قانون اصلاح قانون بودجه سال 1395 كل كشور
مصوب 3/6/1395
دربارهي قانون
«لايحه اصلاح قانون بودجهي سال 1395 كل كشور» بنا به پيشنهاد سازمان مديريت و برنامهريزي كشور در جلسه 6/4/1395 هيئت وزيران با قيد دو فوريت به تصويب رسيد و براي طي تشريفات قانوني به مجلس شوراي اسلامي ارسال شد. در مقدمهي توجيهي اين لايحه آمده است: نظر به لزوم افزايش توان تسهيلاتدهي بانكها، خروج از انجمادبخشي از منابع بانكي، افزايش دسترسي بنگاهها به نقدينگي، خروج اقتصاد كشور از ركود و نيز افزايش سرمايهي بانكهاي دولتي و همچنين تسويهي بدهيهاي دولت به نظام بانكي كشور جهت مرتفع نمودن مشكلات مذكور و پرداخت بدهيهاي سازمان بيمه سلامت ايران و با توجه به اينكه اجراي بندهاي (ب) و (ح) تبصره (14) و تبصره (22) قانون بودجه سال 1395 كل كشور با مشكل روبهرو است، اين لايحه براي طي تشريفات قانوني تقديم ميشود.
دو فوريت اين لايحه در جلسهي علني مورخ 15/4/1395 مجلس شوراي اسلامي به تصويب نمايندگان مجلس نرسيد؛ ليكن مجلس با تصويب يك فوريت اين لايحه آن را جهت بررسي به كميسيون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس به عنوان كميسيون اصلي ارسال كرد كه كميسيون مذكور اين لايحه را در تاريخ 17/5/1395 با اصلاحات و الحاقاتي به تصويب رساند و گزارش آن را به مجلس ارائه كرد. اين مصوبه در تاريخ 3/6/1395 در صحن علني مجلس مطرح شد و با اصلاحاتي به تصويب نمايندگان رسيد و براي طي روند قانوني مذكور در اصل (94) قانون اساسي، به موجب نامهي شماره 38818/118 مورخ 3/6/1395 به شوراي نگهبان ارسال شد. شوراي نگهبان با بررسي اين مصوبه در جلسهي مورخ 8/6/1395 آن را مغاير موازين شرع و قانون اساسي تشخيص نداد و نظر خود در اين خصوص را طي نامهي شماره 2065/102/95 مورخ 8/6/1395 به مجلس شوراي اسلامي اعلام كرد.
******
تاريخ مصوبه مجلس شوراي اسلامي: 3/6/1395
تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 8/6/1395
ماده واحده- به دولت اجازه داده ميشود قانون بودجه سال 1395 كل كشور را با رعايت مفاد تبصرههاي الحاقي و اصلاحات ذيل اجراء نمايد:
الف- تبصرههاي الحاقي
تبصره 35- به دولت اجازه داده ميشود از محل حساب مازاد حاصل از ارزيابي خالص داراييهاي خارجي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، پس از كسر منابع لازم براي اجراي ماده (46) قانون رفع موانع توليد رقابتپذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب 1/2/1394[1] و كسر مازاد تسعير ناشي از منابع ارزي بلاوصول و يا بلوكهشده و يا مصادرهشده بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و پيشبيني منابع لازم براي تأمين هزينههاي يكسانسازي نرخ ارز (در صورت اجراء)، مطالبات بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران از بانكها را براي تسويه مطالبات قانوني اين بانكها از دولت و افزايش سرمايه دولت در بانكهاي دولتي و همچنين بخشودگي سود تسهيلات تا يك ميليارد (000/000/000/1) ريال، حداكثر تا سقف چهارصد و پنجاه هزار ميليارد (000/000/000/000/450) ريال به شرح جدول شماره (1) با رعايت بندهاي زير تسويه نمايد:
1- افزايش پايه پولي از اين محل به هر صورت ممنوع است.
2- تسويه مطالبات بانكها از دولت، تنها پس از احراز قانوني بودن مطالبات و تأييد سازمان حسابرسي قابل انجام است.
3- افزايش مانده بدهي دولت و شركتهاي دولتي به هر يك از بانكها و بانك مركزي در پايان سال 1395 نسب به ارقام پس از اجراي اين قانون ممنوع است.
4- بخشودگي سود تسهيلات مذكور منوط به بازپرداخت اصل تسهيلات است و كليه جريمههاي متعلق به اين تسهيلات در زمان تسويه بخشوده ميشود.
