فايل ضميمه :
        لايحه مديريت بحران كشور

مقدمه
لايحه حاضر كه ابتدا تحت عنوان «مديريت حوادث غيرمترقبه كشور» كه در تاريخ 27 /12 /1393 در هيأت دولت تصويب شده بود با بررسي در مجلس نهايتاً در تاريخ 16 /11 /1397 با اصلاحاتي به تصويب رسيد و در تاريخ 23 /11 /1397 در راستاي اصل (94) قانون اساسي براي شوراي نگهبان ارسال شده است. شايان ذكر است درخصوص موضوع مصوبه حاضر پيش از اين، قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور (مصوب 31 /2 /1387) توسط كميسيون اجتماعي مجلس شوراي اسلامي و براي مدت پنج سال به صورت آزمايشي به تصويب رسيده بود كه مدت آزمايشي آن نيز تا انتهاي سال 1393 تمديد شد. لذا مي توان گفت مصوبه فعلي در حقيقت در راستاي دائمي كردن قانون مزبور به تصويب رسيده است. در اين گزارش، ابتدا نكاتي كلي در خصوص مصوبه حاضر بيان خواهد شد و پس از آن به شرح و بررسي مواد گوناگون آن پرداخته مي‌شود.
شرح و بررسي
الف- كليات
1. «سياست‌هاي كلي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه» در تاريخ 25 /6 /1384 توسط مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله تعيين گرديد و پس از آن قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور (مصوب 31 /2 /1387) به صورت آزمايشي به اجرا در آمد. مصوبه كنوني در بسياري از موارد سعي داشته است تا ضوابط مندرج در سياست‌هاي ياد شده را محقق ساخته و منطبق با تكاليف مندرج در سياست‌ها تنظيم گردد و البته در برخي موارد نيز در مغايرت با آن مي‌باشد كه در خلال بررسي مواد به آن اشاره خواهد شد. گفتني است بخشي از تكاليف مندرج در سياست‌هاي مزبور به گونه‌اي است كه تحقق آن مربوط به اقداماتي خارج از حوزه مصوبه كنوني و يا تقنيني مي‌باشد و طبعاً بايد توسط نهادها و دستگاه‌هاي ذي‌ربط پيگيري و اجرا گردد.
2. مسئله كلي ديگري كه در خصوص مصوبه حاضر وجود دارد، ناظر بر تغييراتي است كه مجلس در لايحه ارائه شده از سوي دولت انجام داده است. بر اساس اصلاحاتي كه مجلس در لايحه دولت انجام داده است، تعداد مواد لايحه دولت از 14 ماده به 28 ماده تغيير يافته و حجم لايحه به بيش از دو برابر افزايش يافته است. مفاد الحاقي به لايحه دولت نيز عمدتاً‌در خصوص تهيه اسناد حقوقي مرتبط با امر مديريت بحران، تشريح، ذكر ضوابط لازم (كه در لايحه به آئين‌نامه يا دستورالعمل سپرده شده بود) و در مواردي گسترش وظايف سازمان مديريت بحران كشور، وظايف ستاد پيشگيري، هماهنگي و فرماندهي عمليات پاسخ به بحران، گسترش وظايف دستگاه‌هاي مشمول قانون، تعيين حدود مسئوليت مقامات و كاركنان نهادهاي مشمول در صورت تخطي از وظايف مصرح در اين قانون و ... مي‌باشد.
بنابراين مصوبه مجلس نسبت به لايحه دولت از حيث حجم احكام و ذكر جزئيات تفاوت قابل ملاحظه اي دارد، لكن اصلاحات مزبور كليت و اساس لايحه را متحول ننموده است و موارد اضافه‌شده، مي‌‌تواند در چارچوب صلاحيت مجلس در بررسي و تصويب لوايح دولت تلقي شود (به‌خصوص باتوجه به اينكه در لايحه تقديمي دولت بسياري از امور به آئين‌نامه‌ها و مصوبات مقامات اجرائي سپرده شده بود). البته از آنجا كه برخي از مواردي كه توسط مجلس به لايحه دولت اضافه شده است، واجد بار مالي بوده و منجر به افزايش هزينه‌هاي عمومي مي‌گردد و طريق تأمين آن نيز پيش‌بيني نگرديده است، برخي از اصلاحات مجلس نسبت به لايحه دولت مغاير اصل 75 قانون اساسي تلقي مي گردد.
3. نكته ديگري كه در رابطه با اين مصوبه حائز اهميت است، وضعيت حقوقي سازمان مديريت بحران كشور مي‌باشد. قانون پيشين، تحت عنوان «قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور» (مصوب سال 1387)، در حقيقت سند حقوقي تأسيس اين سازمان و در حكم اساسنامه آن به شمار مي‌رفت. در حالي كه مصوبه حاضر تحت عنوان «لايحه مديريت بحران كشور» به تصويب رسيده است. حال از آنجا كه قانون پيشين داراي ماهيت موقت و آزمايشي بوده است و اعتبار آن خاتمه يافته است، ممكن است در نگاه اول چنين به نظر آيد كه سازمان مديريت بحران در حال حاضر و با فرض تأييد نهايي اين مصوبه، فاقد اساسنامه مصوب و قانوني خواهد بود. اما دقت در مفاد لايحه مورد بحث، روشن مي‌سازد كه بسياري از مفاد اين مصوبه از جمله مواد (5)، (6)، (7)، (8)، (9) و (10)، در حقيقت بيانگر شرح وظايف و اختيارات سازمان مديريت بحران كشور بوده و در حكم اساسنامه آن به حساب مي‌آيد. بنابراين از اين حيث، ايرادي متوجه مصوبه مورد نظر نمي‌باشد.
