به اينكه «اختصاص اراضي»و تصميم‌گيري نسبت به آن در صلاحيت ساير دستگاه‌ها نيز بوده و ازاين‌جهت ايجاد صلاحيت موازي بدون تعيين‌تكليف نسبت به صلاحيت‌هاي دستگاه‌هاي ديگر باعث تداخل در وظايف بوده و با بند «10» اصل سوم قانون اساسي و نظام اداري صحيح مغايرت دارد.
تبصره 1- مغايرت با بند «1» اصل 110
مطابق ماده (13) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري_صنعتي مصوب 1372معافيتهاي بيست‌ساله مالياتي به‌هر نوع فعاليت اقتصادي كه در مناطق آزاد صورت مي‌گيرد اعطا ميشود. اين در حالي است مطابق بند «17» سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي بر «افزايش درآمدهاي مالياتي» تأكيد شده است. شايان ذكر است كه سياستهاي كلي اقتصاد مقاومتي ابلاغي 1392 مؤخر بر قانون چگونگي اداره مناطق آزاد بوده و با توجه به اينكه مادهواحده در بند «1» به قانون چگونگي اداره مناطق آزاد ارجاع داده است و كليت آن را نسبت به مناطق آزاد جديد قابل اجرا دانسته است، امكان تطبيق تمامي مواد با سياستهاي كلي و اعمال ايراد مغايرت با بند «1» اصل 110 وجود دارد.
تبصره 2- مغايرت با اصل 85 و 45
ذيل تبصره «2» حكمي را درخصوص واگذاري زمين مقرر مي‌دارد كه شرايط و ضوابط آن مشخص نشده است و صرفاً تأييد كارگروهي كه از طرف شوراي عالي مناطق آزاد تعيين ميشود موردنياز است. با توجه به اينكه اين موضوع از مصاديق انفال است و اصل 45 ترتيب و تفصيل استفاده از هريك از موارد انفال را به قانون واگذار كرده است و ازاين‌جهت اگر تأييد كارگروه جايگزين كاركرد قانون شود مغاير اصل 85 خواهد بود.
تبصره «3»- نكته
تبصره «3» مادهواحده در راستاي جلوگيري از پيشگيري از بعضي از آسيب‌هاي مناطق آزاد بر آن شده است تا سازوكارهايي را ارائه دهد. مطابق تبصره (3) مادهواحده واردات كالا از خارج، به مناطق آزادي كه بهموجب بند «1» ايجاد شده‌اند به‌منظور عرضه به مسافرين ممنوع است؛ بنابراين اين ممنوعيت شامل چهار منطقه‌ي آزادي كه بهموجب بند «2»وسعت آن‌ها زياد شده است و همچنين مناطق آزاد موجود نخواهد شد و ازاين‌جهت نوعي تفاوت ميان مناطق آزاد ايجاد شده است. در اين رابطه بايد گفت اگر اين تبصره مي‌تواند مانع قاچاق كالا از طريق مسافرين شود مي‌بايست نسبت به مناطق آزاد ديگر نيز اعمال شود. درصورتي‌كه اين مساوات برقرار نشود، چنان‌كه تجربه نشان مي‌دهد بعدتر موجب اعتراض و سهم‌خواهي اين مناطق خواهد شد.
تبصره «4»-نكته
نسبت به تبصره «4» نيز نكته مذكور در تبصره «3» وارد است. با اين توضيح كه تبصره «4» محدوديت اعطاي مجوز واردات و تردد خودرو را صرفاً براي مناطق آزادي كه بهموجب بند «1» ايجاد شده‌اند اعمال مي‌كند و براي مناطق آزاد ديگري كه بهموجب بند «2» محدوده‌ي آن‌ها وسيع شده و يا مناطق آزاد موجود اعمال نمي‌كند. اين امر علاوه‌بر اينكه منجر به نوعي تفاوت اين مناطق نسبت به ساير مناطق آزاد ميگردد، مي‌تواند به‌طور ضمني تأكيدي بر مجاز بودن واردات خودروهاي خارجي در ساير مناطق آزاد براي عموم اشخاص باشد (و نه صرفاً اشخاصي كه داراي مجوز فعاليت اقتصادي هستند). درحالي‌كه جواز ساير مناطق آزاد به انجام واردات چنين خودروهايي هيچ‌گونه توجيهي نداشته و نسبت به مناطق آزاد جديد و همچنين ساير نقاط كشور نوعي تبعيض محسوب ميگردد. فارغ از اينكه چنين امري در وضعيت ارزي كنوني مي‌تواند بر شدت بحران نيز بيافزايد.