5- گزارش اجراي هر مرحله از تسويه مطالبات و افزايش سرمايه بايد در مقاطع سه ماهه به ديوان محاسبات كشور، كميسيونهاي برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادي مجلس شوراي اسلامي ارائه شود. نظارت بر حسن اجراي اين تبصره بر عهده ديوان محاسبات كشور ميباشد.
6- وزارت امور اقتصادي و دارايي مكلف است در اجراي ماده (103) قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1/6/1366[2] منابع استفادهشده از محل حساب مازاد حاصل از ارزيابي خالص داراييهاي خارجي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران را در صورتحساب عملكرد بودجه درج كند.
7- ...
ديدگاه مغايرت
الف) حكم تبصره (35) درخصوص اجازهي مطلق به دولت جهت بخشودگي سود تسهيلات تا يك ميليارد ريال، بدون اينكه ضوابط و شرايط مشمولين آن احصاء شود، مغاير با بند (9) اصل (3) قانون اساسي است؛ زيرا طبق اين اصل، حكومت اسلامي موظف به رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه شده است؛ حال آنكه اطلاق حكم بخشودگي سود تسهيلات در اين مصوبه باعث ميشود تا افرادي كه عمداً و با وجود توانايي، از پرداخت بدهي خود امتناع كرده و تسهيلات مأخوذه سوء استفاده كردهاند نيز از اين تسهيل برخوردار شوند. بديهي است اين موضوع باعث ظلم در حق كساني كه با وجود همهي مشكلات، در سررسيد معين اقدام به پرداخت بدهي خود كردهاند خواهد شد. براي رفع اين تبعيض ناروا لازم است، بخشودگي موضوع اين مصوبه صرفاً شامل كساني دانسته شود كه در عدم پرداخت بدهي خود عذر واقعي داشتهاند.
ب) براساس حكم تبصره (35) كه بنابر پيشنهاد نمايندگان مجلس به لايحهي دولت اضافه شده است، به دولت اجازه داده شده نسبت به بخشودگي سود تسهيلات تا يك ميليارد ريال اقدام كند. مسألهاي كه در اينجا وجود دارد آن است كه معاف كردن بدهكاران بانكي از پرداخت سود تسهيلات، در عمل منجر به كاهش درآمد عمومي شده و از آنجا كه در اين مصوبه طريق جبران اين كاهش درآمدي مشخص نشده است، تبصرهي مزبور مغاير با اصل (75) قانون اساسي است؛ چه آنكه مطابق اين اصل، پيشنهادهاي نمايندگان مجلس در خصوص لوايح قانوني كه منجر به تقليل درآمد عمومي شود، در صورتي قابل طرح در مجلس است كه طريق جبران كاهش درآمد در آن معلوم شده باشد.
ديدگاه عدم مغايرت
الف) حكم مقرر در تبصره (35) مبني بر اجازهي دولت جهت بخشودگي سود تسهيلات تا يك ميليارد ريال، مغايرتي با بند (9) اصل (3) قانون اساسي مبني بر «رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه» ندارد؛ زيرا اساساً هدف از بخشودگي سود تسهيلات در اين تبصره، تشويق بدهكاران بانكي به بازپرداخت بدهيهاي خود به نظام بانكي است. به بيان ديگر، قانونگذار در اينجا صرفاً در پي طراحي مكانيزم تشويقي به منظور استرداد تسهيلات معوقه است و اساساً در مقام بيان علت معوقه ماندن تسهيلات نيست تا گفته شود بخشودگي تسهيلات در اين تبصره نسبت به اشخاصي كه عمداً و با وجود توانايي از پرداخت بدهي خود امتناع كردهاند، باعث ظلم به كساني است كه در سررسيد معين اقدام به پرداخت بدهي خود كردهاند.
ب) پيشبيني تبصره (35) درخصوص بخشودگي سود تسهيلات تا يك ميليارد ريال توسط دولت، مغايرتي با اصل (75) قانون اساسي ندارد؛ زيرا اولاً شوراي نگهبان بر اساس رويهي متداول خود در بررسي لوايح بودجه، ايراد اصل (75) قانون اساسي را مطرح نميكند. ثانياً در اين تبصره، محل تأمين بخشودگي سود تسهيلات از محل حساب مازاد حاصل از ارزيابي خالص داراييهاي خارجي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، دانسته شده است.