4. نكته كلي ديگري كه در رابطه با اين مصوبه قابل طرح مي باشد، نسبت ضوابط و تكاليف مندرج در اين قانون براي سازمان مديريت بحران، با وظايف و تكاليف مندرج در سياست‌هاي كلي پدافند غيرعامل (مصوب 26 /11 /1389 مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله) و نيز اساسنامه سازمان پدافند غيرعامل كشور (مصوب 17/9/1393 مقام معظم رهبري‌حفظه‌الله) و شائبه هم‌پوشاني و تضاد ميان وظايف و اختيارات اين دو نهاد مي‌باشد. اما با توجه به تعريف ارائه شده از پدافند غيرعامل در سياست‌هاي كلي پدافند غيرعامل و اساسنامه ياد شده از يك سو و تعاريف ارائه شده در لايحه مديريت بحران از سوي ديگر، به نظر مي‌رسد كه اين دو حوزه، موضوعاً از يكديگر مجزا بوده و علي‌الاصول هم‌پوشاني ميان آنها منتفي است؛ توضيح آنكه پدافند غيرعامل حوزه مربوط به اقدامات غيرمسلحانه در برابر تهديدات و اقدامات نظامي دشمن است، حال آنكه مخاطراتي كه موضوع لايحه مديريت بحران است، ناظر بر پديده‌هاي طبيعي و كنش‌هاي انساني مي‌باشد كه موارد نظامي - امنيتي از آن مستثني شده است. بنابراين، از اين منظر نيز ايرادي كلي متوجه مصوبه مورد نظر نيست.
ب- جزئيات
ماده (1)- نكته
عبارات اين ماده بيشتر شبيه مقدمه‌هاي توجيهي قوانين بوده و با اسلوب و اصول قانون‌نويسي همخواني چنداني ندارد. همچنين با توجه به همين نكته و اينكه ماده (1)، اهداف و انگيزه‌هاي تصويب اين قانون در چارچوب مواد آتي را بيان مي‌كند، استفاده از عبارت «سياستگذاري» و اطلاق آن، از آنجا كه محدود به مواد آتي همين مصوبه مي‌باشد، فاقد ايراد به نظر مي‌رسد.
ماده (2)- ابهام و نكته
در اين ماده، دستگاه‌هاي مشمول قانون بر شمرده شده‌اند و در بخشي از آن، از «نيروهاي نظامي، امنيتي و انتظامي، كليه نهادها و واحدهاي زيرنظر مقام معظم رهبري با اذن معظمٌ له» نام برده شده است. حال از آنجا كه مشخص نيست قيد «با اذن معظمٌ له» آيا صرفاً مربوط به عبارت «كليه نهادها و واحدهاي زيرنظر مقام معظم رهبري» مي‌باشد يا ناظر بر «نيروهاي نظامي، امنيتي و انتظامي» نيز مي‌باشد، واجد ابهام است.
لازم به ذكر است كه اصطلاح «مؤسسات عمومي»، در قوانين مختلف مورد استفاده قرار گرفته است و در بند «د» ماده (1) قانون انتشار و دسترسي آزاد به اطلاعات (مصوب 1388) نيز تعريفي از آن (البته از حيث قانون مزبور) ارائه شده است.
ماده (4)- نكته، مغايرت با اصول 85 و 138 و ابهام
1. در بندهاي مختلف اين ماده و نيز برخي مواد ديگر، از «ستاد ملي» ياد شده است، حال آنكه در بند «ژ» ماده (3) قانون، اصطلاح «ستاد»‌ (ستاد پيشگيري، هماهنگي و فرماندهي عمليات پاسخ به بحران) تعريف شده است. اما با توجه به ماده (10) اين مصوبه كه سه سطحِ ملي، استاني و شهرستاني را براي اين ستاد در نظر گرفته است، استفاده از اصطلاح «ستاد ملي» فاقد ايراد و ابهام است.
2. به موجب بند «الف»، تصويب «سند راهبرد ملي مديريت بحران» به شوراي عالي مديريت بحران واگذار شده است. حال از آنجا كه اين سند مشتمل بر مواردي همچون تعيين «اصول»، «معيارها»، « روش هاي پيش‌بيني»، «پيشگيري» و ... در رابطه با كاهش خطر، آمادگي، پاسخ و بازتواني و بازسازي توسط دستگاه‌هاي مشمول قانون مي‌باشد، اطلاق اين موارد مي تواند مستلزم موارد تقنيني ازجمله موضوعات مربوط به حقوق اشخاص باشد. به خصوص باتوجه به اينكه در تعريف «پاسخ» در بند «ح» ماده (3)، پاسخ شامل تأمين امنيت متناسب با ويژگي هاي بحران نيز شده است. لذا اطلاق عبارات ياد شده مغاير اصل 85 قانون اساسي به نظر مي‌رسد.
