طرح اصلاح قانون بودجه سال 1397 كل كشور

مقدمه
مصوبه حاضر كه در واقع با ادغام سه طرح «اصلاح قانون بودجه سال 1397 كل كشور و «اصلاح بند 110 تغييرات متفرقه قانون بودجه سال 1397 كل كشور و همچنين «طرح اصلاح بند «هـ» تبصره «5» قانون بودجه سال 1397» به تصويب رسيده است در قالب 10 بند به موضوعاتي از قبيل: 
·	تهاتر هزينه‌هاي آسفالت، قير اندود و... از محل قير اختصاص يافته به اين موضوع در بند «هـ» تبصره «1»؛
·	مجوز استفاده از اسناد خزانه اسلامي براي تملك اراضي؛
·	افزايش سقف انتشار اوراق موضوع بند «هـ» تبصره «5» از محل كاهش سقف انتشار اوراق بند «ب» اين تبصره (طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي ملي و استاني) به ميزان 57 هزار ميليارد ريال؛
·	دريافت سود سهام و ماليات علي‌الحساب از بانك مركزي بر اساس ماده (4) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت 2؛
·	واريز بلافاصله وجوه دريافتي بابت آب‌بها و بهاي برق مصرفي به شركت‌هاي ذيربط؛
·	اختصاص 320 هزار ميليارد ريال موضوع ماده (38) قانون ماليات بر ارزش افزوده به شهرداري‌ها؛
·	تكليف سازمان برنامه و بودجه به واريز سيزده ونيم درصد حق بيمه كليه رانندگان حمل ونقل عمومي درون و برونشهري به مبلغ 22 هزار ميليارد ريال از محل جابه جايي بين مصارف تبصره «14» قانون بودجه (هدفمند كردن يارانه‌ها)؛
·	اصلاح بند «و» تبصره «16» در مورد عدم احتساب جريمه به ميزان مابهالتفاوت نرخ وجه التزام تأخير تأديه دين با نرخ سود؛
پرداخته است. ذيلاً مفاد اين مصوبه مورد بررسي قرار خواهد گرفت.


شرح و بررسي
بند 1- 
مطابق اين بند پيمانكاران براي طلب خود قير دريافت كرده و عملاً به عرضه‌كننده در اين بازار مبدل مي‌شوند. نكته مهم در رابطه با كليت موضوع اختصاص قير اين است كه اين موضوع رابطه مالي غيرشفاف شركت ملي نفت با منابع بودجه عمومي را تشديد خواهد كرد.
بند 2- 
مطابق اين بند اصلاحاتي در موعد مطالبات اشخاص حقيقي و حقوقي خصوصي و تعاوني كه مشمول حكم موضوع جزء اصلاحي قرار مي‌گرفته‌اند صورت گرفته است و براساس آن موعد «تا پايان سال 1395» جهت اين اشخاص به «تا پايان سال ۱۳۹6» اصلاح شده است و مطالبات نهادهاي عمومي غيردولتي و نيز شركتهاي دولتي تابعه وزارتخانه هاي نيرو و جهاد كشاورزي كماكان تا پايان سال 1395 مشمول حكم اين جزء قرار گرفته‌اند.
