مقدمه
شاكي پرونده در دادخواست خود، ابطال بند (2) مصوبه يكصدودوازدهمين جلسه شوراي اسلامي شهر بروجن در خصوص دريافت عوارض مالكين پس از تغيير كاربري توسط شهرداري مورخ 14 /8 /1387 به ‌استناد مغايرت با موازين شرعي و قانوني از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري درخواست نموده است.
شرح و بررسي
شوراي اسلامي شهر بروجن در بند (2) مصوبات يكصدودوازدهمين جلسه‌ي شوراي اسلامي شهر، با اشاره به توافقات صورت گرفته ميان مالكين و شهرداري جهت استفاده از مزرعه سيبستان در طرح‌هاي عمراني شهر، نحوه‌ي تقسيم اراضي باقيمانده پس از طي مراحل قانوني و تغيير كاربري را به نسبت 50 درصد براي شهرداري و 50 درصد براي مالكين تعيين مي‌نمايد.
بر اساس ادعاي شاكي مصوبه‌ي مذكور خلاف شرع، قانون و خارج از حيطه‌ي وظايف و اختيارات قانوني شوراهاي اسلامي شهر و روستا است چرا كه:
اولاً، با توجه به اين‌كه قسمتي از مزرعه سيبستان در محدوده‌ي قانوني قرار گرفته است، پس از كسر كل معابر، 50 درصد از اراضي مالكين به‌صورت رأيگان در ازاي تغيير كاربري و به‌منظور انجام مراحل قانوني به شهرداري واگذار شده، اين درحالي است كه بر اساس اين مصوبه هر مالكي كه جهت اخذ پروانه ساختماني به شهرداري مراجعه مي‌نمايد 50 درصد از ملك آن‌ها به وسيله‌ي شهرداري ضبط مي‌شود و بدون دريافت هر وجهي و به‌صورت اجباري بايد نيمي از ملك خود را به شهرداري واگذار نمايد. اين امر بدون رضايت مالكين بوده و هيچ نماينده‌ي رسمي از سوي مالكين براي توافق با شهرداري معرفي نشده است.
ثانياً،  از يك‌سو مطابق با ماده (4) «قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت» مصوب 1380، اخذ هرگونه كالا و خدمات توسط دستگاه‌هاي اجرايي به تجويز قانون‌گذار نيازمند است. از سوي ديگر اساساً موضوع تغيير كاربري از وظايف و اختيارات مقرر در ماده 71 «قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1375 خارج بوده و در صورتي كه شهرداري براي انجام وظايف و اختيارات خود نيازمند تملك اراضي باشد، بايد بر اساس قوانين مرتبط اقدام به ارزيابي و پرداخت وجوه اراضي نمايد.
ثالثاً، ديوان عدالت اداري در دادنامه‌هاي متعددي دريافت قسمتي از اراضي و يا بهاي آن را به ازاي خدمات تفكيك و افراز و ... در شهرهاي مختلف كشور ابطال كرده است. علاوه بر اين، آراء متعددي از هيات عمومي ديوان نيز مصوبات شوراهاي اسلامي شهر و روستا با اين موضوع را ابطال كرده است.
رابعاً، علاوه بر اين‌كه تملك رايگان و بدون پرداخت وجوه املاك، فاقد مجوز شرعي و مغاير با اصل تسليط است، از آن‌جا كه بدون رضايت مالكين بوده است، مصاديق غصب مي‌باشد.
شاكي مدعي است به استناد ادله‌ي فوق بند (2) مصوبه‌ي شوراي اسلامي شهر بروجن مغاير با موازين قانوني و شرعي بوده و از اين رو تقاضاي ابطال آن را از هيات عمومي ديوان عدالت اداري مطرح كرده است.