3. نكته ديگري كه درخصوص اين بند وجود دارد اين است كه عمده مفاد مورد اشاره مرتبط با امور اجرايي مي‌باشد كه بر اساس اصل 138 قانون اساسي در صلاحيت هيأت وزيران مي‌باشد. حال از آنجا كه تصويب نهايي اين سند به شوراي عالي مديريت بحران واگذار شده است و نصف اعضاي اين شورا غيروزير هستند، از اين حيث مغاير اصل ياد شده به نظر مي‌رسد. مضاف بر اينكه بر اساس اصل 138، مصوبات موضوع اين اصل بايد در چارچوب «قوانين» تهيه و تنظيم گردند. در حالي كه به موجب اين بند، سند ملي راهبرد ملي مديريت بحران صرفاً در چارچوب سياست‌هاي كلي نظام و «برنامه‌هاي توسعه كشور» - و نه «قوانين» - تنظيم مي گردد.
4. در بند «ب»، با توجه به تصويب «برنامه ملي كاهش خطر حوادث و سوانح» توسط شوراي عالي مديريت بحران و تركيب اعضاي اين شورا و نيز با توجه به اشتمال برنامه ياد شده بر «اهداف ويژه كاهش خطر حوادث و سوانح به همراه اقدامات مربوطه»، مفاد اين بند به جهت ماهيت آئين نامه اي برنامه مزبور مغاير اصل 138 قانون اساسي مي‌باشد.
5. در بند «پ» تصويب و تأييد نهايي سند مذكور در اين بند، به رئيس سازمان مديريت بحران سپرده شده است كه بر اساس ماده (8)، به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيأت وزيران با حكم وزير كشور منصوب مي‌شود. لذا واگذاري صلاحيت تصويب سند ياد شده به جهت اشتمال بر موارد آئين نامه اي به رياست سازمان مديريت بحران مغاير اصل 138 قانون اساسي به نظر مي رسد.
6. در بند «ت» از آنجا كه تعيين وظايف و اقدامات دستگاه‌هاي مشمول اين قانون از جمله وزارتخانه‌ها، در قالب برنامه ملي آمادگي و پاسخ به شوراي عالي مديريت بحران واگذار شده است، مغاير اصل 133 قانون اساسي است. چراكه به موجب اصل مزبور، حدود اختيارات وزارتخانه‌ها به موجب قانون تعيين مي‌شود. همچنين از آنجا كه برنامه ملي آمادگي و پاسخ مشتمل بر موضوعاتي است كه داراي ماهيت تقنيني مي‌باشند، تفويض آن به نهادي غير از مجلس شوراي اسلامي مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
7. بند «ث» نيز همانند بند «پ» همين ماده، به جهت واگذاري تصويب موضوعات با ماهيت اجرايي به غيروزير، مغاير اصل 138 قانون اساسي است.
8. در بند «ج»، اطلاق تصويب «ضوابط، چارچوب‌ها، الگوها و روش‌هاي مؤثر بازتواني و تهيه طرح‌هاي بازسازي قبل و بعد از حوادث و سوانح» به موجب برنامه ملي بازسازي و بازتواني توسط شوراي عالي، به جهت آنكه شامل مواردي با ماهيت و شأن آئين نامه‌‌‌اي مي‌شود،‌مغاير اصل 138 قانون اساسي است.
9. در بند «چ»، واگذاري تصويب پيوست‌هاي كاهش خطر كه توسط دستگاه‌ها و نهادهاي مشمول قانون تهيه مي‌شوند به رياست سازمان مديريت بحران،‌مغاير اصل 138 قانون اساسي مي‌باشد.
ماده (6)- مغايرت با اصول 60، 85، 138 و بند «1» اصل 110
1. با توجه به اينكه براي اين شورا صلاحيت‌هاي از جنس آئين‌نامه گذاري و وضع مقررات پيش‌بيني شده است، حضور اعضاي غير وزير در چنين شورايي مغاير اصول 60 و 138 قانون اساسي مي‌باشد.
2. بر اساس بند «3» سياست‌هاي كلي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه، تعيين مديريت واحد در امر آمادگي دائمي و اقدام مؤثر و فرماندهي در دوره بحران بر عهده رئيس جمهور قرار داده شده است. در ماده (5) قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور نيز مصوبات اين شورا با تأييد رئيس جمهور لازم‌الاجرا دانسته شده بود. حال از آنجا كه بسياري از تصميمات مربوط به مديريت بحران در چارچوب‌ها و ضوابط مصوب شوراي عالي مديريت بحران معتبر شناخته شده است و رئيس جمهور صرفاً عضوي از اين شورا - و نه مقام تأييد‌كننده مصوبات آن - مي‌باشد، مفاد اين ماده مغاير سياست‌هاي ياد شده و به تبع آن مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي است.