فراز اول جزء «1» فعلي	اصلاحيه	
به دولت اجازه داده مي شود در صورت درخواست متقاضيان، مطالبات قطعي اشخاص حقيقي و حقوقي و خصوصي و تعاوني و نهادهاي عمومي غيردولتي و نيز شركتهاي دولتي تابعه وزارتخانه هاي نيرو و جهاد كشاورزي بابت يارانه قيمتهاي تكليفي از دولت، كه در چهارچوب قوانين و مقررات مربوط تا پايان سال ۱۳۹۵ ايجاد شده است با بدهي اشخاص ياد شده به بانكها و مؤسسات اعتباري غيربانكي از طريق تسويه بدهي‌هاي بانكها و مؤسسات اعتباري غيربانكي به بانك مركزي كه در چهارچوب قوانين و مقررات مربوط تا پايان سال ۱۳۹۵ ايجاد شده ، تا مبلغ يك ميليون ميليارد (000/000/000/000/000 /1) ريال به صورت جمعي - خرجي از طريق انتشار اسناد تسويه خزانه، به شرح زير تسويه نمايد.	به دولت اجازه داده مي‌شود در صورت درخواست متقاضيان، مطالبات قطعي اشخاص حقيقي و حقوقي خصوصي و تعاوني، كه در چهارچوب قوانين و مقررات تا پايان سال ۱۳۹6 ايجاد شده و همچنين مطالبات نهادهاي عمومي غيردولتي و نيز شركت‌هاي دولتي تابعه وزارتخانه‌هاي نيرو و جهاد كشاورزي بابت يارانه قيمت‌هاي تكليفي از دولت كه در چهارچوب قوانين و مقررات مربوط تا پايان سال ۱۳۹5 ايجاد شده است را با بدهي اشخاص ياد شده به بانكها و مؤسسات اعتباري غيربانكي كه در چارچوب قوانين و مقررات تا تاريخ‌هاي ياد شده ايجاد شده از طريق تسويه بدهي‌هاي بانك‌ها و مؤسسات غيربانكي به بانك مركزي، تا مبلغ يك ميليون ميليارد (000/000/000/000/000 /1) ريال به صورت جمعي - خرجي از طريق انتشار اسناد تسويه خزانه، به شرح زير تسويه نمايد:	
بند 3- 
باتوجه به اينكه حكم جزء «1» بند «و» تبصره «5» (موضوع اصلاح بند «2» همين مصوبه) شامل بدهي اشخاص خصوصي از شركت‌هاي دولتي نمي‌گرديد، براساس اصلاح صورت گرفته در بند «3» مصوبه، مطالبات شركت‌هاي توليد كننده برق (به‌عنوان بخش خصوصي) از شركت‌هاي تابعه وزارت نيرو (شركت دولتي) به‌عنوان مطالبات آن‌ها از دولت تلقي شده است. در نتيجه اينكه در چنين حالتي اين شركت‌ها نيز مشمول صدر حكم اصلاحي شده و مطالبات آن‌ها تا پايان سال 1396 با بدهي آن‌ها به بانك‌ها و مؤسسات اعتباري غيربانكي از طريق انتشار اسناد تسويه خزانه تسويه خواهد شد. 
نكته‌اي كه در اين خصوص وجود دارد اين است كه با چنين حكمي درواقع بدهي شركت‌هاي تابعه وزارت نيرو (به‌عنوان شركت دولتي) به اشخاص حقوق خصوصي به دولت منتقل مي‌گردد و مشخص نيست با عنايت به استقلال بودجه‌اي شركت‌هاي دولتي، شركت‌هاي مزبور به چه نحوه بدهي منتقل شده را با دولت تسويه خواهند نمود. لذا علاوه‌بر ابهام مزبور به جهت اينكه به‌نوعي تعهد مالي دولت افزايش مي‌يابد، بند حاضر واجد بار مالي بوده و به جهت عدم پيش‌بيني طريق جبران آن، مغاير اصل 75 قانون اساسي تلقي مي‌گردد. 
بند 4- بند «ف» الحاقي: مطابق بند «ج» تبصره «5» اجازه داده شده است كه از اوراق در قالب تملك اراضي براي طرح‌هاي تملك دارايي سرمايه‌اي ملي و استاني استفاده شود. 
نكته‌اي كه درخصوص بند اصلاحي وجود دارد اين است كه مطابق «لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت» مالكان اراضي مكلفند، ملك خود را جهت اجراي طرح‌هاي عمراني دولت مطابق تشريفات اين قانون از جمله ضوابط مربوط به قيمت‌گذاري به دولت واگذار نمايند. حال درصورتي كه دولت مجاز باشد به‌جاي پرداخت بهاي اراضي مورد نياز خود جهت اجراي طرح‌هاي عمراني، اقدام به پرداخت اسناد خزانه اسلامي نمايد، در واقع مالكان جهت فروش الزامي اراضي خود مكلف به دريافت اسناد مزبور شده‌اند كه باتوجه به هزينه بردار بودن نقد نمودن اين اسناد (به جهت تفاوت ارزش اسمي و ارزش واقعي به‌هنگام نقد نمودن)، متحمل ضرر خواهند شد و چنين امري بدون رضايت مالكان اراضي مغاير حقوق اشخاص تلقي مي‌گردد.
