مقدمه
شاكي به موجب تقديم دادخواستي،‌ تقاضاي ابطال تبصره 1 ماده (1)‌و ماده (3) شيوه‌نامه شماره 5319 /1 /92 سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري را به جهت مغايرت با قاعده فقهي «الجمع مهما امكن اولي من الطرح» درخواست كرده است. شاكي معتقد است تبصره موضوع شكايت كه مقرر مي‌دارد، اشخاص داراي پروانه چرا در مرتع مورد واگذاري پس از محاسبه حقوق عرفي بهره‌برداران مي‌بايست حقوق محاسبه شده مزبور را دريافت كرده و پروانه خود را توديع كنند، مغاير با قاعده «الجمع مهما امكن اولي من الطرح» است. در اين گزارش با عطف توجه به ادله‌ي شاكي،‌ به تبيين حقوقي موضوع پرداخته خواهد شد.
شرح و بررسي
بر اساس پروانه چرا صادره از سوي اداره كل منابع طبيعي و آبخيزداري استان آذربايجان غربي، مراتع روستاي محل سكونت شاكي از سال 1341 تحت تصرف روستائيان آن روستا بوده است. اداره كل منابع طبيعي در سال 1392 بالغ بر 3 هكتار از مراتع اين روستا را جهت استخراج و بهره­برداري معدن اختصاص داده است و علي­رغم مخالفت ساير بهره­برداران، به استناد مقررات قانوني كه در ادامه ذكر خواهد شد، اقدام به ابطال پروانه چرا روستاييان نموده و آنان را مستحق دريافت حقوق عرفي دانسته است كه ضوابط آن توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري در شيوه‌نامه موسوم به محاسبه حقوق عرفي پيرامون اصلاح و ابطال پروانه بهره‌برداران ذي‌حق و واجد شرايط در مراتع منطقه مورد واگذاري تصويب شده است. شاكي در اين شكايت، تبصره «1» ماده (1)‌و ماده (3) اين شيوه‌نامه را مورد شكايت قرار داده و مستند به دلايل ذيل درخواست ابطال آن را دارد.
الف)‌ ادله شاكي
1-	خلاف شرع بودن مصوبه سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري: شاكي با استناد به قاعده «الجمع مهما امكن اولي من الطرح» معتقد است محروم نمودن يك‌طرفه ذي‌نفعان از بهره‌برداري از مراتع مخالف موازين شرعي است.
2-	تناقض مفاد شيوه‌نامه سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري با تصويب‌نامه هيات وزيران:‌شاكي معتقد است حكمي كه مقرر مي‌داشت در صورت استنكاف صاحب پروانه چرا از دريافت حقوق بهره‌برداري، حقوق صاحب پروانه به صندوق ثبت اداره محل توديع و پروانه باطل شود بر اساس دو تصويب نامه به شماره 2263390ت526945 مورخ 14 /08/ 82 و تصويب‌نامه شماره 79604ت30858 مورخ 21/ 05 /86 (اصلاحيه‌اي جزئي نسبت به تصويب‌نامه مصوب سال 82 است) هيات وزيران بوده است كه اين دو تصويب‌نامه توسط ماده (11) تصويب‌نامه 20711ت44045 مورخ 09/ 02 /91 لغو گرديده و درنتيجه شيوه‌نامه مذكور متناقض با مفاد تصويب‌نامه اخير التصويب مي‌باشد.
3- مغايرت با اصل (40) قانون اساسي: 
شاكي معتقد است سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري كشور از صلاحيت‌هاي خود فراتر رفته و به‌نوعي حقوق خود را مبناي تجاوز به حقوق اشخاص خصوصي قرار داده است و اين امر مغاير اصل (40) قانون اساسي است.
ب) پاسخ طرف شكايت
پاسخي از سوي طرف‌هاي شكايت نسبت به درخواست شاكي در پرونده موجود نيست.
