فايل ضميمه :
        مقدمه
طرح فوق‌الذكر كه در تاريخ 29/1/1397 اعلام وصول گرديده است، در جلسه مورخ 5/3/1398 مجلس شوراي اسلامي به‌تصويب رسيده است. در اين گزارش ضمن اشاره به مباني و سابقه تصويب طرح حاضر به‌بررسي مفاد مصوبه حاضر خواهيم پراخت.
شرح و بررسي
الف-كليات
تا پيش از تصويب «قانون نحوه فعاليت احزاب و گروه‌هاي سياسي» (مصوب 08/08/1395)، «قانون فعاليت احزاب، جمعيت‌ها و انجمن‌هاي سياسي و صنفي و انجمن‌هاي اسلامي يا اقليت‌هاي ديني شناخته شده (مصوب 07/06/1360) در راستاي اصل 26 قانون اساسي به‌نوعي ناظر به كليه تشكل هاي مدني بود و بر تشكيل و فعاليت احزاب و گروه‌هاي سياسي و همچنين گروه‌هاي ديگري نظير انجمن‌ها و كانون‌هاي صنفي، انجمن‌هاي اسلامي و انجمن هاي اقليت‌هاي ديني حاكم بود. لكن باتصويب قانون جديد (مصوب سال 1395) و با اين هدف كه جنس و ماهيت گروه‌هايي كه مشمول قانون قديم (مصوب سال 1360) مي‌باشند مشابه نيست، برخي از گروه‌ها از شمول قانون جديد حذف گرديدند (البته برخي از گروه‌ها نظير «انجمن اقليت‌هاي ديني» طي بررسي طرح مربوط به قانون مزبوردر مجلس مجدداً به اين قانون افزوده شدند) و تكليف ضوابط اين دسته از گروه‌ها به قوانين موجود يا آتي ديگر سپرده شد. لذا در ماده (1) قانون جديد (تعاريف) صرفاً مفاهيم مربوط به «احزاب» تعريف شده و نهايتاً در تبصره اين ماده نيز «انجمن اقليت‌هاي ديني» تعريف گرديده است و براساس ماده (23) نيز، قانون قبلي صراحتاً نسخ گرديد. حال با عنايت به اينكه پس از گذشت چند سال از تصويب قانون جديد برخي از گروه‌هايي كه تابع قانون سابق بوده و در قوانين موجود نيز فاقد حكم مي‌باشند، با نوعي خلاء قانوني مواجه شده‌اند و همچنين براي ايجاد چنين گروه‌هايي قانوني وجود ندارد، طرح حاضر به دنبال رفع اين خلاء‌ها به تصويب رسيده است و مصداق بارز اين گروه ها كانون هاي صنفي نظير كانون بازنشستگان، خانه حقوق دانان، كانون صنفي معلمان و ... مي باشد.
اما مسئله كلي كه درخصوص مصوبه حاضر وجود دارد آن است كه ماهيت تشكل‌هاي موضوع طرح حاضر با احزاب سياسي متفاوت است و به همين دليل نيز قانونگذار پس از گذشت سال‌ها پس از تصويب قانون احزاب مصوب 1360، عامدانه اقدام به تدوين و تصويب قانوني مخصوص احزاب و گروههاي سياسي كرده است و سازوكارها و فرايندهاي اين قانون را متناسب با مسائل احزاب و گروه‌هاي سياسي طراحي كرده است. لذا صرف شموليت اين قانون بر تشكل‌هاي صنفي خلأ موجود را به طور كامل رفع نخواهد كرد.
شايان ذكر است قانون قديم در ماده (5) خود مقرر داشته بود كه منظور از «گروه» در مواد بعدي قانون، «احزاب، جمعيت‌ها، انجمن‌هاي سياسي و صنفي و انجمن‌هاي اسلامي يا اقليت‌هاي ديني شناخته شده موضوع اصل 26 قانون اساسي مي‌باشد» لكن در مصوبه حاضر صرفاً تعريف «انجمن، جمعيت، اتحاديه وكانون صنفي» به قانون اضافه شده و مسئوليت نظارت و مجوز دهي به اين تشكل‌ها به كميسيون ماده (10) داده شده است. در حالي‌كه در اين قانون احكام متعددي به صراحت تنها شامل «احزاب» و »گروه هاي سياسي» شده است و مشخص نيست با افزوده شدن تشكل‌هاي مزبور به قانون حاضر، احكام مزبور نسبت به اين تشكل‌ها چه وضعيتي خواهد داشت و به نظر در اين موارد نيز همچنان اين تشكل ها با خلاء قانوني مواجه خواهند بود.
