مقدمه
«طرح افزايش ظرفيت پالايشگاه‌هاي ميعانات گازي و نفت خام با استفاده از سرمايه‌گذاري مردمي» كه در تاريخ ۴ /۷ /۱۳۹۷ اعلام‌وصول شده است، در جلسۀ علني مورخ ۲۴ /۴ /۱۳۹۸ با اصلاحاتي به‌تصويب رسيده است و به منظور اجراي اصل ۹۴ قانون اساسي براي شوراي نگهبان ارسال شده است. در ادامه به شرح و بررسي مفاد اين طرح پرداخته مي‌شود.
شرح و بررسي
الف: كليات
۱. اين طرح با هدف «تقويت قدرت بازدارندگي در مقابل تحريم‌ها» و «استفادۀ حداكثري از منابع نفتي در عين كاهش خام‌فروشي» و نيز «تسهيل ساخت و توسعۀ پالايشگاه‌ها و پتروپالايشگاه‌ها» در راستاي اجرايي‌كردن جزء «۲» بند «الف» ماده (۴۴) «قانون برنامۀ پنج‌سالۀ ششم توسعۀ اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (۱۳۹۶-۱۴۰۰)» مصوب ۴ /۱۲ /۱۳۹۵ تهيه و تصويب شده است.
۲. سازوكار اجرايي اين طرح بدين نحو پيش‌بيني شده است كه با اعطاي خوراك به طرح‌هاي احداث يا توسعۀ پالايشگاه‌ها و پتروپالايشگاه‌ها طي يك بازۀ زماني مشخص از شروع بهره‌برداري بدون دريافت بهاي آن و به‌صورت تسهيلات، موجب جذب سرمايه‌گذاري لازم جهت اين‌گونه طرح‌ها مي‌شود؛ چراكه بيش از ۹۵% هزينۀ يك پالايشگاه، هزينۀ خريد خوراك آن بوده و دورۀ بازگشت سرمايۀ طرح‌هاي مذكور، بسيار طولاني (غالباً حدود ۱۲ تا ۱۴ سال از زمان شروع طرح) است. از اين رو سرمايه‌گذاران انگيزه‌هاي لازم را براي سرمايه‌گذاري در اين حوزه ندارند. بازۀ زماني مذكور كه در اين طرح، «تنفس خوراك» ناميده شده است، در واقع همانند «دورۀ تنفس» در تسهيلات‌دهي نظام بانكي است؛ بدين معنا كه تسهيلات‌گيرنده پس از اخذ تسهيلات، در بازۀ زماني مشخصي هيچ‌گونه اقساطي پرداخت نمي‌كند و پس از گذشت بازۀ زماني يادشده، بازپرداخت تسهيلات آغاز مي‌شود. در طرح حاضر نيز وزارت نفت ابتدائاً‌ارزش حجم سرمايه‌گذاري طرح را (غالباً براساس ميزان ظرفيت طرح برمبناي بشكه در روز) بررسي مي‌كند و بر همين اساس، تعداد روزي را كه خوراك، بدون دريافت بهاي آن به طرح اعطا مي‌شود (مثلاً ۶ ماه يا ۱ سال)، تعيين مي‌كند و پس از سپري‌شدن اين مدت، بازپرداخت تسهيلات آغاز مي‌شود. در واقع، به‌دليل نوسانات قيمت نفت در سال‌هاي مختلف، مدت دقيق دورۀ تنفس خوراك، «به تعداد روزي متناسب با قيمت نفت خام در همان زمان بهره‌برداري از طرح» منوط شده است كه برابر با «كل هزينۀ سرمايه‌گذاري‌شده در طرح» مي‌باشد.
۳. در حالت فعلي و محدوديت صادرات نفت خام به‌دليل تحريم‌هاي ظالمانه، صادرات نفت نسبت‌به حالت عادي كاهش يافته است و به‌تبع، منابع دريافتي صندوق توسعۀ ملي از صادرات نفت نيز با كاهش مواجه شده است. در اين مصوبه، با «صادراتي» محسوب‌كردن خوراك تحويلي به اين طرح‌ها، در واقع منبع درآمد جديدي براي صندوق توسعۀ ملي ايجاد شده است؛ چراكه در وضعيت كنوني، صندوق توسعۀ ملي صرفاً از نفت «صادراتي» سهم مي‌برد و از فروش «داخلي» نفت، سهمي ندارد. بنابراين نه‌تنها در دورۀ بازپرداخت تسهيلات، بلكه مادامي‌كه اين طرح‌ها از خوراك داخلي استفاده مي‌كنند، صندوق توسعۀ ملي از خوراك آن‌ها به ميزان درصد تعيين‌شدۀ قانوني سهم مي‌برد. در واقع نفت تحريم‌شده كه اجباراً در زير زمين بلااستفاده مانده است، به‌عنوان تنفس خوراك به پالايشگاه‌ها و پتروپالايشگاه‌ها تخصيص مي‌يابد و با صادراتي محسوب شدن آن، صندوق توسعۀ ملي نيز در بلندمدت از اين امر منتفع مي‌شود.
۴. همان‌طوركه بيان شد، تحويل خوراك به طرح‌هاي موضوع اين مصوبه، در دورۀ تنفس، بدون دريافت بهاي آن در نظر گرفته شده است كه اين امر مي‌تواند به معني كاهش درآمد دولت از جهت عدم ‌دريافت بهاي فروش داخلي نفت باشد. اما براي رفع اين توهم، در مصوبۀ حاضر پيش‌بيني شده است كه تنفس خوراك صرفاً از محل سهم صندوق توسعۀ ملي تأمين شود؛ بدين نحو كه خوراك، از سرجمع سهم سالانۀ صندوق توسعۀ ملي كسر شود و به حساب دولت گذاشته شود. به‌عنوان مثال، اگر در وضعيت فعلي صادرات نفت، ۱ ميليون بشكه در سال باشد، سهم صندوق توسعۀ ملي ۲۰۰ هزار بشكه مي‌شود ولي پس از اجراي اين مصوبه و با «صادراتي» محسوب‌شدن خوراك تحويلي، اگر ۲۰۰ هزار بشكه نفت به‌عنوان خوراك به طرح‌هاي مذكور اختصاص يابد، در حقيقت صادرات نفت، ۱ ميليون و ۲۰۰ هزار بشكه در سال محسوب مي‌شود كه سهم  صندوق توسعۀ ملي هم ۲۴۰ هزار بشكه مي‌شود. حال كل خوراك تحويلي، از سرجمع سهم صندوق توسعۀ ملي كسر مي‌شود و به حساب دولت گذاشته مي‌شود و در واقع سهم دريافتي صندوق توسعۀ ملي در آن سال، ۴۰ هزار بشكه مي‌شود و ۲۰۰ هزار بشكۀ باقيمانده را به‌صورت اقساطي از اين طرح‌ها دريافت مي‌كند. بنابراين اين مصوبه در دورۀ تنفس، موجب كاهش منابع دريافتي صندوق توسعۀ ملي مي‌شود ولي همان‌طوركه ذكر شد، منبع جديدي نيز براي صندوق توسعۀ ملي ايجاد مي‌كند كه تا زماني كه طرح‌هاي يادشده خوراك خود را از داخل كشور دريافت كنند، براي صندوق توسعۀ ملي باقي خواهد ماند. گفتني است مدت زمان مزبور كه ميزان منابع ورودي صندوق كاهش مي‌يابد زياد نخواهد بود، چراكه بلافاصله پس از پايان مدت تنفس، علاوه بر اقساط بازپرداخت تسهيلات، سهم سالانه صندوق نيز به طور كامل پرداخت خواهد شد.
۵. همان‌طوركه از توضيحات پيشين مشخص است، محل تأمين بار مالي اين طرح، برداشت و تسهيلات‌دهي از منابع صندوق توسعۀ ملي است كه اين امر مغاير حكم بند «۱۰» «سياست‌هاي كلي برنامۀ ششم توسعه» ابلاغي ۹ /۴ /۱۳۹۴ مقام معظم رهبري، مبني‌بر «دائمي‌شدن اساسنامۀ صندوق توسعۀ ملي با تنفيذ اساسنامۀ موجود» (ماده (۱۶) «قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعۀ كشور» مصوب ۱۰ /۱۱ /۱۳۹۵) و «استقلال مصارف صندوق توسعۀ ملي از تكاليف بودجه‌اي و قوانين عادي» بوده و در نتيجه مغاير بند «۲» اصل ۱۱۰ قانون اساسي است. در اين مصوبه جهت رفع اين ايراد، استفاده از سهم صندوق توسعۀ ملي با «اذن» مقام معظم رهبري دانسته شده است. 
ب: جزئيات 
ماده (۳)- مغايرت با اصل 110، ابهام، نكته و تذكر
1. نكته: با توجه به اينكه مبناي اجراي اين طرح و اعطاي خوراك (تسهيلات) حجم سرمايه‌گذاري صورت گرفته است، در اين بند براي وزارت نفت از حيث مقام صادركننده مجوز اوليه اين اختيار پيش‌بيني شده است كه كميت و كيفيت فرآورده‌هاي توليدي را بررسي كند و در صورتي كه با طرح اوليه مغايرت داشت، اعم از اينكه كميت يا كيفيت فرآورده‌هاي مزبور افزايش يافته يا كاهش يابد، نسبت به تعديل ميزان تنفس اقدام نمايد. 
2. نكته: درخصوص عبارت «خوراك تحويلي به اين واحدها از نظر قواعد مالي در حكم صادرات نفت و ميعانات گازي است» در بند «ت» اين ماده، اين نكته درخور توجه است كه با اين عبارت، بودجۀ شركت ملي نفت ايران با احداث هر پالايشگاه يا پتروپالايشگاه جديد كمتر نمي‌شود و تعارض منافع از بين مي‌رود. تعارض منافعي كه از جز «۲» بند «الف» ماده (۱) «قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(۲)» مصوب ۴ /۱۲ /۱۳۹۳ به‌وجود آمده است. با اين توضيح كه در شرايط فعلي يك از خلاءهاي قانوني در حوزه انرژي و نفت و گاز كشور وجود «تعارض منافع در بودجه شركت ملي نفت» براي احداث پالايشگاه و پتروپالايشگاه در كشور است. طبق جزء 2 بند الف ماده 1 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) قيمت هر بشكه نفت فروخته شده به پالايشگاه هاي داخلي كه قرار است به عنوان مبناي سهم 14.5 درصدي شركت ملي نفت قرار گيرد، هر ساله توسط كارگروهي متشكل از نمايندگان وزارت نفت، وزارت اقتصاد و دارايي و سازمان برنامه بودجه مشخص مي شود كه مطابق گزارش هاي ديوان محاسبات، اين عدد در چندين سال گذشته حدود 15 الي 16 دلار بوده است. بنابراين شركت ملي نفت از فروش هر بشكه نفت به پالايشگاه هاي داخلي تقريبا برابر نصف هزينه استخراج آن بشكه سهم دريافت مي كند؛ به عبارت ديگر ضرر مي كند. اما از خام فروشي هر بشكه نفت از طريق صادرات، سهمي 4 برابر سهم فروش به پالايشگاه هاي داخلي دريافت مي كند كه يك تعارض منافع جدي را براي شركت ملي نفت و وزارت نفت در احداث پالايشگاه و پتروپالايشگاه به وجود آورده است.
3. نكته: عبارت ذيل بند «ت» اين ماده مبني‌بر اينكه «تسويه حساب اين واحدها با صندوق توسعه ملي بابت بازپرداخت اقساط تنفس خوراك، علاوه‌بر سهم صندوق توسعه ملي از محل فروش خوراك به آن‌ها در طي سنوات آتي مي‌باشد» تصريحي بر اين موضوع است كه سهم صندوق علاوه‌بر بازپراخت خوراك تحويلي به واحدهاي موضوع اين قانون، شامل سهم صندوق از اصل خوراك تحويلي به آن‌ها نيز مي‌باشد. چراكه مقرر شده خوراك تحويلي به واحدهاي موضوع اين قانون در حكم صادرات بوده و درنتيجه صندوق مطابق سياستهاي كلي برنامه ششم و قوانين بودجه از اين محل نيز سهم خواهد داشت. 
4. نكته: در اين بند به منظور تسهيل فرايند اعطاي تسهيلات از يك طرف و اخذ تضامين كم‌خطر از سوي ديگر به دولت اجازه داده شده است كه در واقع به نيابت از صندوق توسعه ملي با اخذ قراردادي از سرمايه‌گذار، بخشي از درآمدهاي حاصل از فروش فرآورده‌هاي موضوع سرمايه‌گذاري را متناسب با مبلغ اقساط دريافت كند. در اين حالت بجاي اخذ زمين يا هر وثيقه ديگري كه تبديل آن به وجوه نقد مورد نظر نهاد تأمين مالي (در اينجا صندوق توسعه ملي) سازوكاري طراحي شده است كه منابع حاصل از فروش فرآورده‌ها مستقيماً در اختيار نهاد تأمين مالي قرار مي‌گيرد و پس از برداشت سهم مربوطه، مازاد در اختيار سرمايه‌گذار قرار خواهد گرفت. همچنين اين بند به دولت اين اختيار را داده است كه بجاي سازوكار فوق، سهام سهامداران شركت مجري را تا سقف مبلغ تسهيلات اعطايي (تنفس خوراك) أخذ نمايد (و به صندوق واگذار كند). 
ماده (۴)- نكته، مغايرت با اصول ۷۵ و ۱۵، نكته و تذكر
۱. نكته: صندوق سرمايه‌گذاري پروژه كه در بند «الف» و «پ» اين ماده مورد اشاره قرار گرفته نهاد مالي است كه با اخذ مجوز از سازمان بورس و اوراق بهادار تأسيس‌شده و به جمع‌آوري سرمايه از عموم و تخصيص آن به سرمايه‌گذاري در ساخت و تكميل پروژه معين اشاره شده در اساسنامه صندوق، مي‌پردازد.
اين صندوق به‌منظور ساخت و رساندن به مرحله بهره‌برداري پروژه‌هاي سودآور توليدي، به جمع‌آوري وجوه از سرمايه‌گذاران و اختصاص وجوه جمع‌آوري‌شده به پروژه مربوطه مي‌پردازد. در اين روش بانيان اجراي پروژه‌اي مي‌توانند در ساختاري تحت نظارت نهادها و اركان قانوني و به‌كارگيري عوامل و پيمانكاران مجرب، اقدام به اجرا و ساخت پروژه كنند. ساخت از‌ طريق شركت سهامي خاص پروژه كه سهام آن متعلق به صندوق است اجرا مي‌شود و در پايان دوره ساخت و آغاز دوره بهره‌برداري، سهام اين شركت قابل ‌فروش يا عرضه در بازار بورس خواهد بود.
2. مغايرت: حكم بند «پ» اين ماده مبني‌بر معافيت دارايي‌هايي كه از طريق سازوكار «صندوق سرمايه‌گذاري پروژه» تأمين مالي شده‌اند از پرداخت عوارض نقل ‌و انتقال، موجب تقليل درآمد عمومي مي‌شود و چون طريقي هم براي جبران كاهش درآمد پيش‌بيني نشده است، مغاير اصل ۷۵ قانون اساسي است.
3. مغايرت: استفاده از واژۀ بيگانۀ «پروژه» در اين ماده بدون ذكر معادل فارسي آن، مغاير اصل ۱۵ قانون اساسي است.
4. تذكر: در بند «ب» اين ماده، عبارت «شركت نفت ايران» به عبارت «شركت ملي نفت ايران» اصلاح شود.