نظر شوراي نگهبان
تبصره (35) اين مصوبه مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
***
تبصره 36- به دولت اجازه داده ميشود جهت پرداخت بدهي خود به طلبكاران از جمله بانكها، پيمانكاران، شهرداريها (با اولويت شهرهاي زير بيست هزار نفر جمعيت) و بدهيهاي مربوط به خريد تضميني محصولات استراتژيك كشاورزي تا معادل چهارصد هزار ميليارد (000/000/000/000/400) ريال اوراق اسناد خزانه و يا ساير اوراق اسلامي با سررسيد تا پنجساله منتشر و از طريق واگذاري آن به طلبكاران مزبور بر اساس جدول شماره (3)، تمام يا بخشي از بدهيهاي خود را تسويه كند. اصل و سود و هزينههاي مترتب بر انتشار اين اوراق در بودجههاي سنواتي كل كشور پيشبيني و خزانهداري كل كشور با اولويت و يا از سرجمع بودجه نسبت به تسويه اين اوراق اقدام مينمايد. به دولت اجازه داده ميشود معادل سود سررسيد شده اين اوراق در سال 1395 را از محل فروش اوراق منتشرشده تأمين كند. هرگونه تكليف به بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مبني بر خريد اين اوراق ممنوع است.
ديدگاه مغايرت
الف) مطابق اصل (15) قانون اساسي نگارش اسناد و مكاتبات و متون رسمي بايد با زبان و خط فارسي باشد، بنابراين استفاده از واژهي بيگانهي «استراتژيك» بدون ذكر معادل فارسي آن در تبصره (36) به عنوان يك متن رسمي، مغاير با اصل مزبور است.
ب) مطابق تبصره (36) اين مصوبه، پرداخت بدهي دولت به طلبكاران از محل اوراق اسناد خزانه و يا ساير اوراق اسلامي از طريق واگذاري اوراق مذكور به طلبكاران خواهد بود. حكم مزبور از اين جهت كه توجهي به رضايت و يا عدم رضايت طلبكاران در دريافت اين اوراق نكرده واجد اشكال شرعي است؛ چه آنكه ممكن است شخص طلبكار بخواهد طلب خود را از راه ديگري وصول كند.
ديدگاه عدم مغايرت
الف) با توجه به اينكه استفاده از واژهي «استراتژيك» در زبان فارسي معمول و متداول شده است، بهكارگيري آن در تبصره (36) اين مصوبه، مغاير با اصل (15) قانون اساسي نيست.
ب) حكم تبصره (36) درخصوص پرداخت بدهي دولت به طلبكاران از محل اوراق اسناد خزانه و يا ساير اوراق اسلامي تغايري با موازين شرعي ندارد؛ زيرا در اين تبصره در مقام بيان تنها راه وصول طلب طلبكاران نيست؛ لذا طلبكاران الزامي به پذيرش اوراق موضوع اين ماده به عنوان طلب خود ندارند و تنها در صورت وجود رضايت طرفين، وصول طلب آنان از اين طريق امكانپذير خواهد بود.
نظر شوراي نگهبان
تبصره (36) اين مصوبه مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
***
تبصره 37- به دولت اجازه داده ميشود نسبت به انتشار تا مبلغ هشتاد هزار ميليارد (000/000/000/000/80) ريال اوراق اسناد خزانه يا ساير اوراق اسلامي اقدام و جهت تسويه تمام يا بخشي از بدهيهاي سازمان بيمه سلامت ايرانيان به طلبكاران واگذار نمايد. اصل، سود و هزينههاي مترتب بر انتشار اين اوراق در بودجههاي سنواتي كل كشور پيشبيني و خزانهداري كل كشور با اولويت و يا از سرجمع بودجه نسبت به تسويه اين اوراق اقدام مينمايد.
ديدگاه مغايرت
بر اساس اين تبصره دولت ملزم به پيشبيني اصل، سود و هزينههاي مترتب بر انتشار اوراق اسناد خزانه يا ساير اوراق اسلامي در بودجههاي سنواتي كل كشور شده است. از آنجا كه تكليف دولت در اين خصوص مقيد به بودجهي سال 1395 نشده است، تبصرهي مزبور مغاير با اصل (52) قانون اساسي است؛ زيرا مطابق با اين اصل يكي از مهمترين ويژگيهاي بودجهي كشور، سالانه بودن آن است، حال آنكه اين ويژگي در مصوبهي مزبور ناديده گرفته شده است.
ديدگاه عدم مغايرت
حكم تبصره (37) اين مصوبه درخصوص الزام دولت به پيشبيني اصل، سود و هزينههاي مترتب بر انتشار اوراق اسناد خزانه يا ساير اوراق اسلامي در بودجههاي سنواتي كل كشور، صرفاً ناظر به بودجهي سال 1395 است؛ زيرا اين مصوبه درصدد اصلاح مفاد بودجهي سال 1395 است، لذا تبصرهي مزبور مغايرتي با اصل (52) قانون اساسي ندارد.