به‌عنوان نمونه ماده (4) قانون مقرر داشته «متقاضيان تأسيس حزب و عضويت در آن بايد داراي شرايط زير باشند:
الف - شرايط هيأت مؤسس: 1) اعتقاد و التزام عملي به قانون اساسي و ولايت مطلقه فقيه 2) داشتن تابعيت ايراني 3) داشتن سن حداقل بيست و پنج سال تمام 4) داشتن حداقل مدرك كارشناسي يا معادل آن 5) عدم سوء پيشينه كيفري مؤثر
ب - شرايط ساير اعضاء: 1) اعتقاد و التزام عملي به قانون اساسي و ولايت مطلقه فقيه 2) داشتن تابعيت ايراني 3) داشتن سن حداقل هجده سال تمام 4) عدم سوء پيشينه كيفري مؤثر
حال باتوجه به آنكه اين ماده به صراحت صدر آن، صرفاً شامل احزاب شده است، تكليف شرايط متقاضيان تأسيس انجمن‌هاي صنفي و اعضاي آن چگونه خواهد بود و كميسيون ماده (10) مبتني‌بر چه شرايطي اقدام به بررسي مجوز تشكيل اين تشكل‌ها مي‌نمايد؟ اين موضوع در خصوص اكثر احكام اين قانون وجود دارد. لذا مصوبه حاضر از جهت شمول ساير احكام قانون نسبت به «انجمن، جمعيت، اتحاديه و كانون صنفي و خانه‌ها» واجد ابهام است.
ب- جزئيات
ماده (1)- نكته و ابهام
1. تعريف مذكور در اين ماده درباره «انجمن، جمعيت، اتحاديه و كانون صنفي و خانه‌ها»، با عباراتي مشابه، همان تعريف «انجمن، جمعيت، اتحاديه صنفي» در ماده (2) قانون قديم مي‌باشد.
2. مسئله‌اي كه درخصوص تبصره بند الحاقي موضوع اين ماده وجود دارد اين است كه مشخص نيست مقصود از استثناي صورت گرفته از شمول تعريف مقرر در بند الحاقي چيست. چراكه در بند الحاقي «انجمن، ...» تعريف شده است ولكن در تبصره آن، دارندگان كسب و پيشه كه از اتاق‌هاي«بازرگاني، صنايع و معادن و كشاورزي»، «اصناف» و «تعاون» مجوز دارند از شمول اين بند مستثني گرديده‌اند. در حالي كه اساساً مي‌بايست، «تشكل‌ها» موضوع استثناء قرار مي‌گرفته‌اند و نه افراد. توضيح آنكه هدف از تصويب اين تبصره علي‌الاصول آن بوده است كه «اتحاديه هاي صنفي»كه مشمول قانون نظام صنفي مي‌باشند از شمول اين تعريف و به تبع قواعد حاكم بر آن خارج باشند. لكن مفاد تبصره الحاقي دارندگان مجوز كسب و پيشه كه علي‌الاصول اشخاص مي‌باشند را از شمول اين بند خارج نموده است.
البته ممكن است برداشت ديگري نيز باتوجه به استثناي مذكور در تبصره، از مفاد بند الحاقي صورت پذيرد كه براساس آن گفته شود در اين بند منظور از انجمن‌ها و تشكل‌ها، انجمن‌هايي است كه اعضاي آن مشمول هيچ يك از اتحاديه هاي صنفي نباشند. به عنوان مثال معلمان بازنشسته مي‌توانند تشكل‌هاي موضوع اين بند را ايجاد نمايند ولي به‌عنوان مثال نانوايان به جهت اينكه داراي اتحاديه صنفي هستند نمي‌توانند اقدام به تشكيل چنين تشكل‌هايي نمايند. لكن چنين برداشتي نيز نمي تواند صحيح باشد. چراكه مطابق تبصره الحاقي مقرر شده دارندگان كسب و پيشه كه از اتاق ها (از جمله اتاق اصناف) مجوز مي گيرند شامل اين بند نمي شوند. درحاليكه مطابق قانون نظام صنفي، دارندگان كسب و پيشه از «اتحاديه هاي صنفي» مجوز مي گيرند و نه از اتاق ها و «اتحاديه ها» به نوعي تحت نظارت اتاق هاي اصناف فعاليت مي كنند.