ج) بررسي موضوع
شاكي مدعي است كه شيوه‌نامه شماره 5319 /1/ 92 مورخ 8/ 2/ 1392 (شيوه‌نامه محاسبه حقوق عرفي) سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري متعلق به تصويب‌نامه شماره 236390ت526945 مورخ 14/ 08 /82 مي‌باشد و اين تصويب‌نامه به‌وسيله ماده 11 تصويب‌نامه شماره 20711/ت44045 مورخ 09 /02 /91 لغو گرديده است و در نتيجه شيوه‌نامه مزبور نيز ملغي الاثر است. اما اين در حالي است كه اين شيوه‌نامه متعلق به تصويب‌نامه مصوب سال 91 بوده و در نتيجه‌ي لغو تصويب‌نامه مصوب سال 82، ملغي الاثر نشده است و ادعاي شاكي از اين جهت وارد نيست.
از سويي ديگر شاكي به اصل (40) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران استناد داده است و مدعي است كه تصميم سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري در خصوص ابطال پروانه علف چرا دامداران نادرست است. اين ادعاي شاكي باتوجه به توضيحات ذيل قابل تامل است.
ماده (2) قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1346 وظيفه «بهره‌برداري» از جنگل‌ها و مراتع را بر عهده سازمان جنگل‌باني (سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري كشور) نهاده است. تبصره «1» ماده (3)  قانون مزبور مقرر مي‌دارد كه براي استفاده از مراتعي كه براي آن‌ها طرح مرتع‌داري تهيه و تصويب نشده است، تعليف دام مستلزم اخذ پروانه چرا از سازمان حفاظت از محيط زيست و رعايت ضوابط و شرايطي است كه به وسيله اين سازمان آگهي مي‌شود. مطابق تبصره‌«1» بند «5» ماده (84) قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب 1373 مرجع اعطاء مجوز،‌ابطال و انتقال پروانه چرا، سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري كشور (يكي از معاونت‌هاي وزارت جهاد كشاورزي) و ادارات تابعه آن سازمان در استان‌هاي كشور دانسته شده است. بنابراين با توجه به مواد مزبور به‌طوركلي سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري به عنوان متولي امور در زمينه‌ي صدور و ابطال پروانه‌چرا شناخته شده است اما نكته قابل ‌توجه آن است كه با توجه به صدر تبصره‌«1» بند «5» ماده (84) قانون وصول برخي درآمدهاي دولت كه به مواردي همچون مشغول بودن صاحب پروانه به شغل دامداري و عدم واگذاري امتياز پروانه بدون مجوز به غير اشاره مي‌كند و در پي اين امر صلاحيت ابطال پروانه چرا را براي سازمان جنگل‌ها و مراتع تصريح مي‌كند، روشن مي‌شود كه اين تبصره در مقام بيان «صلاحيت ابطال» به‌طور مطلق و در هر شرايطي نبوده و در صورتي كه حقوقي براي بهره‌برداران ايجاد شده باشد اين صلاحيت ابطال به‌طور مطلق جاري نيست و اين صلاحيت ناظر به مواردي مشابه آنچه در صدر تبصره به آن اشاره شده است مي‌باشد.
علاوه براين ملاحظه مي‌شود كه شيوه‌نامه شماره 5319 /1/ 92 مصوب 1392 سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري بر «محاسبه حقوقي عرفي» بهره‌برداران تاكيد مي‌كند و اين امر مويد آن است كه براي دامداراني كه از مراتع به عنوان زمين چرا بهره‌برداري مي‌كنند حقوقي ايجاد شده است. 
آنچه از بررسي قانون به دست مي‌آيد آن است كه به طور صريح صلاحيتي مبني‌بر محروميت اجباري دارندگان پروانه چرا از حق بهره‌برداري در قبال دريافت حقوق عرفي به هيأت وزيران داده نشده است. از اين رو پذيرش چنين امري توسط هيأت وزيران محل تأمل مي‌باشد. البته در اين خصوص بايد گفت بخشنامه مورد شكايت منطبق با آيين‌نامه هيأت وزيران صادر شده است و آيين‌نامه مزبور دربردارنده مفاد مغاير قانون مي‌باشد كه بخشنامه مورد شكايت نيز از حيث مغايرت با قانون منطبق با آيين‌نامه است.
