مقدمه
طرح يك فوريتي «الحاق موادي به قانون نحوه اجراي اصل چهل و نهم (49) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» كه در تاريخ 14 /11 /1397 با عنوان «طرح اعاده اموال نامشروع و اجراي اصل چهل و نهم (49) قانون اساسي» اعلام وصول شده بود، در جلسه علني مورخ 23 /4 /1398 مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيده است و به‌منظور اجراي اصل 94 قانون اساسي در تاريخ 26/4/1398 براي شوراي نگهبان ارسال شده است. در ادامه به بررسي مفاد اين طرح پرداخته مي­شود.
شرح و بررسي
در اين قسمت ابتدا كليات طرح مورد بررسي قرار گرفته و سپس نكاتي در خصوص برخي از مواد مصوبه بيان مي­شود.
الف: كليات
پس از انقلاب اسلامي و با تصويب قانون اساسي يكي از موارد مهمي كه در اجراي قانون اساسي و نيل به اهداف آن ضرورت داشت، تصويب قوانين در خصوص برخي از اصول قانون اساسي بود. اصل 49 قانون اساسي يكي از اصولي است كه اجراي آن نيازمند قانوني جامع بود تا ابعاد مختلف آن را پوشش دهد. ازاين‌رو مجلس شوراي اسلامي در تاريخ 17 /5 /1363 «قانون نحوه اجراي اصل 49 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران» را به تصويب رساند. محورهاي عمده اين قانون كه به‌منظور بررسي طرح حاضر آگاهي نسبت به آن ضروري مي‌باشد به شرح زير است:
1. بر اساس ماده (2) اين قانون، اصل بر مشروعيت دارايي و اموال اشخاص است مگر در مواردي كه خلاف آن اثبات شود. بنابراين مبناي قانون، مشروعيت اموال اشخاص است و صرفاً در مواردي كه دلايل و اماراتي موجب شبهه در چنين اصلي شود، اين قانون در خصوص آن مجري خواهد بود.
2. در ماده (3) شعب خاصي از دادگاه انقلاب به موضوع اين قانون اختصاص پيدا كرده‌اند. بنابراين رسيدگي و صدور حكم در مراجع قضايي و دادگاه صورت مي­گيرد.
3. براي شروع رسيدگي مطابق اين قانون، دو فرايند پيش­بيني شده است. اول آنكه در ماده (4) قانون تصريح شده است. بر اساس اين ماده، هريك از وزارتخانه­ها سازمان­ها و ساير موارد مذكور در ماده موظف‌اند سوابق وزرا، مديران كل و ... را بررسي كنند و اگر موضوعات مشمول اصل 49 قانون اساسي را مشاهده كردند به‌صورت شكايت، دادخواست يا گزارش، مراجع صالحه را مطلع نمايند. در حالت دوم و به استناد ماده (5) قانون، دادستان مكلف شده است رأساً نسبت به اموال و دارايي اشخاصي كه در اين ماده احصاء شده­اند به شرط وجود دلايل و امارات مبني بر نامشروع بودن آن اموال، نزد دادگاه صالح طرح شكايت نمايد. بنابراين از يك سو وزارتخانه­ها و دستگاه­هاي اجرايي به‌طور كلي موظف­اند خود در صورت مشاهده موارد موضوع اصل 49 قانون اساسي گزارش نمايند و از سوي ديگر براي دادستان نسبت به اموال برخي اشخاص تكليف ابتدايي وجود دارد.
4. درنهايت موضوع توسط دادگاه صالح رسيدگي و منجر به صدور حكم مي­شود و اموال به صاحب حق رد مي­شود.
حال با عنايت به سوابق مزبور، با توجه به اينكه در ماده (5) قانون موجود، اشخاص به‌صورت حصري ذكر شده­اند، در مواردي كه دادستان بر اساس دلايل و امارات موجود نسبت به اموال فردي خارج از اشخاص موضوع ماده (5)، ترديد مي‌نمود كه از طرق نامشروع حاصل شده است، نمي­توانست به اين قانون استناد كرده و موضوع را به دادگاه صالح ارجاع نمايد. ازاين‌رو طراحان مصوبه حاضر، در راستاي تكميل قانون فوق­الذكر اقدام كرده و مصوبه حاضر در اين راستا قابل تحليل است.