در پاسخ به ادعاي شاكي در خصوص مغايرت مصوبه‌ي مذكور با  موازين شرعي و قانوني شوراي اسلامي شهر بروجن با بيان استدلال‌هايي مصوبه‌ي اين شورا را منطبق با موازين قانوني مي‌داند و بيان مي‌دارد:
اولاً هيچ‌گونه مشابهتي ميان دادنامه‌هاي استنادي شاكي و همچنين آراء هيات عمومي كه به‌وسيله‌ي ديوان عدالت اداري ابطال شده است، وجود ندارد. چرا كه موضوع همه‌ي آراء صادره، تصويب مصوبات يا دستورالعمل‌هايي به‌وسيله‌ي نهادهاي عمومي بوده كه در اثر آن‌ها رأساً و به‌صورت يك‌طرفه و بدون اذن و رضايت مالك و برخلاف قوانين و مقررات قانوني و احكام و موازين اسلامي، تغيير كاربري ملك يا موافقت با تفكيك و افراز اراضي و املاك مشروط به واگذاري بخشي از املاك آن‌ها يا پرداخت بهاي آن اراضي شده است و هيات عمومي ديوان اين مصوبات را مغاير با موازين قانوني و خارج از حدود اختيارات شوراهاي اسلامي شهر تشخيص داده است. اما مطابق مصوبه‌ي شوراي شهر بروجن هرگز هيچ مالكي ملزم به واگذاري اراضي مورد نظر يا پرداخت بهاي آن نشده بلكه مطابق با اين مصوبه‌ مالكين اراضي مزرعه سيبستان با آزادي اراده و رضايت قبلي خود و مستند به ماده (10) «قانون مدني» اقدام به واگذاري اراضي نموده‌اند و مصوبه‌ي شوراي شهر بنابر شرح مندرج در نامه شماره 12696 مورخ 13 /7 /1387 منضم به توافق‌نامه شماره 6044 مورخ 2/4/1387 و با توجه به اصل آزادي اراده و شرايط ضمن عقد به‌تصويب رسيده است. بر اين اساس اين مصوبه هيچ شخصي را ملزم به واگذاري ملك خويش نكرده بلكه شوراي اسلامي شهر تنها موافقت خود را با درخواست و پيشنهاد مالكين مزرعه مبني بر واگذاري بخشي از اراضي به شهرداري بروجن اعلام نموده است و از آن‌جا كه دريافت هرگونه مالي از سوي اشخاص حقيقي يا حقوقي از سوي شهرداري منوط به موافقت شوراي اسلامي شهر است، صرفاً به‌موجب اين مصوبه با پيشنهاد تمليك اراضي به شهرداري موافقت شده است. بر اين اساس مصوبه‌ي اين شورا هرگز از مصاديق غصب يا مخالف با اصل تسليط نبوده و هيچ يك از ديگر مالكين اراضي مزرعه نيز چنين ادعايي را مطرح نكرده‌اند.
در مقام بررسي مغايرت و يا عدم مغايرت مصوبه‌ي مذكور با موازين قانوني بايد اين مصوبه را از اين جنبه كه آيا تصويب مصوبه‌اي با موضوع نسبت تقسيم اراضي ميان مالكين و شهرداري در صلاحيت شوراي اسلامي شهر قرار دارد يا خير مورد بررسي قرار داد؟
اولاً، در مقام تحليل اين موضوع به‌عنوان مقدمه بايد بيان نمود كه وجود توافق ميان طرفين قرارداد و ابتناي تقسيمات صورت‌گرفته ميان مالكين و شهرداري بر قراردادهاي موضوع ماده (10) «قانون مدني» محل ترديد است. به‌بيان دقيق‌تر هرچند وجود توافق‌نامه‌اي با موضوع نحوه ي تقسيم اراضي باقيمانده ميان مالكين و شهرداري مورد ادعاي طرف شكايت قرار گرفته است اما نمي‌توان دليل حقوقي بر وجود اقامه نمود چرا كه از يك‌سو طرف شكايت هيچ مستندي در اين خصوص ارائه نكرده است و از سوي ديگر شاكي نيز در متن دادخواست وجود توافق و تراضي ميان طرفين را انكار كرده و به عدم رضايت مالك در واگذاري زمين خود اشاره نموده است. شكايت شاكي از اين مصوبه و ماهيت اين توافق ادعايي نيز امارات ديگري است كه وجود چنين توافقي را مخدوش جلوه مي‌دهد. چه اينكه بدون الزام قانوني نوعاً مالك تقاضاي بخشش ملك خود به شهرداري را نمي‌كند و اگر چنين كرد نيز منطقاً بعنوان مغايرت با اصل تسليط از مصوبه مذكور شكايت نمي‌كند. علاوه بر اين بر اساس بررسي‌هاي صورت گرفته مزرعه‌ي مذكور داراي مالكين متعددي است(قريب به 70 نفر) و بر اساس آن‌چه در متن مصوبه‌ي شوراي اسلامي شهر بروجن نيز وجود دارد صرفا به توافق سه نفر از مالكين اشاره شده است.
ثانياً، وظايف و اختيارات شوراي اسلامي شهر در ماده‌ي (71) «قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1375  بيان شده است. با بررسي تك‌تك بندهاي اين ماده مي‌توان دريافت كه صلاحيت تصميم‌گيري در خصوص تغيير كابري اراضي زراعي و باغ برعهده‌ي اين نهاد نيست. از سوي ديگر به موجب ماده 5 «قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران» مصوب 1351، هرگونه تغيير كاربري بر عهده كميسيون ماده 5 قانون مذكور است. همچنين بر اساس راي هيات عمومي ديوان عدالت اداري به‌شماره 783 مورخ 24 /6 /1394 تغيير كاربري اراضي در صلاحيت شوراهاي اسلامي شهر و روستا نمي‌باشد.