بند «ص» الحاقي: مسئله‌اي كه درخصوص اين بند الحاقي وجود دارد اين است كه منابع حاصل از واگذاري اوراق موضوع بند «هـ» 95 هزار ميليارد ريال مي‌باشد كه در سمت منابع عمومي منعكس شده است (رديف 310103 جدول 5 قانون بودجه سال 1397) 
 
 
ولي در اصلاحات جداول مصوب مجلس تحت عنوان «بخش چهارم: تغييرات اعتبارات هزينه‌اي» ذيل رديف «56-530000» مربوط به اعتبارات موضوع بند «هـ تبصره «5»، يعني در قسمت مصارف، عدد 1 درج شده است:
بخش چهارم:  تغييرات اعتبارات هزينه‌اي
شماره طبقه‌بندي	عنوان	مبلغ مندرج در لايحه	مصوب مجلس	
56-530000	اعتبارات موضوع (بند (هـ) تبصره (5))	0	1	
بنابراين مبلغ حاصل از بند «هـ» تبصره «5» در سقف مصارف عمومي بودجه لحاظ نشده است و اين موضوع سبب خواهد شد علي‌رغم عملكرد منابع عمومي (تحقق آن)، ميزان تخصيص به رديف‌هاي مصوب كاهش يابد. لذا با عنايت به اين توضيحات اصلاح صورت‌گرفته به منزله مجوز هزينه حدود 57 هزار ميليارد ديگر (علاوه‌بر 95 هزار ميليارد فعلي مقرر در بند «هـ») خارج از سقف مصارف عمومي خواهد بود. 
لازم به ذكر است شوراي نگهبان در اظهارنظر خود درخصوص لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، عدم درج مبلغ در برخي رديف‌ها را واجد ابهام دانسته بود. مطابق اين اظهارنظر «در لايحه تقديمي دولت در جدول شماره 5، رديف 310107 در مقابل انتشار اوراق اسلامي جهت بازپرداخت اصل و سود، مبلغ تعيين نشده است علاوه بر اين كه بهتر است تكليف اين امور در تبصره مشخص شود، لازم است قضيه روشن شود تا اظهارنظر ممكن گردد. همچنين در موارد متعدد از جمله در رديف‌هاي 110409، 160162، 210211 و 201212 از جدول شماره 5 اشكال مشابه وجود دارد»
بند 5-
موضوع اين بند ناظر به تخصيص عوارض موضوع ماده (5) قانون حمايت از صنعت برق كشور (مصوب 10/ 8/ 1394) به صورت صد‌درصد به شركت ذي‌ربط است. 
بند 6- 
درخصوص اصلاح موضوع اين بند بايد گفت كه در لايحه بودجه سال 1397 كل كشور، از محل مابه‌التفاوت نرخ فروش ارز حاصل از فروش نفت خام و ميعانات گازي، 100 هزار ميليارد ريال در رديف 160139 ذيل «جدول شماره 5- در آمدها، واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي و واگذاري دارايي هاي مالي برحسب قسمت، بخش، بند، اجزا در سال 1397» پيش بيني شده بود كه به نظر مي‌رسد در فرايند تصويب قانون بودجه اين منابع در قالب 45 هزار ميليارد ريال ماليات و 90 هزار ميليارد سود سهام بانك مركزي منعكس گرديده است. از سوي ديگر اگرچه مطابق ماده (4) «قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2)» بانك مركزي نيز به عنوان يك دستگاه اجرايي، مشمول ماده (4) قانون مزبور مي‌شد لكن مطابق بند «3» «بخش شانزدهم: تغييرات متفرقه» مقرر شد: «مبالغ اضافه شده به ماليات و سود سهام بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران در بخش سوم تغييرات لايحه بودجه سال 1397، مشمول حكم ماده (4) قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) نيست» لذا عملا وصول منابع مذكور به صورت ماهانه قابل انجام نبوده و به انتهاي سال موكول مي‌شد و به نظر مي‌رسد باتوجه به اينكه دولت در طول سال به منابع مزبور نياز دارد، حكم مزبور در اين راستا پيش‌بيني شده است.
بند 7- 
جزء الف: 1. مطابق جدول تبصره «14» دريافتي حاصل از فروش داخلي و صادراتي برق و ساير دريافت‌ها و وجوه دريافتي از فروش آب در سمت منابع هدفمندي منعكس شده و در سمت مصارف نيز اين وجوه به شركت‌هاي مربوطه اختصاص يافته است. لذا به‌نظر مي‌رسد فراز اول الحاقي اين بند در مقام تسريع پرداخت سهم شركت‌هاي مربوطه مي‌باشد.