3. مطابق تبصره «4» اين ماده نحوه تشكيل، اداره و اتخاذ تصميمات شوراي عالي به دستورالعمل اين شورا محول شده است. درحالي كه ماهيت برخي از اين امور از جمله نحوه اتخاذ تصميم كه مي تواند مشتمل بر لزوم تأييد نهايي مصوبات اين شورا توسط رئيس جمهور و يا موارد ديگر باشد، ماهيت تقنيني داشته و سپردن آن به دستورالعمل مزبور مغاير اصل 85 قانون اساسي تلقي مي گردد.
ماده (7)- مغايرت اصل 138
مفاد اين بند مبنياً بر ايرادات مذكور در بندهاي «الف» و «ب» ماده (4) واجد ايراد بوده و مغاير اصل 138 قانون اساسي مي‌باشد.
ماده (8)- مغايرت با بند «1» اصل 110 و ابهام
1. به موجب بند «3» سياست‌هاي كلي نظام براي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه، تعيين مديريت واحد امر مديريت بحران، بر عهده رئيس جمهور قرار گرفته است. در حالي كه به موجب اين ماده، نصب رئيس سازمان مديريت بحران به پيشنهاد وزير كشور و تصويب هيأت وزيران و حكم وزير كشور مي‌باشد و رئيس جمهور در اين خصوص نقش اصلي را برعهده ندارد. در نتيجه مفاد اين ماده مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي به نظر مي­رسد. گفتني است كه در ماده (7) قانون تشكيل سازمان مديريت بحران، رياست سازمان به پيشنهاد وزير كشور و تأييد شوراي عالي و حكم وزير كشور منصوب مي‌گرديد كه مصوبات شوراي عالي نيز با تأييد رئيس جمهور لازم‌الاجرا بود.
2. با توجه به تعيين دوره پنجساله براي حكم انتصاب رئيس سازمان مديريت بحران و عدم تصريح به امكان و سازوكار عزل وي، از آنجا كه مشخص نيست امكان عزل وي در مواردي همچون تخلف وي از وظايف قانوني يا از دست دادن شرايط لازم جهت تصدي رياست سازمان وجود خواهد داشت يا خير، مفاد اين ماده واجد ابهام است. همچنين با توجه به وظايف مصرح در ماده (9) اين مصوبه براي سازمان مديريت بحران و خصوصاً بند «ب» آن، عدم اشتراط وثاقت و امانت براي رئيس سازمان واجد ابهام به نظر مي‌رسد.
3. تبصره «1» اين ماده از جهت مقام تصويب‌كننده ساختار سازمانيِ سازمان مديريت بحران واجد ابهام است. توضيح آنكه بر اساس مفاد اين تبصره، طراحي و تصويب ساختار سازماني به «پيشنهاد سازمان»، «طي مراحل قانوني» و «تأييد سازمان اداري و استخدامي كشور» منوط شده است، درحالي كه مشخص نيست نهايتاً تصويب اين ساختار از سوي چه مرجعي صورت خواهد گرفت.
4. در تبصره «2» رئيس سازمان به عنوان عضو برخي شوراهاي عالي محسوب شده است. نكته‌‌اي كه در اين خصوص وجود دارد اين است كه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و شوراي عالي بيمه در قوانين مربوطه كه مربوط به پيش انقلاب هستند واجد صلاحيت نوعي آئين‌نامه گذاري بوده و مصوبات آن ها نيز به تأييد يا امضاي مقامات ذي‌صلاح جهت وضع آئين‌نامه نمي‌رسد. البته اكثر اعضاي شوراي عالي شهرسازي و معماري از وزراء مي‌باشند و لكن اعضاي شوراي عالي بيمه عمدتاً از غيروزراء مي‌باشند، لذا باتوجه به اينكه رئيس سازمان غير وزير مي‌‌‌باشد، عضويت وي در شوراهاي مزبور به‌خصوص شوراي عالي شهرسازي كه اكثراً از وزراء تشكيل يافته، محل تأمل است.
به‌عنوان مثال در بند «4» ماده (2) در قانون «تأسيس شورايعالي شهرسازي و معماري ايران» (مصوب 22 /12 /1351 با اصلاحات و الحاقات بعدي) «تصويب معيارها و ضوابط و آئين‌نامه‌هاي شهرسازي» از جمله صلاحيت‌هاي شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران محسوب شده است.
همچنين در جزء «5» ماده (17) قانون تأسيس بيمه مركزي ايران (مصوب 30 /3 /1350 با اصلاحات و الحاقات بعدي) «تصويب آئين نامه هاي لازم براي هدايت امر بيمه و فعاليت موسسات بيمه» از جمله صلاحيت‌هاي شوراي عالي بيمه مي باشد كه چنين امري واجد ماهيت آئين‌نامه‌اي بوده است.
تذكرات:
- واژه «خفاظت» در بند «ب» تبصره (2) اين ماده اشتباه مي‌باشد.