 در نتيجه‌تصميم‌گيري در خصوص تغيير كاربري اراضي در صلاحيت شوراي اسلامي شهر نيست و شوراي اسلامي شهر و شهرداري نمي‌توانند به بهانه‌ي تغيير كابري اراضي بخشي از زمين‌هاي مردم را دريافت نمايند. 
لازم به ذكر است كه در اين خصوص اداره‌ي كل حقوقي قوه‌ي قضاييه نيز در پاسخ به سوالاتي در اين زمينه بيان مي‌دارد: «مستفاد از تبصره (1) ماده (101) اصلاحي «قانون شهرداري‌ها» مصوب 1390، شهرداري هيچ‌گونه وظيفه و اختياري در تغيير كاربري اراضي ندارد و به موجب ماده (5) «قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران» مصوب 1351، هرگونه تغيير كاربري بر عهده كميسيون ماده 5 قانون مذكور است. همچنين، حسب رأي هيات عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 4-1391/1/14 ، اقدام شهرداري براي دريافت وجه و يا قسمتي از اراضي مردم به نحو رايگان در قبال پيشنهاد تغيير كاربري اراضي به كميسيون ماده 5 شهرسازي، مغاير با ماده (4) «قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت» مصوب 1380 مي باشد؛ در نتيجه شهرداري كه مرجع پيشنهاددهنده تغيير كاربري به كميسيون مزبور است، مجاز به دريافت وجه و يا درصدي از املاك به لحاظ تغيير كاربري نمي‌باشد.»
ثالثاً، بنابر «ماده واحده‌ي نحوه تقويم ابنيه، املاك و اراضي مورد نياز شهرداري‌ها»، در كليه قوانين و مقرراتي كه شهرداري‌ها مجاز به تملك ابنيه، املاك و اراضي قانوني مردم مي‌باشند، در صورت عدم توافق بين‌شهرداري و مالك، قيمت ابنيه، املاك و اراضي بايستي به قيمت روز تقويم و پرداخت شود. اجازه‌ي تمليك در اين ماده با توجه به موضوع پرونده‌ي مورد بحث از دو جهت محل تامل به‌نظر مي‌رسد اول آن‌كه شهرداري براي تملك اراضي بايد مطابق با قوانين و مقررات اقدام نمايد و دوم آن‌كه در صورت عدم توافق ميان طرفين، تملك منوط به پرداخت بهاي روز املاك و اراضي مورد تمليك است. . در حالي كه اساساً موضوع  اين پرونده تملك اراضي مورد نياز بر اساس توافق و يا با پرداخت قيمت روز اراضي نيست و علت تقسيم 50 درصدي اراضي باقيمانده پس از كسر كل معابر مورد نياز  روشن نيست.
نتيجه‌گيري
پيرامون دادخواست شاكي با موضوع ابطال بند 2 مصوبه يكصدودوازدهمين جلسه شوراي اسلامي شهر بروجن در خصوص تقسيم باقي‌مانده اراضي ملك مورد نظر پس از كسر كل معابر به نسبت مساوي ميان شهرداري و مالكين  توسط شهرداري مورخ 14 /8 /1387 بايد بيان نمود كه:
1- عليرغم ادعاي طرف شكايت مستندي براي وجود توافق ميان طرفين در خصوص واگذاري زمين به شهرداري وجود ندارد و مبتني بر بررسي‌هاي صورت گرفته از ميان قريب به 70 نفر از مالكين مزرعه سيبستان صرفا با سه نفر از مالكين توافق شده است. از همين‌رو ادعاي مذكور در مصوبه‌ي شوراي اسلامي شهر بروجن  مبني بر وجود رضايت در واگذاري املاك و توافق قراردادي مبتني بر ماده 10 «قانون مدني» با ترديد مواجه است.
2- چنان‌چه دريافت بخشي از اراضي به‌وسيله‌ي شهرداري ناشي از تغيير كاربري باشد، صلاحيت تصميم‌گيري در اين خصوص در حيطه‌ي وظايف و اختيارات شوراي اسلامي شهر نبوده و بر اساس «قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران» كميسيون ويژه‌اي در ماده 5 اين قانون براي تصميم‌گيري در اين امر در نظر گرفته شده است. بر اين اساس شهرداري به موجب قوانين ذيربط به‌استناد تغيير كاربري و يا پيشنهاد تغيير كاربري به كميسيون ياد شده حقي در مورد دريافت بخشي از اراضي ندارد.
3- در صورتي كه شهرداري به هر علت ديگري خواهان تملك اراضي باشد بر اساس «قانون نحوه تقويم ابنيه، املاك و اراضي مورد نياز شهرداري‌ها» موظف است در صورت عدم توافق با مالك قيمت ملك را به قيمت روز تقويم و پرداخت نمايد.