نكته مهم و قابل توجه آن است كه اين مصوبه الحاق به قانون پيشين است كه اگرچه مبناي اوليه اين قانون مشروعيت اموال و دارايي اشخاص است (ماده 2 قانون). اما هنگامي كه در مورد شخصي با توجه به ادله و امارات موجود گمان قريب به يقين پيش آيد كه اموال وي نامشروع است، اصل برائت ديگر در اين موارد جاري نخواهد بود (نظير چنين موضوعي را مي‌توان درخصوص «پولشويي» نيز مشاهده نمود). به‌عنوان مثال فردي كه از ابتداي فعاليت‌هاي شغلي در مناصب دولتي مشغول به فعاليت بوده است و پس از چند سال اموال و دارايي وي معادل چند صد ميليارد تومان است، در مظان اين سؤال قرار مي‌گيرد كه ثروت مزبور از چه طريقي حاصل شده است. در حقيقت وضعيت اين فرد سبب مي‌شود كه اصل اوليه برائت كنار گذاشته شده و فرد بايد مشروعيت اموال خود را اثبات نمايد. در اين فرض اگر شخص بتواند ثابت كند كه اموال مزبور از طرق مشروعي به دست آمده است، مثلاً خارج از ساعات اداري به كسب و كاري كه ممنوعيت قانوني نداشته است اشتغال داشته يا در عرصه ساختمان‌سازي فعاليت مي‌كرده است و يا مواردي از اين قبيل و از آن طريق ثروتي هرچند زياد كسب كرده است. بنابراين مشروعيت اموال جمع‌آوري‌شده احراز مي‌شود. اما در مورد شخصي كه نتواند مشروعيت اموال را اثبات نمايد حكم به عدم آن صادر شده و بايد آن دسته از اموالي را كه به‌موجب حكم دادگاه، حكم به نامشروع بودن آن شده است اعاده كند.
نكته ديگري كه در اين مصوبه توجه به آن ضروري مي‌باشد آن است كه دادگاه‌هاي رسيدگي‌كننده به «اموال نامشروع و اعاده آن» دادگاه‌هاي حقوقي هستند و نبايد اين موضوع را با رويكرد كيفري تحليل نمود. ماده (20) الحاقي موضوع ماده (5) مصوبه به اين موضوع تصريح دارد و شعب حقوقي ويژه‌اي را در دادگاه‌هاي اصل چهل و نهم قانون اساسي براي رسيدگي به دعاوي موضوع اين بخش از قانون تشكيل داده است. اينكه رسيدگي ابتدايي به موضوع اين مصوبه در صلاحيت «دادستان» پيش‌بيني شده است نيز ارتباطي با كيفري بودن ماهيت رسيدگي پيدا نمي‌كند، چراكه اساساً دادستان وظايف متعددي بر عهده دارد كه برخي از آن‌ها ماهيت حقوقي و امور حسبه دارند نظير نصب قيم، حفظ و نظارت بر اموالي كه بايد براي آن امين تعيين شود.
با عنايت به توضيحات فوق به بررسي مفاد مصوبه خواهيم پرداخت.
ب: جزئيات
ماده (1)- تذكر و نكته
1. در متن اين ماده پس از عبارت «رؤسا، مديران و مسئولان» لازم است واژه «دستگاه‌هاي» افزوده شود.
2. بر اساس اين ماده كه به عنوان ماده (16) به قانون نحوه اجراي اصل 49 قانون اساسي الحاق شده است، احكامي از برخي مواد قانون مذكور در خصوص اشخاص مذكور در اين ماده نيز اجرايي مي‌گردد. همان‌طور كه در كليات گزارش نيز بيان شد، احكامي كه در مواد مزبور ذكر شده است در صورتي اجرايي و آغاز مي‌شود كه دادستان با توجه به دلايل و امارات موجود، اموال يكي از اشخاص موضوع ماده را نامشروع تشخيص دهد. در اين موارد موضوع را به دادگاه صالح جهت رسيدگي ارجاع مي‌كند.
بنابراين، احكامي نظير آنچه در ماده (6) قانون آمده است كه اشخاص موضوع اين ماده موظف‌اند صورت اموال و دارايي خود و خانواده تحت تكفل خود را به دادگاه تسليم كنند، ارتباطي با رسيدگي به دارايي مقامات و مسؤولين، موضوع «قانون رسيدگي به دارايي مقامات، مسئولان و كارگزاران جمهوري اسلامي ايران» ندارد. به عبارت ديگر، بر اساس اين مصوبه، در مواردي كه اموال شخصي، به‌موجب دلايل و امارات مشخص و موجود، از سوي دادستان نامشروع تلقي شود، مراتب مقرر در اين قانون اجرا خواهد شد و اين مراتب ابتدا به ساكن و در مورد همه مشمولين قانون اجرايي نمي‌شود.