از سويي ديگر، وزارت صنعت،‌معدن و تجارت اين صلاحيت را دارد كه مجوز اكتشاف و بهره‌برداري از معادن را براي اشخاص صادر كند و در عمل بين حق بهره‌برداران معادن و بهره‌برداران مراتع (دامداران)‌تزاحم ايجاد شده است و قانون تكليف اين امر را صريحاً مشخص نكرده است. تصويب‌نامه هيأت وزيران در مقام ابطال حقوق يكي از طرف‌ها در وضعيت تزاحم مزبور بر‌آمده است كه از اين حيث محل تأمل مي‌باشد.
جمع‌بندي
شيوه­نامه مورد شكايت، بر اساس صلاحيت و حكم مندرج در آيين نامه اجرايي مصوب هيأت وزيران در موارد ابطال پروانه مرتع­داري، نحوه محاسبه حقوق عرفي مرتع­داران را توصيف و تعيين كرده است. اگر چه به نظر مي­رسد آيين­نامه در تعيين مصاديق امكان ابطال پروانه از صلاحيت مندرج در قانون فراتر رفته است.
گذشته از بحث صلاحيت مرجع صدور شيوه­نامه، در اين پرونده با صدور مجوز بهره­برداري معدن در مرتع مورد استفاده روستاييان، حقي از ايشان زائل شده است؛ اما تلاش شده است تا با پرداخت حقوق عرفي اين خسارت وارده جبران شود؛ اگر چه شاكي مدعي است حتي با وجود پرداخت حقوق عرفي نيز ضرر و زيان وارد شده جبران نشده و بهره­برداران از اين امر متضرر مي­شوند.
مقدمه
شاكي به موجب تقديم دادخواستي،‌ تقاضاي ابطال تبصره 1 ماده (1)‌و ماده (3) شيوه‌نامه شماره 5319/1/92 سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري را به جهت مغايرت با قاعده فقهي «الجمع مهما امكن اولي من الطرح» درخواست كرده است. شاكي معتقد است تبصره موضوع شكايت كه مقرر مي‌دارد، اشخاص داراي پروانه چرا در مرتع مورد واگذاري پس از محاسبه حقوق عرفي بهره‌برداران مي‌بايست حقوق محاسبه شده مزبور را دريافت كرده و پروانه خود را توديع كنند، مغاير با قاعده «الجمع مهما امكن اولي من الطرح» است. در اين گزارش با عطف توجه به ادله‌ي شاكي،‌ به تبيين حقوقي موضوع پرداخته خواهد شد.
شرح و بررسي
بر اساس پروانه چرا صادره از سوي اداره كل منابع طبيعي و آبخيزداري استان آذربايجان غربي، مراتع روستاي محل سكونت شاكي از سال 1341 تحت تصرف روستائيان آن روستا بوده است. اداره كل منابع طبيعي در سال 1392 بالغ بر 3 هكتار از مراتع اين روستا را جهت استخراج و بهره­برداري معدن اختصاص داده است و علي­رغم مخالفت ساير بهره­برداران، به استناد مقررات قانوني كه در ادامه ذكر خواهد شد، اقدام به ابطال پروانه چرا روستاييان نموده و آنان را مستحق دريافت حقوق عرفي دانسته است كه ضوابط آن توسط سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري در شيوه‌نامه موسوم به محاسبه حقوق عرفي پيرامون اصلاح و ابطال پروانه بهره‌برداران ذي‌حق و واجد شرايط در مراتع منطقه مورد واگذاري تصويب شده است. شاكي در اين شكايت، تبصره «1» ماده (1)‌و ماده (3) اين شيوه‌نامه را مورد شكايت قرار داده و مستند به دلايل ذيل درخواست ابطال آن را دارد.
الف)‌ ادله شاكي
1-	خلاف شرع بودن مصوبه سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري: شاكي با استناد به قاعده «الجمع مهما امكن اولي من الطرح» معتقد است محروم نمودن يك‌طرفه ذي‌نفعان از بهره‌برداري از مراتع مخالف موازين شرعي است.
2-	تناقض مفاد شيوه‌نامه سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري با تصويب‌نامه هيات وزيران:‌شاكي معتقد است حكمي كه مقرر مي‌داشت در صورت استنكاف صاحب پروانه چرا از دريافت حقوق بهره‌برداري، حقوق صاحب پروانه به صندوق ثبت اداره محل توديع و پروانه باطل شود بر اساس دو تصويب نامه به شماره 2263390ت526945 مورخ 14 /08/ 82 و تصويب‌نامه شماره 79604ت30858 مورخ 21/ 05 /86 (اصلاحيه‌اي جزئي نسبت به تصويب‌نامه مصوب سال 82 است) هيات وزيران بوده است كه اين دو تصويب‌نامه توسط ماده (11) تصويب‌نامه 20711ت44045 مورخ 09/ 02 /91 لغو گرديده و درنتيجه شيوه‌نامه مذكور متناقض با مفاد تصويب‌نامه اخير التصويب مي‌باشد.
3- مغايرت با اصل (40) قانون اساسي: 
شاكي معتقد است سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري كشور از صلاحيت‌هاي خود فراتر رفته و به‌نوعي حقوق خود را مبناي تجاوز به حقوق اشخاص خصوصي قرار داده است و اين امر مغاير اصل (40) قانون اساسي است.
ب) پاسخ طرف شكايت
پاسخي از سوي طرف‌هاي شكايت نسبت به درخواست شاكي در پرونده موجود نيست.
ج) بررسي موضوع
شاكي مدعي است كه شيوه‌نامه شماره 5319 /1/ 92 مورخ 8/ 2/ 1392 (شيوه‌نامه محاسبه حقوق عرفي) سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري متعلق به تصويب‌نامه شماره 236390ت526945 مورخ 14 /08 /82 مي‌باشد و اين تصويب‌نامه به‌وسيله ماده 11 تصويب‌نامه شماره 20711/ت44045 مورخ 09/ 02 /91 لغو گرديده است و در نتيجه شيوه‌نامه مزبور نيز ملغي الاثر است. اما اين در حالي است كه اين شيوه‌نامه متعلق به تصويب‌نامه مصوب سال 91 بوده و در نتيجه‌ي لغو تصويب‌نامه مصوب سال 82، ملغي الاثر نشده است و ادعاي شاكي از اين جهت وارد نيست.
از سويي ديگر شاكي به اصل (40) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران استناد داده است و مدعي است كه تصميم سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري در خصوص ابطال پروانه علف چرا دامداران نادرست است. اين ادعاي شاكي باتوجه به توضيحات ذيل قابل تامل است.
ماده (2) قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع مصوب 1346 وظيفه «بهره‌برداري» از جنگل‌ها و مراتع را بر عهده سازمان جنگل‌باني (سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري كشور) نهاده است. تبصره «1» ماده (3)  قانون مزبور مقرر مي‌دارد كه براي استفاده از مراتعي كه براي آن‌ها طرح مرتع‌داري تهيه و تصويب نشده است، تعليف دام مستلزم اخذ پروانه چرا از سازمان حفاظت از محيط زيست و رعايت ضوابط و شرايطي است كه به وسيله اين سازمان آگهي مي‌شود. مطابق تبصره‌«1» بند «5» ماده (84) قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب 1373 مرجع اعطاء مجوز،‌ابطال و انتقال پروانه چرا، سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري كشور (يكي از معاونت‌هاي وزارت جهاد كشاورزي) و ادارات تابعه آن سازمان در استان‌هاي كشور دانسته شده است. بنابراين با توجه به مواد مزبور به‌طوركلي سازمان جنگل‌ها،‌مراتع و آبخيزداري به عنوان متولي امور در زمينه‌ي صدور و ابطال پروانه‌چرا شناخته شده است اما نكته قابل ‌توجه آن است كه با توجه به صدر تبصره‌«1» بند «5» ماده (84) قانون وصول برخي درآمدهاي دولت كه به مواردي همچون مشغول بودن صاحب پروانه به شغل دامداري و عدم واگذاري امتياز پروانه بدون مجوز به غير اشاره مي‌كند و در پي اين امر صلاحيت ابطال پروانه چرا را براي سازمان جنگل‌ها و مراتع تصريح مي‌كند، روشن مي‌شود كه اين تبصره در مقام بيان «صلاحيت ابطال» به‌طور مطلق و در هر شرايطي نبوده و در صورتي كه حقوقي براي بهره‌برداران ايجاد شده باشد اين صلاحيت ابطال به‌طور مطلق جاري نيست و اين صلاحيت ناظر به مواردي مشابه آنچه در صدر تبصره به آن اشاره شده است مي‌باشد.
علاوه براين ملاحظه مي‌شود كه شيوه‌نامه شماره 5319/ 1 /92 مصوب 1392 سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري بر «محاسبه حقوقي عرفي» بهره‌برداران تاكيد مي‌كند و اين امر مويد آن است كه براي دامداراني كه از مراتع به عنوان زمين چرا بهره‌برداري مي‌كنند حقوقي ايجاد شده است. 
آنچه از بررسي قانون به دست مي‌آيد آن است كه به طور صريح صلاحيتي مبني‌بر محروميت اجباري دارندگان پروانه چرا از حق بهره‌برداري در قبال دريافت حقوق عرفي به هيأت وزيران داده نشده است. از اين رو پذيرش چنين امري توسط هيأت وزيران محل تأمل مي‌باشد. البته در اين خصوص بايد گفت بخشنامه مورد شكايت منطبق با آيين‌نامه هيأت وزيران صادر شده است و آيين‌نامه مزبور دربردارنده مفاد مغاير قانون مي‌باشد كه بخشنامه مورد شكايت نيز از حيث مغايرت با قانون منطبق با آيين‌نامه است.
از سويي ديگر، وزارت صنعت،‌معدن و تجارت اين صلاحيت را دارد كه مجوز اكتشاف و بهره‌برداري از معادن را براي اشخاص صادر كند و در عمل بين حق بهره‌برداران معادن و بهره‌برداران مراتع (دامداران)‌تزاحم ايجاد شده است و قانون تكليف اين امر را صريحاً مشخص نكرده است. تصويب‌نامه هيأت وزيران در مقام ابطال حقوق يكي از طرف‌ها در وضعيت تزاحم مزبور بر‌آمده است كه از اين حيث محل تأمل مي‌باشد.
جمع‌بندي
شيوه­نامه مورد شكايت، بر اساس صلاحيت و حكم مندرج در آيين نامه اجرايي مصوب هيأت وزيران در موارد ابطال پروانه مرتع­داري، نحوه محاسبه حقوق عرفي مرتع­داران را توصيف و تعيين كرده است. اگر چه به نظر مي­رسد آيين­نامه در تعيين مصاديق امكان ابطال پروانه از صلاحيت مندرج در قانون فراتر رفته است.
گذشته از بحث صلاحيت مرجع صدور شيوه­نامه، در اين پرونده با صدور مجوز بهره­برداري معدن در مرتع مورد استفاده روستاييان، حقي از ايشان زائل شده است؛ اما تلاش شده است تا با پرداخت حقوق عرفي اين خسارت وارده جبران شود؛ اگر چه شاكي مدعي است حتي با وجود پرداخت حقوق عرفي نيز ضرر و زيان وارد شده جبران نشده و بهره­برداران از اين امر متضرر مي­شوند.