2. در جدول منابع و مصارف هدفمندي يارانه‌ها درآمد حاصل از فروش فراورده‌هاي نفتي كه بخشي از آن مربوط به ماليات بر ارزش افزوده اين فراورده هاست در سمت منابع منعكس شده است و متناظر با آن و با توجه به ميزان فروش فراورده‌ها مي‌بايست ميزان ماليات سهم دولت 50 هزار ميليارد ريال و ميزان عوارض سهم شهرداري‌ها 32 هزار ميليارد ريال در سمت مصارف منعكس مي‌شد كه به دليل كمبود اعتبار براي پرداخت يارانه نقدي، عملا سهم شهرداري‌ها در جدول تبصره «14» ديده نشد (و صرفاً به سهم دولت اشاره شد) و در بند «110» تغييرات متفرقه به اين امر (عدم تعلق ماليات ارزش افزوده سهم شهرداري‌هابه آن ها) تصريح شد. مطابق اين بند «معادل 32 هزار ميليارد ريال از عوارض فرآورده‌هاي نفتي سهم شهرداري‌ها به مصارف هدفمندي اختصاص مي‌يابد» 
جزء ب: با عنايت به اينكه براساس ماده (7) قانون هدفمند كردن يارانه ها، يكي از موارد مصرف منابع حاصل از هدفمندي، اجراء نظام جامع تأمين اجتماعي براي جامعه هدف از قبيل گسترش و تأمين بيمه هاي اجتماعي بوده است، در اين راستا مطابق توافق دولت (بدون وجود قانون مشخصي در اين‌خصوص) 13.5 درصد از 27 درصد حق بيمه رانندگان برعهده دولت قرار گرفت. لكن باتوجه به محدوديت منابع هدفمندي، حق بيمه مربوط كامل پرداخت نشد. لذا اين بند درواقع به‌نوعي الزام دولت به پرداخت سهمي مي‌باشد كه پيشتر با پرداخت آن موافقت كرده است. به‌نظر مي‌رسد اين حكم به دليل اينكه الزام دولت به پرداخت سهم مزبور فاقد منشأ قانوني مي‌باشد و منجر به افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌گردد، مغاير اصل 75 قانون اساسي باشد.
لازم به ذكر است مطابق ذيل بند «الف» تبصره «14» كه در واقع محل تأمين منابع اين هزينه مي‌باشد مقرر شده «به دولت اجازه داده ميشود تا سقف ده‌درصد مجوز بند (ط) ماده (28) «قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(2)»، نسبت به جابجايي از هر رديف منابع و مصارف اين جدول جهت پرداخت يارانه نقدي و غيرنقدي خانوارها اقدام نمايد.»
بند 8- 
بند «و» تبصره «16» قانون بودجه سال 1397 كل كشور به جهت ابهامات و ايراداتي كه داشته است به عقيده طراحان اصلاحيه اين بند، تاكنون امكان عملياتي شدن نداشته است. لذا مجلس سعي نموده با پيش‌بيني برخي جزئيات و سازوكارهاي مشخص امكان تحقق بند مزبور را فراهم آورد. درخصوص بند مزبور نكات ذيل حائز اهميت است: 
1.	مفاد بند اصلاحي به‌نوعي واجد امتيازي جهت افرادي است كه بدهي‌هاي خود را به نظام بانكي پرداخت ننموده‌اند. (به‌خصوص باتوجه به جزء «4» اين بند كه امتياز مقرر حتي تا سقف 4 ميليارد تومان شامل كساني كه بيش از اين مبلغ نيز تسهيلات أخذ نموده‌اند شده است) درحالي‌كه نوع تسهيلات و ميزان تسهيلاتي كه مشمول حكم اين بند مي‌گردد شامل افراد ديگري كه سرموعد اقدام به بازپرداخت بدهي خود نموده‌اند نيز مي‌گردد. لذا حكم مزبور (فارغ از اينكه مي تواند مشوقي جهت عدم پرداخت بدهي محسوب شود و بدهكاران بانكي هر سال منتظر چنين مشوقي باشند) نوعي تبعيض جهت تسهيلات گيرندگان برقرار نموده است كه فاقد وجه مي‌باشد. لازم به ذكر است كه بند «و» فعلي صرفاً توليد كنندگان مشمول اين حكم شده‌اند ولذا تبعيض پيش‌بيني شده جهت اين افراد داراي وجه بوده است ولكن مطابق مصوبه حاضر مطلق تسهيلات گيرندگان مشمول اين امتياز شده‌اند و اين مي‌تواند به عنوان مثال شامل فردي كه تسهيلات را جهت انجام امور تشريفاتي و يا خريد و فروش أخذ كرده نيز بشود.