- عنوان «قانون تأسيس بيمه مركزي ايران» به‌صورت «قانون تأسيس بيمه مركزي ايران و بيمه‌گري» صحيح مي‌باشد.
ماده (9)- مغايرت با اصول 52، 85، 77، 125، 138، بند «10» اصل 3 و بند «1» اصل 110 و نكته
1. مفاد بند «الف»، مبنياً بر ايرادات مذكور در بند «الف»، «ب»، «ت» و «ج» ماده (4) واجد ايراد است.
2. در بند «ب»، اطلاق واگذاري صلاحيت تصويب «ضوابط فني، استانداردها و دستورالعمل‌هاي مورد نياز اين قانون» به ستاد ملي، مغاير اصل 138 قانون اساسي است.
3. در بند «پ»، اطلاق واگذاري صلاحيت تصويب «برنامه‌هاي كاهش خطر حوادث و سوانح استاني» به ستاد ملي، مغاير اصل 138 قانون اساسي است.
4. بند «ت» و بند قبلي، كم و بيش در راستاي بند «8» سياست‌هاي كلي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه مي‌باشد.
5. به موجب بند «ث»، «تدوين ضوابط فني و دستورالعمل‌هاي لازم جهت استاندارد كردن خدمات سازمان‌هاي امدادي در سطح كشور» بر عهده سازمان مديريت بحران قرار داده شده است. از آنجا كه اين وظيفه با وظايف در نظر گرفته شده براي سازمان ملي استاندارد بر اساس ماده (3) قانون تقويت و توسعه نظام استاندارد (مصوب 1396) داراي هم‌پوشاني است، مغاير «نظام اداري صحيح» مذكور در بند «3» اصل 110 قانون اساسي و همچنين مغاير بند «16» سياست‌هاي اقتصاد مقاومتي مبني بر «حذف دستگاه‌هاي موازي و غيرضرور و هزينه‌هاي زايد» و به تبع آن مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي مي‌باشد.
6. مفاد بند «ج» در راستاي بخشي از ضوابط مذكور در جزء «2» بند «3» سياست‌هاي كلي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه مي‌باشد.
7. در بند «چ»، واگذاري «تدوين ضوابط، فرآيندها و استانداردهاي مورد نياز بازتواني و بازسازي» به سازمان مديريت بحران، از جهت واگذاري تصويب اموري كه ماهيت آئين‌نامه‌اي دارد به اين سازمان مغاير اصل 138 قانون اساسي و از جهت هم‌پوشاني با وظايف سازمان ملي استاندارد، با توجه به توضيحاتِ پيش‌گفته، مغاير بند «10» اصل 3 و بند «1» اصل 110 قانون اساسي مي‌باشد. گفتني است كه قيد «با همكاري سازمان ملي استاندارد» در اين بند، رافع ايرادات اخير نمي‌باشد. چرا كه صلاحيت تصويب ضوابط مذكور بر عهده سازمان مديريت بحران قرار گرفته است و همكاري سازمان ملي استاندارد، رافع ايراد ياد شده نيست.
با توجه به ماده (1) قانون تقويت و توسعه نظام استاندارد، عنوان «سازمان ملي استاندارد ايران» صحيح مي‌باشد كه بايد اصلاح گردد.
8. مفاد بند «ح» در راستاي بند «5» سياست‌هاي كلي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه مي‌باشد.
9. در بند «د»، از آنجا كه اطلاق «ايجاد چارچوب‌هاي لازم براي همكاري مؤثر در سطح منطقه‌اي و بين‌المللي» مستلزم اقداماتي همچون انعقاد موافقتنامه‌هاي بين‌المللي است كه داراي ماهيت تقنيني بوده و در زمره صلاحيت‌هاي مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد و اين امر، به سازمان مديريت بحران تفويض شده است، مفاد اين بند مغاير اصول 77 و 125 و همچنين اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد.
10. مفاد بند «ذ» در راستاي بند «1» سياست‌هاي كلي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه مي‌باشد.
11. در بند «ر»، تكليف سازمان برنامه و بودجه كشور به تأمين نيازهاي مالي سازمان مديريت بحران، از جهت اينكه مشخص نيست تأمين اين موارد در چارچوب بودجه سالانه خواهد بود يا خير واجد ابهام است. در صورت الزام به درج اين موارد در لايحه بودجه دولت و نيز الزام به تخصيص اعتبارات مصوب در قانون بودجه در طول سال،‌چنين امري مغاير اصل 52 قانون اساسي تلقي مي‌شود.
همچنين الزام ساير دستگاه‌هاي مشمول اين قانون به تأمين نيازهاي مالي، تجهيزات و اقلام امداديِ سازمان مديريت بحران، از آنجا كه مشخص نيست اين الزام صرفاً مربوط به شرايط اضطراريِ مربوط به وقوع بحران مي‌باشد يا خير و نيز اينكه مشخص نيست تأمين اين اقلام از سوي نهادهاي ياد شده، به صورت واگذاري كامل (تمليك) آن‌ها به سازمان مديريت بحران مي‌باشد يا پس از رفع شرايط بحراني به دستگاه مربوطه عودت داده مي‌شود، واجد ابهام است.
12. در بند «ز»، با توجه به وجود قوانين و مقررات مختلف در خصوص «جابجايي» كاركنان دولت، لازم است تا منظور از «امكان جابه­جايي كاركنان آموزش ديده در مديريت بحران» روشن گردد تا اظهارنظر ممكن گردد.
ماده (10)- مغايرت با اصل 138
مفاد اين ماده مبنياً‌بر ايرادات پيشين در خصوص صلاحيت‌هاي واگذار شده به ستاد پيشگيري، هماهنگي و فرماندهي عمليات پاسخ به بحران به دليل تركيب پيش‌بيني شده جهت ستادهاي مزبور، واجد ايراد است.
ماده (11)- نكته
1. بر اساس اصل 79 قانون اساسي، «در حالت جنگ و شرايط اضطراري نظير آن، دولت حق دارد با تصويب مجلس شوراي اسلامي موقتاً محدوديت‌هاي ضروري را برقرار نمايد». نكته‌اي كه در اين رابطه قابل طرح مي‌باشد اين است كه در اصل 79 آنچه مورد توجه بوده محدوديت‌هايي است كه به نوعي ناقض حقوق قانوني اشخاص مي‌باشد و ناشي از حالاتي مثل جنگ و موارد مشابه اين حالت مي‌باشد. لذا به‌نظر نمي‌رسد شرايط اضطراري مذكور در اين ماده از مصوبه مشابه «شرايط اضطراري» مقرر در اصل 79 باشد. به‌ويژه اينكه در بند «الف» ماده (3) مصوبه در تعريف مخاطره موارد نظامي - امنيتي و اجتماعي» مستثني شده است.
2. لازم به ذكر است مفاد اين ماده در بند «ر» ماده (7) لايحه به صورت كلي به دستورالعمل مصوب سازمان مديريت بحران محول گرديده بود.
ماده (12)- مغايرت با اصول 138 و 85
1. جزء «1» بند «الف» اين ماده مبنياً‌بر ايرادات سابق واجد ايراد است. همچنين جزء «2» اين بند نيز از حيث واگذاري تصويب «ضوابط فني، فرآيندها، دستورالعمل‌ها و استانداردهاي مورد نياز در مديريت بحران» به ستاد ملي و با توجه به تركيب آن و نيز اينكه مصوبات آن به تأييد وزير نمي‌رسد، مغاير اصل 138 قانون اساسي شناخته شد.
همچنين در جزء «5» اين بند، اطلاق «تعيين ضوابط جبران خسارت» توسط ستاد ملي از حيث دارا بودن ماهيت قانونگذاري،‌مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
2. شايان ذكر است در لايحه دولت صرفاً به ايجاد ستادها در سطوح مختلف اشاره شده بود و شرح وظايف ستادهاي مزبور تشريح نگرديده بود.
ماده (13)- مغايرت با اصول 126، 138 و 75
1. در بند «الف» اين ماده، تعيين «ساختار واحد سازماني مناسب» توسط دستگاه‌هاي مشمول اين قانون به جهت اينكه چنين مواردي مطابق اصل 126 قانون اساسي بايد توسط رئيس‌جمهور به‌عنوان مسئول امور اداري و استخدامي كشور (سازمان امور اداري و استخدامي كشور) تعيين شود، مغاير اصل مزبور محسوب مي‌شود.
2. در بند «پ»، واگذاري تصويب دستورالعمل احراز صلاحيت مديران و كارشناسان مسئول موضوع اين بند به شوراي عالي مديريت بحران، مغاير اصل 138 مي‌باشد.
3. در بند «چ»، الزام دستگاه‌هاي مشمول اين قانون به «توسعه پوشش بيمه‌اي نسبت به كليه اموال منقول و غيرمنقول خود»،‌به جهت اينكه در لايحه دولت وجود نداشته و از سوي ديگر منجر به افزايش هزينه‌هاي عمومي شده و طريق جبران آن نيز پيش‌بيني نگرديده،‌مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
4. برخي از بندهاي اين ماده به‌صورت اجمالي در لايحه دولت وجود داشته است.
ماده (14)- مغايرت با اصول9، 12، 15، 75، 85 ،133، 138، نكته و ابهام
1. با توجه به اينكه در جزء «1» بند «الف» اين ماده وزارت‌خانه‌هاي آموزش و پرورش، علوم، تحقيقات و فناوري و بهداشت، درمان و آموزش پزشكي توسط مجلس شوراي اسلامي ملزم شده‌اند تا واحد درسي خاصي را تحت عنوان «آمادگي در مقابل حوادث و سوانح» طراحي و ارائه نمايند، اين نكته قابل طرح است كه چنين امري مي تواند نوعي ورود به حيطه وظايف شوراي عالي انقلاب فرهنگي تلقي شود. اما با توجه به سابقه قانوني موجود در مواردي نظير بند «ب» ماده (2) قانون تنظيم خانواده و جمعيت و نيز ماده (66) قانون اصلاح الگوي مصرف انرژي اين تكليف سابقاً نيز توسط مجلس شوراي اسلامي ايجاد شده است و از نظر شوراي نگهبان نيز ورود به حيطه وظايف شوراي مزبور تلقي نشده است.
2. در بند «پ»، با توجه به اينكه مطابق بندهاي «ي» و «ك» ماده (1) قانون تأسيس وزارت نيرو مصوب 28 /11 /1353 كنترل آب‌هاي سطحي هم‌اكنون نيز از وظايف وزارت نيرو مي‌باشد، اين بند وظيفه جديدي تلقي نشده و از اين رو مغايرتي با اصل 75 قانون اساسي ندارد.
3. با توجه به اينكه تكليف ايجاد مراكز پايش و هشدار زلزله، آتشفشان، سونامي و لغزش زمين در جزء «2» بند «ت» پيش از اين در زمره وظايف وزارت علوم، تحقيقات و فناوري قرار داده نشده است، و با عنايت به اينكه ايجاد مراكز مزبور مستلزم هزينه از سوي وزارت علوم است، اين حكم به جهت اضافه شدن توسط مجلس به لايحه دولت و افزايش هزينه‌هاي عمومي، مغاير اصل 75 قانون اساسي شناخته مي‌شود.
البته لازم به ذكر است كه در لايحه دولت در مقام تعيين وظايف سازمان مديريت بحران، «پيگيري ايجاد و گسترش سامانه‌هاي مؤثر پيش‌بيني و پيشگيري، مقاوم سازي و بهسازي لرزه‌اي ساختمان‌ها ...» به‌عنوان يكي از وظايف اين سازمان تلقي شده است ولكن به نظر مي‌رسد تكليف مقرر در مصوبه مجلس فراتر از حكم مزبور در لايحه مي‌باشد.
4. تكليف به اقدامات مربوط به ايمن‌سازي در اجزاي «1» و «2» بند «ث» و نيز وظايف مقرر در جزء «4» اين بند براي سازمان هواشناسي كشور، به جهت عدم پيش‌بيني در لايحه دولت و داشتن بار مالي مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
5. بر اساس جزء «1» بند «ج»، وزارت جهاد كشاورزي موظف است مراكز پايش و هشدار همه‌گيري آفات و بيماري‌هاي گياهي و حيواني و مشترك انسان و دام را ايجاد كند. در اين‌خصوص اگرچه در وظايف وزارت جهاد كشاورزي، برنامه‌ريزي و انجام اقدامات لازم به منظور پيش‌آگاهي، مراقبت، پيشگيري، قرنطينه گياهي و تشخيص و مبارزه با آفات و بيماري هاي عمومي، همگاني و ساير آفات و بيماري‌هاي گياهي آمده است، اما حكم مندرج در اين جزء با توجه به اينكه ايجاد مراكز پايش و هشدار مستلزم صرف هزينه از سوي دستگاه مسؤول است از اين رو به جهت عدم پيش‌بيني در لايحه دولت مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
6. «سازمان شهرداري‌ها و دهياري‌هاي كشور» مذكور در جزء «2» بند «د» فاقد اساسنامه مصوب قانوني است و به موجب مصوبه هيأت وزيران تشكيل يافته و مجلس شوراي اسلامي در تأسيس آن نقشي ايفا نكرده است. با توجه به اين مورد ذكر عنوان سازمان مزبور و تعيين وظيفه براي آن مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
گفتني است شوراي نگهبان پيش از اين در نظر شماره 7332 /30 /83 مورخ 17 /2 /1383 در خصوص «لايحه مديريت پسماندها»، محول نمودن وظايف مختلف به سازمان مزبور را به همين دليل مغاير اصل 85 قانون اساسي تشخيص داده است. البته در قوانين متعددي نيز شوراي نگهبان ذكر عبارت سازمان مزبور را واجد ايراد ندانسته است.
7. در جزء «2-2» بند «د» عبارت «متوليان ديني مذاهب رسمي كشور» با توجه به اينكه بر اساس اصل 12 قانون اساسي تنها مذهب رسمي كشور، شيعه اثني عشري است مغاير اين اصل تشخيص داده مي‌شود.
8. در بند «ذ» استفاده از واژگان «كابلي» و «موبايل» در اين بند مغاير اصل 15 قانون اساسي است.
9. در بند «ر» به كار بردن واژه «واكسن» در جزء «1» با توجه به وجود معادل فارسيِ «مايه» براي آن، مغاير اصل 15 قانون اساسي مي‌باشد. همچنين تكليف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي به «ايجاد مركز پايش و هشدار» در جزء «3» اين بند،‌واجد بار مالي بوده و مغاير اصل 75 قانون اساسي است.
10. در بند «ز» استفاده از واژگان «كنترل» و «تيم» در جزء «3» مغاير اصل 15 قانون اساسي است. همچنين اطلاق اجازه «پذيرش، راهبري و كنترل تيم‌هاي امدادي ... كشورهاي ديگر» مغاير اصل استقلال ملي و به تبع آن مغاير اصول متعدد قانون اساسي از جمله اصل 9 مي‌باشد.
11. در تبصره بند «س»، واگذاري تعيين «نحوه جبران خسارت وارده»‌به آئين‌نامه اجرايي، با توجه به شأن و ماهيت تقنينيِ آن،‌مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
12. در تبصره ماده (14) اطلاق تفويض تعيين «وظايف تفصيلي دستگاه‌ها و نهادهاي مشمول اين قانون در سند راهبرد ملي مديريت بحران و برنامه‌هاي ملي مبتني بر آن»، از حيث شمول موارد تقنيني‌مغاير اصل 85 بوده و از حيث لزوم تعيين وظايف وزارتخانه‌ها در قانون، مغاير اصل 133 و از حيث شمول آن نسبت به مواردي كه ماهيت آئين‌نامه‌اي دارد مغاير اصل 138 قانون اساسي مي‌باشد.
13. در جزء «1» بند الحاقي «2»، اطلاق تفويض تعيين «ضوابط ساخت و ساز در حريم گسل‌ها» به وزارت راه و شهرسازي، از آنجا كه براي سازمان اين صلاحيت را قائل خواهد شد كه براي ساخت و ساز و اعمال حقوق مالكانه اشخاص در اراضي خود تعيين تكليف نمايد و در حقيقت اعمال محدوديت در حقوق اشخاص است، مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
14. اجزاء «3» و «6» بند الحاقي «2» اگرچه مي‌تواند وظيفه جديدي براي وزارت راه‌و شهرسازي تلقي شده كه مستلزم صرف هزينه‌هاي جديد مي‌باشد، لكن مي‌توان احكام مزبور را به صورت كلي در راستاي «سياست‌هاي كلي پيشگيري و كاهش خطرات ناشي از سوانح طبيعي و حوادث غيرمترقبه» قلمداد نمود.
15. اين ماده در لايحه دولت وجود نداشته است.
تذكرات:
- در جزء «1» بند «ج»، با توجه به اينكه در مواد و بندهاي ديگر اين مصوبه، عنوان «سازمان هواشناسي كشور» به درستي به كار رفته است لازم است در اين بند نيز اصلاح شود. همچنين عبارت «مرتبط با» در عبارت «دستگاه‌ها و نهادهاي مرتبط با موضوع ماده (2)» بايد حذف شود.
- در بند الحاقي «1»، كلمه«سازمان‌ها» در عبارت «سازمان‌هاي نيروهاي مسلح» زائد است.
- در جزء «7» بند الحاقي «2»، عبارت «سازمان‌هاي دولتي و شركت‌ها» بايد به عبارت «سازمان‌ها و شركت‌هاي دولتي» اصلاح شود.
ماده (17)- نكته و مغايرت با اصول 52 و 85
1. بر اساس بند «م» ماده (28) قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(2) ، تنخواه گردان موضوع ماده (10) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت به 3 درصد و اعتبارات موضوع ماده (12) قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور به 2 درصد افزايش مي‌يابد. همچنين براساس ماده (10) تنخواه مذكور از محل صرفه‌جويي يا اصلاح بودجه سالانه تسويه خواهد شد. از اين رو عبارت ذيل ماده (17) مصوبه مبني‌بر اجازه تصويب مازاد اعتبار مورد نياز توسط هيأت وزيران و سپس ارائه اصلاحيه بودجه با توجه به وجود سابقه قانوني فاقد ايراد مي‌باشد.
2. در تبصره «2» اين ماده، اجازه «كاهش اعتبارات رديف‌هاي متفرقه يا دستگاه‌هاي اجرايي»، از جهت صدور اجازه اصلاح قانون بودجه بدون طي فرايند قانوني آن مغاير اصل 52 و از آنجا كه نوعي تفويض قانونگذاري به حساب مي‌آيد، مغاير اصل 85 قانون اساسي است.
ماده (18)- ابهام
منظور از «مواد (1) و (2)» در اين ماده روشن نيست و داراي ابهام است.
ماده (19)- نكته
حكم ذيل اين ماده نيز با توجه به توضيحات مذكور در ماده (17) فاقد ايراد مي‌باشد. همچنين نظير اين ماده در لايحه دولت نيز وجود داشته است.
ماده (20)- مغايرت با اصل 85
عبارت «نحوه تشويق و قدرداني» داراي ابهام است و مشخص نيست شامل چه مواردي مي‌شود. آيا منظور از تشويق و قدرداني صرفاً اعطاي لوح تقدير يا امري در اين سطح است يا اينكه مقصود قانونگذار ارائه تسهيلات تشويقي از جمله در مواردي نظير حقوق و مزايا و بازنشستگي مي‌باشد. در صورت اخير، داراي ماهيتي قانوني است و اطلاق تفويض آن به آيين‌نامه اجرايي مصوب هيأت وزيران مغاير اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد.
اين حكم در لايحه دولت وجود داشته است و از حيث بار مالي فاقد ايراد است.
ماده (22)- مغايرت
مفاد اين ماده مبنياً بر ايراداتي كه در مواد پيشين توضيح داده شد، واجد ايراد است.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( ارديبهشت ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-