3. در خصوص استناد به ماده (3) قانون رسيدگي به دارايي مقامات، مسئولان و كارگزاران جمهوري اسلامي ايران نيز گفتني است كه اساساً حكم اين دو قانون با يكديگر متفاوت است و ايرادي از اين حيث به مصوبه وارد نيست. توضيح آنكه، با توجه به اينكه قانون اخيرالذكر توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام به تصويب رسيده است و در ماده (3) و در قالب 24 بند اشخاصي را برشمرده است، ممكن است اين توهم پيش آيد كه ذكر اين ماده در مصوبه حاضر، به‌منزله توسعه احكام قانون يادشده است و از اين حيث مغاير اصل 112 قانون اساسي قلمداد شود. اما همان‌طور كه در بند بالا هم توضيح داده شد، اساساً احكام اين مصوبه با آنچه در قانون رسيدگي به دارايي مقامات آمده متفاوت است. آنچه موضوع آن قانون است، ارائه فهرستي از دارايي مسؤولين، در آغاز و پايان مسئوليتشان مي‌باشد، درحالي‌كه در اين قانون، درصورتي‌كه دارايي يك شخصي با شرايطي، مظنون به نامشروع بودن باشد، اعم از اينكه داراي مسؤوليت باشد يا شخصي عادي باشد، توسط دادستان مورد رسيدگي قرار گرفته و درصورتي‌كه دادستان با دلايل و امارات موجود، موضوع را به دادگاه ارجاع دهد، دادگاه فهرست اموال فرد را تقاضا مي‌كند. لذا اساساً اين موضوع با موضوع قانون رسيدگي به دارايي مقامات متفاوت است. در حقيقت بجاي اينكه فهرستي بلند از اشخاص در اين قانون نوشته شود، از ماده (3) آن قانون استفاده شده است.
4. در خصوص عنوان «ظن قوي» مذكور در تبصره «3» اين ماده بايد گفت كه اين مفهوم پيش از اين نيز در قوانين بيان شده است. مواد (137)، (152) و (671) قانون آيين دادرسي كيفري به اين مفهوم اشاره دارد و درصورتي‌كه حسب دلايل و امارات ظن قوي نسبت به كشف جرم در مواردي وجود داشته باشد، آن را به رسميت شناخته و بر اساس آن مجوزهايي صادر كرده است. لذا مفهومي است كه در عرف نظام حقوقي و قضايي ما پذيرفته شده است.
ماده (2)- تذكر
1. عنوان صحيح ديوان محاسبات، «ديوان محاسبات كشور» است و واژه «كل» اضافه است و بايد حذف شود.
2. با توجه به ماده (18) الحاقي موضوع ماده (3) مصوبه، كه «دادستان عمومي و انقلاب مركز استان» را مورد خطاب قرار داده است، به نظر مي‌رسد در تبصره اين ماده، شهروندان و سازمان‌هاي مردم‌نهاد بايد اطلاعات مربوط را به «دادستان ذي‌ربط» ارائه كنند. لذا به نظر لازم است اولين عبارت «دادستان كل» در اين تبصره بايد به «دادستان ذي‌ربط» اصلاح شود.
ماده (4)- ابهام
1. عبارت «سوءاستفاده از مقام و موقعيت شغلي از قبيل سوءاستفاده از اطلاعات ناشي از جايگاه» مذكور در اين ماده داراي ابهام است. توضيح آنكه با توجه به اينكه بر اساس اين مصوبه، درصورتي‌كه احراز شود كه اموال شخصي نامشروع است، مشمول اين قانون خواهد بود و اموال مزبور و عوايد ناشي از آن اعاده خواهد شد، لذا تعريف عنوان اموال نامشروع بايد به‌گونه‌اي باشد كه در عين جامعيت دربردارنده ضوابط تشخيص باشد. اين در حالي است كه مفهوم «سوءاستفاده» يك مفهوم موسع بوده و از اين حيث محل ابهام مي‌باشد. البته گفتني است اين مفهوم پيش از اين نيز در ساير قوانين ذكر شده است كه ازجمله آن‌ها بند «30» ماده (8) قانون رسيدگي به تخلفات اداري است.