2.	در جزء «1» اين بند، اطلاق و عموم ابطال «قراردادهاي بعدي» در صورتي‌كه مطابق تشريفات قانوني منعقد گرديده و مبتني‌بر رضايت طرفين باشد مغاير حقوق اشخاص و ايجاد امنيت قضائي تلقي مي‌گردد ولذا اجزاء بعدي اين بند نيز مبني‌بر همين ايراد واجد ايراد مي‌باشند.
3.	باتوجه به اينكه علي‌الاصول قراردادهاي بعدي در ماهيت جايگزين «قرارداد اوليه» شده‌اند و در ظاهر قراردادي مستقل هستند كه به‌صورت مشخص بدهي هر فرد به بانك و سود متعلقه را فارغ از قرارداد قبلي مشخص كرده است، مفهوم «قرارداد اوليه» واجد ابهام است. به‌خصوص باتوجه به اينكه برخي از اين قرارد‌ادها ناظر به احكام قانوني مجلس مبني‌بر استمهال تسهيلات مي‌باشد كه براساس آن بانك‌ها مكلف بوده‌اند مطابق قراردادهاي جديد به دريافت كنندگان تسهيلات مهلت بدهند. 
4.	جزء «1-2» فاقد ايراد مي‌باشد. چراكه به نظر مي‌رسد برخي از بانك‌ها در بعضي سال‌ها از ضوابط ابلاغي بانك مركزي درخصوص نحوه محاسبه سود و جريمه تخطي كرده و اقدام به اخذ وجه التزام مركب در قالب قراردادهاي جديد يا نظاير آن كرده‌اند كه نتيجه آن افزايش قابل توجه مانده بدهي تسهيلات گيرندگان بوده است. 
5.	حكم جزء «6» اين بند كه در واقع در مقام تعيين محل تأمين هزينه اجراي اين بند مي‌باشد، به دليل اينكه منجر به كاهش درآمدهاي مالياتي دولت مي‌گردد، واجد بار مالي بوده و مغاير اصل 75 قانون اساسي تلقي مي‌شود.
بند 9- 
حكم الحاقي موضوع اين بند ناظر به سه موضوع است: 
1.	افزايش سقف بخشودگي سود تسهيلات از پنجاه هزار ميليارد تومان به هفتاد و سه هزار و دويست ميليارد ريال. 
2.	حذف ستون «حداكثر تسويه مطالبات بانك مركزي از بانكها» در جدول ضميمه تبصره «35» قانون اصلاح بودجه سال 1395.
3.	تأكيد بر تسهيلات اتحاديه مركزي تعاوني‌هاي عشايري ايران.
توضيح آنكه در جدول ضميمه تبصره «35» قانون بودجه سال 1395 جهت تسويه مطالبات بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران از بانك‌ها حداكثري تعيين گرديده بود و لذا بانك‌ها صرفاً در سقف مزبور امكان بخشودگي تسهيلات داشتند كه اين محدوديت در اصلاحيه حاضر رفع شده است.               
جدول شماره (1) مربوط به تبصره (35)
( مبالغ به هزار ميليارد ريال ) 
نام بانكها 	حداكثر تسويه مطالبات بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران از بانك‌ها	حداكثر تسويه مطالبات قانوني بانكها از دولت	حداقل افزايش سرمايه دولت 	
ملي ايران	8/ 93	8/ 93	0	
نكته ديگري كه در اين‌خصوص وجود دارد اين است مشخص نيست برچه اساسي «اتحاديه مركزي تعاوني‌هاي عشايري ايران» به صورت خاص مشمول مزاياي اين حكم شده اند.
تذكر: باتوجه به اينكه هم‌اكنون مطابق جزء «1-2» بند «ط» تبصره «16» مقرر شده «سقف بخشودگي سود تسهيلات تا سقف يك ميليارد (000 /000 /000 /1) ريال (منوط به بازپرداخت اصل تسهيلات و بخشش جريمه هاي متعلقه) پنجاه هزار ميليارد (000 /000 /000 /000 /50) ريال است» لازم بود فراز اول عبارت الحاقي جايگزين اين جزء مي‌گرديد. چراكه فراز مذكور واجد همين حكم بوده و صرفاً سقف بخشودگي سود تسهيلات را افزايش داده است.  
بند 10- 
جدول شماره (2-7) ناظر به «توزيع اعتبارات ستون متفرقه مندرج در جدول شماره (7) دستگاههاي اجرايي» مي‌باشد: