مسائل كلي برنامه ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران
(1396 لغايت 1400)
مقدمه
«لايحه برنامه ششم توسعه جمهوري اسلامي ايران (1396 لغايت 1400)» كه ابتدا تحت عنوان «لايحه احكام مورد نياز اجراي برنامه ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (1399-1395)» در اواخر دوره نهم مجلس شوراي اسلامي (ديماه 1394) به مجلس تقديم شده بود، پس از ارجاع و بررسي توسط كميسيون تلفيق برنامه ششم توسعه، نهايتاً در تاريخ 23 /9 /1395 در 144 ماده و 17 جدول به تصويب كميسيون مربوطه رسيد و هماكنون صحن علني مجلس شوراي اسلامي در جلسات متعددي كه ادامه دارد، تا ماده (41) از مصوبه كميسيون را بررسينموده است. لذا ضروري است به دليل حجم زياد مواد و احكام مندرج در آن، همزمان با بررسي مواد اين لايحه در مجلس شوراي اسلامي، مجمع مشورتي حقوقي نيز به موازات اين بررسيها، بررسيهاي خود را آغاز نمايد. لكن چنين امري ابتدائاً مستلزم روشن شدن برخي مسائل كلي است كه پيرامون اين مصوبه بهصورت خاص و همچنين قوانين برنامه توسعه وجود دارد، تا براساس نظر شوراي محترم نگهبان چارچوبهاي بررسي مشخص گردد. ازينرو مسائل كلي ذيل جهت تبيين اين موارد مطرح ميگردد.
مسائل كلي
1) اولين مسئلهاي كه ناظر به مصوبه مجلس در خصوص لايحه فوقالذكر قابل توجه ميباشد اين است كه، لايحه تقديميِ دولت به مجلس در خصوص برنامه ششم توسعه تحت عنوان «لايحه احكام مورد نياز اجراي برنامه ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (1399-1395)»، (بعد از تغييراتي كه دولت در دوره دهم مجلس نسبت به لايحه قبلي خود كه در دوره نهم مجلس ارائه نموده بود انجام داد) مشتمل بر 35 ماده بوده است و همانگونه كه از عنوان لايحه تقديمي دولت و مفاد آن بر ميآمد مواد مزبور صرفاً بهعنوان موادي كه جهت اجراي سند برنامه ششم توسعه لازم بود ارائه شده و سند مذكور نيز مصوبه هيأت وزيران درخصوص برنامه ششم توسعه بود. اما در هرصورت چنين رويكردي مورد پذيرش مجلس شوراي اسلامي قرار نگرفت و در همين راستا بنابر اظهارات رئيس مجلس شوراي اسلامي، ايشان در نامهاي خطاب به رهبر معظم انقلابحفظه الله در خصوص لايحه برنامه ششم توسعه عنوان نموده است كه دولت لايحه برنامه ششم را به مجلس ارائه نكرده و تنها تعدادي از احكام مورد نياز اين برنامه را ارائه كرده است و با توجه به اين نكته، دو راهكار متصور است؛ اول اينكه دولت لايحه خود را اصلاح نمايد و ديگر آنكه مجلس خود به اين امر اقدام نمايد كه در فرض اخير، با توجه به كثرت موارد مورد نياز جهت اصلاح لايحه دولت، اِعمال اصلاحات مدنظر مجلس با ايراد شوراي نگهبان مواجه خواهد شد.
بنابر همين اظهارات، مقام معظم رهبريحفظه الله در پاسخ فرمودند كه اولويت با اصلاح لايحه، توسط دولت است و در صورت عدم تحقق اين راهكار، راهكار دوم انجام شود. بر اين اساس، كميسيون تلفيق در راستاي اِعمال اصلاحات مدنظر خود موارد قابل توجهي را به لايحه دولت اضافه نمود، به نحوي كه مصوبه اين كميسيون مشتمل بر 144 ماده و بالغ بر 600 حكم ميباشد. به نظر ميرسد كه نهايتاً و پس از تصويب صحن علني مجلس و حتي با حذف برخي از مصوبات كميسيون تلفيق در صحن علني، نيز همچنان حجم موارد الحاقي به لايحه دولت قابل توجه باشد، به خصوص كه امكان الحاق مواد ديگر نيز در صحن علني مجس امكانپذير است.
حال با عنايت به توضيحات مطروحه اين مسئله وجود دارد كه آيا اصلاح لايحه دولت به نحوي كه در اين مصوبه صورت گرفته است با ايراد پيشين شورا مبني بر مغايرت اختلاف فاحش مصوبه مجلس با لايحه دولت با اصول 74 و 75 قانوناساسي به دليل اينكه موارد اضافه شده از مصاديق طرح موضوع اصل 74 قانون اساسي محسوب نميشوند و اصلاحات مذكور در اصل 75 نيز در مورد آنها صدق نميكند و اين امور عرفاً اصلاح در لايحه نيز محسوب نميگردد، مواجه خواهد شد يا خير؟ در صورتي كه پاسخ به اين سؤال مثبت باشد، لازم است در بررسياين مصوبه، ابتدا اين موضوع مورد توجه قرار گرفته و به ميزان تغييرات نسبت به لايحه دولت و تفصيل آن نيز پرداخته شود.
2) مسئله ديگري كه در رابطه با كليات مصوبه مجلس در خصوص برنامه ششم توسعه جهت روشن شدن مسير نحوه بررسيها لازم به طرح ميباشد، نسبت اصل 75 قانوناساسي به مصوبات مجلس در خصوص برنامههاي توسعه است. با اين توضيح كه اين سؤال وجود دارد كه آيا شوراي محترم نگهبان با مصوبه مجلس درخصوص برنامه ششم توسعه نظير ساير مصوبات مجلس برخورد نموده و در نتيجه درصورتي كه احكامي با اصلاحات نمايندگان نسبت به لايحه دولت پيش بيني شده باشد و اين احكام داراي بار مالي جبران نشده باشند با مغايرت با اصل 75 قانوناساسي روبرو خواهند شد يا خير؟ در همين رابطه چند مسئله ديگر نيز قابل توجه است. بدينصورت كه اولاً آيا در اين خصوص (اصلاحات مجلس نسبت به لايحه دولت) تفاوتي ميان احكامي كه ماهيت برنامهاي دارند با احكامي كه از چنين ماهيتي برخوردار نيستند وجود خواهد داشت يا خير؟ در همين راستا آيا معيار كمي و مشخصي جهت تشخيص ماهيت برنامهاي احكام، مدنظر قرار دارد يا خير؟
ثانياً آيا بين احكامي كه سابقاً در قانون برنامه پنجم توسعه وجود داشته و با انقضاء قانون مزبور نيز منقضي ميگردند با ساير احكام تفاوتي وجود دارد؟ به عبارت ديگر درصورتي كه حكم واجد بار مالي در برنامه پنجم توسعه وجود داشته باشد با اتمام اعتبار اين برنامه، ذكر آن در قانون برنامه ششم در صورتي كه به واسطه اصلاحات نمايندگان به لايحه دولت افزوده شده باشد واجد بار مالي خواهد بود يا خير؟
تبيين مسائل فوق چندين مؤلفه از چارچوب بررسي مصوبه مجلس در خصوص برنامه ششم توسعه را مشخص مينمايد. اول بررسي ميزان تغييرات صورت گرفته در مصوبه مجلس با لايحه دولت، دوم بررسي وجود يا عدم وجود بار مالي احكامي كه با اصلاحات نمايندگان به لايحه دولت افزوده شده است. سوم تشخيص ماهيت مواد مصوبه از جهت برنامهاي يا غيربرنامهاي بودن. چهارم تطبيق مواد مصوبه با قوانين سابق از جمله قانون برنامه پنجم توسعه و قوانين بودجه سنواتي.
لازم بهذكر است كه به دنبال ايراد شوراي نگهبان به موارد اضافه شده به «لايحه احكام دائمي برنامههاي توسعه كشور» در مصوبه مجلس و همچنين مواردي كه مغاير اصل 75 قانوناساسي تشخيص داده شده بود، مجلس اقدام به حذف مواد مذكور در «لايحه احكام دائمي برنامههاي توسعه كشور» و افزودن آن به لايحه حاضر نموده است، كه چنين امري از حيث داشتن ماهيت برنامهاي و مغايرت با اصل 75 قانوناساسي محل تأمل به نظر ميرسد.