نظر شوراي نگهبان
تبصره (37) اين مصوبه مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
***
تبصره 38- به دولت اجازه داده ميشود با رعايت سقف مقرر در تبصره (3) قانون بودجه سال 1395 كل كشور[3] تا مبلغ پنج ميليارد (000/000/000/5) دلار وام از دولت روسيه براي طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي با شرايط زير اخذ نمايد:
1- وام دريافتي صرفاً براي طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي امور زيربنايي و توليدي پيوست شماره يك قانون بودجه كل كشور با اولويت انرژيهاي نو، هستهاي، نيرو، راهآهن، بزرگراهها، سدها، شبكههاي آبياري و طرحهاي انتقال آب اختصاص مييابد.
2- طرحهاي موضوع بند (1) با پيشنهاد سازمان برنامه و بودجه كشور به تصويب هيئت وزيران ميرسد.
3- نحوه اعمال حساب وام دريافتي، تعيين مدت بازپرداخت و ميزان سهم ساخت داخلي و ساير شرايط وام به پيشنهاد مشترك وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، سازمان برنامه و بودجه كشور به تصويب هيئت وزيران ميرسد.
ديدگاه مغايرت
به موجب حكم تبصره (38)، دولت مجاز است تا با رعايت سقف مقرر در تبصره (3) قانون بودجهي سال 1395 كل كشور براي طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي تا مبلغ پنج ميليارد دلار از دولت روسيه وام اخذ كند. از طرفي، مطابق تبصره (3) قانون مذكور، در سال 1395 صرفاً امكان دريافت «تسهيلات تأمين مالي خارجي» وجود دارد. حال با توجه به اينكه «دريافت وام از دولت خارجي» تفاوت ماهوي با «تسهيلات تأمين خارجي» دارد، از آنجا كه در تبصره (38)، اطلاق دريافت وام از دولت خارجي شامل وامهاي ربوي نيز ميشود، اطلاق تبصرهي مزبور مغاير با موازين شرعي است؛ چه آنكه معمولاً اخذ وام از كشورهاي غير اسلامي همراه با زيادي و ربا بوده و خلاف شرع است.
ديدگاه عدم مغايرت
حكم تبصره (38)، درخصوص دادن اجازه به دولت جهت اخذ مبلغ پنج ميليارد دلار وام از دولت روسيه براي طرحهاي تملك داراييهاي سرمايهاي، با توجه به بند (الف) ماده (82) قانون برنامهي پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام،[4] كه استفاده دستگاههاي اجرايي از تسهيلات مالي خارجي در طول برنامه را جايز دانسته است، مغاير با موازين شرعي نيست.
نظر شوراي نگهبان
تبصره (38) اصلاحي، با توجه به بند (الف) ماده (82) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام كه استفاده دستگاههاي اجرايي از تسهيلات مالي خارجي در طول برنامه را جايز دانسته است، خلاف شرع دانسته نشد.
***
نظر نهايي شوراي نگهبان
مصوبه مجلس در خصوص لايحه اصلاح قانون بودجهي سال 1395 كل كشور مغاير با موازين شرع و قانون اساسي شناخته نشد.
==========================================================================================
[1]. ماده (46) قانون رفع موانع توليد رقابتپذير و ارتقاي نظام مالي كشور مصوب 1/2/1394 مجلس شوراي اسلامي: «ماده ۴۶- به بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران اجازه داده ميشود از محل حساب مازاد حاصل از ارزيابي خالص داراييهاي خارجي، تفاوت ريالي ناشي از تعهدات ارزي قطعي با نرخ رسمي ارز تا نرخ ارز روز پرداخت ناشي از واردات كالاها و خدمات تا پايان سال ۱۳۹۱ را پس از رسيدگي به اسناد و حسابرسي دقيق پس از احراز ورود كالا به كشور و رعايت ضوابط قيمتگذاري و عرضه توسط دريافتكننده تسهيلات، تأمين نمايد.
تبصره- گزارش اجراي اين ماده شامل جزئيات اطلاعات مربوط به نحوه محاسبه مازاد حاصل از ارزيابي خالص داراييهاي خارجي، اقلام تشكيلدهنده تعهدات ارزي با نرخ رسمي ارز، نحوه قطعي شدن اين تعهدات هر سه ماه يكبار توسط بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به كميسيونهاي برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادي مجلس شوراي اسلامي و ديوان محاسبات كشور ارسال ميشود.»