2. همچنين حكم مقرر در تبصره اين ماده نيز واجد ابهام است. چراكه مشخص نيست منظور از اين تبصره آن است كه در مقام احراز نامشروع بودن از سازوكارهاي مذكور در قانون مبارزه با پول‌شويي استفاده مي‌شود يا اينكه مقصود از آن، احراز بالفعل است و هر آنچه در قانون مبارزه با پول‌شويي آمده است، به‌عنوان اموال نامشروع تلقي مي‌گردد. به‌عنوان مثال در تبصره‌هاي ماده (2) قانون مبارزه با پول‌شويي احكامي آمده است كه مشخص نيست آيا اين احكام نيز به‌موجب اين تبصره در اعمال اين مصوبه حاكم است يا خير.
ماده (6)- ابهام
بر اساس ماده (21) الحاقي موضوع اين ماده، دادستان موظف است از برخي افراد مذكور در ماده (6) قانون مبارزه با پول‌شويي و دستگاه‌هاي موضوع بند «الف» ماده (117) قانون برنامه ششم توسعه استعلام نمايد. به‌منظور ضمانت اجراي ارائه پاسخ صحيح و كامل از سوي اشخاص و دستگاه‌هاي استعلام شونده، به‌موجب ذيل ماده براي اشخاص دولتي مجازات انفصال از خدمات دولتي و عمومي و براي اشخاص مشغول به كار در بانك‌ها و مؤسسات مالي و اعتباري خصوصي، منع اشتغال پيش‌بيني شده است. اما در بين اشخاص موضوع ماده (6) قانون مبارزه با پول‌شويي اشخاصي نظير «وكلاي دادگستري» و «كارشناسان رسمي دادگستري» نيز وجود دارند. ابهامي كه مطرح مي‌شود آن است كه در خصوص اين دسته از افراد نه عنوان «انفصال از خدمات دولتي و عمومي» صدق مي‌كند و نه «منع اشتغال در بانك‌ها و مؤسسات مالي و اعتباري خصوصي» شامل آن‌ها مي‌شود. به عبارت ديگر اگر منظور از انفصال در خصوص اين اشخاص تعليق يا ابطال پروانه فعاليت آن‌ها باشد، چنين حكمي مستلزم تصريح است، در غير اين صورت برخي از اشخاص مورد مجازات قرار گرفته و براي برخي ديگر مجازاتي پيش‌بيني نشده است.
ماده (7)- مغايرت با اصول 40 و 49
1. بر اساس ذيل ماده (22) الحاقي، دادگاه پس از ختم رسيدگي، «عندالاقتضا حكم به اعاده اموال نامشروع به نفع دولت صادر مي‌كند.» اطلاق اين عبارت در مواردي كه اموال متعلق به شخص ديگر يا نهاد ديگري بوده باشد و توسط محكوم، به‌صورت نامشروع اخذ شده باشد محل ايراد است. توضيح آنكه مطابق تبصره ماده (5) قانون نحوه اجراي اصل 49 قانون اساسي، شاكي خصوصي نيز مي‌تواند نسبت به موضوعات اين قانون نزد دادگاه طرح شكايت كند. همچنين درصورتي‌كه موضوع محكوميت، اموال متعلق به نهادي غير از دولت باشد از قبيل آستان­هاي مقدسه، وقف يا اموالي كه اداره آن‌ها توسط ولي فقيه صورت مي­گيرد نظير اموال در اختيار بنياد مستضعفان، اطلاق واژه دولت مذكور در اين ماده شامل اين موارد نمي­شود. ماده (8) قانون و نيز عبارت مذكور در تبصره همين ماده شاهدي است بر اينكه همه اموال موضوع اين قانون لزوماً مربوط به دولت نيست. اين در حالي است كه بر اساس ذيل اصل 49 قانون اساسي، دولت بايد اموال نامشروع را پس از ثبوت شرعي باز پس گرفته و به صاحب حق رد كند. ازاين‌رو اين ماده مغاير اصول 40 و 49 قانون اساسي مي­باشد.
2. عبارت «پس از گردش خزانه» بايد به عبارت «پس از واريز به خزانه» اصلاح شود.
ماده (8)- مغايرت با اصل 34 و تذكر
بر اساس اين ماده، صرفاً محكوم­عليه يا دادستان مي­توانند در صورت اعتراض به رأي صادره از شعبه بدوي، درخواست تجديدنظر بدهند. دستگاه­هاي موضوع ماده (17) الحاقي موضوع ماده (2) مصوبه نيز صرفاً در صورت تأييد دادستان مي­توانند درخواست تجديدنظر را به مرجع صالح تقديم كنند؛ اما همان‌طور كه در ماده قبل نيز بيان شد، به استناد تبصره ماده (5) قانون، اشخاص خصوصي نيز مي­توانند به استناد اين قانون در دادگاه طرح شكايت نمايند؛ اما درصورتي‌كه نسبت به حكم صادره از مرجع بدوي اعتراضي داشته باشند از طرح درخواست تجديدنظر محروم شده­اند. اين در حالي است كه بر اساس ماده (433) قانون آيين دادرسي كيفري، شاكي يا مدعي خصوصي نيز از جمله اشخاصي است كه حق درخواست تجديدنظر دارد. گفتني است نمي‌توان گفت با توجه به ماده (433)، كه به استناد آن اشخاص خصوصي هم مي‌توانند درخواست تجديدنظر بدهند، ايرادي به اين ماده وارد نيست؛ زيرا در اين مصوبه و در مقام بيان اشخاصي كه مي­توانند از آراء موضوع اين قانون تجديدنظرخواهي كنند، توسط قانون‌گذار تعيين تكليف شده است و ديگر امكان استناد به عمومات موجود از جمله ماده (433) فراهم نيست. ازاين‌رو اين ماده به دليل ايجاد محدوديت در طرح درخواست تجديدنظر مغاير اصل 34 قانون اساسي مي­باشد.
همچنين توجه به اين نكته نيز ضروري است كه اشخاص خصوصي كه قصد اعتراض به رأي صادره دارند لزوماً محكوم­عليه نيستند. بلكه ممكن است در مواردي محكوم­عليه همان متهم باشد اما شاكي خصوصي يا دادستان كه رأي صادره نيز به نفع آنان صادر شده است مثلاً نسبت به ميزان محكوم­به اعتراض داشته باشند. فلذا نمي­توان گفت به دليل اينكه قابليت اعتراض براي محكوم­عليه پيش­بيني شده است پس اين ماده ايرادي ندارد و همه اطراف پرونده مي­توانند تجديدنظرخواهي نمايند.
ماده (9)- نكته
عبارت ذيل اين ماده از حيث اطلاق نسبت به مواردي كه موضوع و عنوان رسيدگي در مراجع موضوع اين قانون و ساير مراجع يكسان است و در ساير مراجع حكم به برائت متهم صادر شده است محل تأمل است. توضيح آنكه در برخي موارد ممكن است موضوع رسيدگي در هر دو مرجع يكي باشد اما عنوان رسيدگي متفاوت باشد، به‌عنوان مثال فردي به دليل اينكه وجهي را از يك شخص ديگري دريافت كرده است در مراجع موضوع اين قانون و نيز در يك شعبه كيفري عادي متهم است. عنوان اتهامي وي در شعبه كيفري رشوه و در دادگاه موضوع اين مصوبه تحصيل مال نامشروع مي­باشد. در اين حالت عنوان رسيدگي متفاوت است هرچند موضوع آن اخذ وجه از يك شخص خاص است. در اين موارد اينكه رأي برائت در شعبه كيفري در خصوص عنوان رشوه صادر شده باشد و اين امر مانع رسيدگي در مراجع موضوع اين قانون نباشد، اشكالي ايجاد نخواهد كرد، چراكه اگرچه ممكن است فرد در شعبه كيفري نسبت به رشوه برائت يافته باشد، لكن در شعب موضوع مصوبه حاضر نتواند تحصيل مال مورد نظر از طريق مشروع را اثبات نمايد (چراكه در شعب موضوع مصوبه حاضر اثبات مشروعيت مال با شخص مي‌باشد و ضرورتاً جرمي اثبات نمي‌گردد و حكم برائت صادره از شعب كيفري درخصوص جرمي نظير رشوه منافاتي با تحصيل مال از طريق غيرمشروع ندارد). اما اشكال در مواردي رخ مي­دهد كه شخص در هر دو مرجع در يك موضوع و به استناد يك عنوان تحت تعقيب باشد. در اين موارد صدور رأي در يك مرجع مشمول اعتبار امر مختومه بوده و بايد مانع رسيدگي در ساير مراجع باشد. ازاين‌رو ذيل اين ماده از حيث اطلاق آن نسبت به مواردي كه موضوع و عنوان رسيدگي واحد است محل اشكال مي­باشد.