[2]. ماده (103) قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1/6/1366 مجلس شوراي اسلامي: «ماده 103- وزارت امور اقتصادي و دارايي مكلف است صورتحساب عملكرد هر سال مالي را حداكثر تا پايان آذرماه سال بعد طبق تقسيمات و عناوين درآمد و ساير منابع تأمين اعتبار و اعتبارات مندرج در قانون بودجه سال مربوط تهيه و همراه با صورت گردش نقدي خزانه حاوي اطلاعات زير:
الف- صورتحساب دريافتهاي خزانه شامل:
1- موجودي اول سال خزانه.
2- درآمدهاي وصولي سال مالي مربوط.
3- ساير منابع تأمين اعتبار.
4- واريز پيشپرداختهاي سالهاي قبل.
ب- صورتحساب پرداختهاي خزانه شامل:
1- پرداختي از محل اعتبارات و ساير منابع تأمين اعتبار منظور در قانون بودجه سال مربوط.
2- پيشپرداختها.
3- پيشپرداختهاي سالهاي قبل كه به پاي اعتبارات مصوب سال مالي منظور شده است.
4- موجودي آخر سال.
به طور همزمان يك نسخه به ديوان محاسبات كشور و يك نسخه به هيئت وزيران تسليم نمايد.»
[3]. تبصره (3) قانون بودجه سال 1395 كل كشور مصوب 27/2/1395 مجلس شوراي اسلامي: «تبصره 3- با توجه به تمديد مدت اجراي قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران و با رعايت مصوبه شماره ۰۱۰۱/۶۶۶۳۱ مورخ ۲۷/۱۰/۱۳۸۹ مجمع تشخيص مصلحت نظام در سال ۱۳۹۵ سقف تسهيلات تأمين مالي خارجي (فاينانس) علاوه بر باقيمانده سهميه سالهاي قبل، معادل ريالي پنجاه ميليارد (000/000/000/50) دلار تعيين ميشود. دستگاههاي اجرايي موضوع ماده (۵) قانون مديريت خدمات كشوري و بخشهاي خصوصي و تعاوني و نهادهاي عمومي غيردولتي با سپردن تضمينهاي لازم به بانكهاي عامل ميتوانند از تسهيلات مذكور استفاده كنند. شوراي اقتصاد بر اساس مفاد ماده (۸۲) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب ۱۵/۱۰/۱۳۸۹، اين تسهيلات را به طرحهاي داراي توجيه فني، اقتصادي، مالي و زيستمحيطي با اولويت بخشهاي خصوصي و تعاوني اختصاص ميدهد. كليه طرحهاي مصوب كه منابع آنها از محل تسهيلات تأمين مالي خارجي (فاينانس) تأمين ميشود بايد با تأييد دستگاه اجرايي ذيربط، وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و سازمان مديريت و برنامهريزي كشور داراي توجيه فوقالذكر باشد و بازپرداخت اصل و سود منابع هر يك از طرحها صرفاً از محل عايدات طرح در دوران بهرهبرداري و يا منابع پيشبينيشده طرح در قانون بودجه زمان تصويب طرح و در صورت عدم كفايت از سهم اعتبارات آتي استان محل اجراي طرح قابل پرداخت ميباشد. برداشت و پرداخت از محل منابع موجود جمهوري اسلامي ايران نزد كشور تأمينكننده تسهيلات مالي خارجي (فاينانس) ممنوع است. دولت مكلف است تضمينهاي كافي را براي اطمينان از بازپرداخت بخش غيردولتي اخذ نمايد. ده درصد (۱۰%) از اعتبارات اين تبصره جهت طرحهاي دفاعي شامل صنايع دفاعي و بنيه دفاعي هزينه ميگردد.»
[4]. ماده (82) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران (1390- 1394) مصوب 25/10/1389 مجمع تشخيص مصلحت نظام: «ماده 82-
الف- استفاده دستگاههاي اجرايي از تسهيلات مالي خارجي در طول برنامه در قالب قوانين بودجه سنواتي مجاز است. سهميههاي باقيمانده تسهيلات مصوب بيع متقابل و تسهيلات مالي خارجي (فاينانس) مربوط به برنامههاي سوم و چهارم (با رعايت ضوابط اسلامي از جمله تصويب مجمع تشخيص مصلحت نظام) در طول برنامه پنجم نيز به قوت خود باقي است.
ب ـ ...»