ذكر اين نكته نيز لازم است كه عضويت صاحبان مشاغل و كسب و پيشه در اتحاديه هاي صنفي به نوعي به موجب قانون جهت فعاليت صنفي اجباري مي باشد و لذا موضوع فعاليت اين اتحاديه ها با كانون ها و انجمن هاي صنفي كه در راستاي اصل 26 قانون اساسي مي باشند متفاوت است. چراكه به موجب ذيل اين اصل «... هيچكس را نمي‌توان از شركت در آنها (احزاب، جمعيت هاف انجمن هاي صنفي و ...) منع كرد يا به شركت در يكي از آنها مجبور ساخت.» بنابراين نمي توان به جهت عضويت يك فرد در يك اتحاديه صنفي، وي را از عضويت در انجمن هاي صنفي ممنوع كرد، چراكه اتحاديه هاي مزبور به جهت الزامي بودن، نمي تواند موضوع اصل 26 قانون اساسي باشند.
لذا باعنايت به توضيحات مذكور مشخص نيست مقصود از مفاد تبصره، استثنا شدن افراد از عضويت در انجمن‌ها و تشكل‌هاي موضوع بند «17» الحاقي هست و يا استثنا شدن برخي اتحاديه‌هاي صنفي و غيره از شمول تعريف است.
ماده (2)- مغايرت با بند «10» اصل 3 و ابهام
مطابق اصلاح موضوع اين ماده، صدر ماده (10) بدين شرح اصلاح خواهد شد: «به منظور صدور پروانه جهت تشكيل حزب و نظارت بر فعاليت احزاب، انجمن، جمعيت، اتحاديه وكانون صنفي و انجمن اسلامي و انجمن هاي اقليت هاي ديني و انجام وظايف تصريح شده در اين قانون ، كميسيون احزاب به شرح زير در وزارت كشور تشكيل مي‌شود:...»
لذا براساس اين ماده، صدور پروانه جهت «انجمن، جمعيت، اتحاديه وكانون صنفي و انجمن اسلامي» و نظارت بر آن‌ها به كميسيون ماده (10) قانون احزاب سپرده شده است.
اولين نكته‌اي كه درخصوص اين موضوع وجود دارد اين است كه به نظر مي‌رسد شرايط اخذ مجوز از اين كميسيون و همچنين تركيب آن متناسب با احزاب سياسي، طراحي شده است و تسري آن به ساير تشكل‌هاي مدني از قبيل كانون‌هاي صنفي و انجمن‌هاي اسلامي چندان موجه به‌نظر نمي‌رسد. چراكه فعاليت اين تشكل‌ها بيشتر اجتماعي، فرهنگي و در جهت دفاع از حقوق قانوني صنفي است و سپردن صلاحيت صدور پروانه و نظارت به چنين كميسيوني به جهت عدم تناسب تركيب آن با تشكل‌هاي صنفي و سازوكار آن مي‌تواند منجر به ايجاد اختلال در نظام اداري صحيح و تبديل شدن فعاليت‌هاي مدني آن‌ها به فعاليت‌هاي سياسي شود.
دومين مسئله‌اي كه درخصوص اين ماده وجود دارد آن است كه در ماده (1) مصوبه تنها «انجمن، جمعيت، اتحاديه و كانون صنفي و خانه‌ها» تعريف شده‌اند و اشاره‌اي به «انجمن‌هاي اسلامي» نشده است و در قانون فعلي نيز تعريف و اشاره‌اي به چنين انجمن‌هايي نشده است. لذا سپردن صلاحيت صدور پروانه و نظارت بر «انجمن‌هاي اسلامي« به كميسيون ماده (10) به جهت عدم تعريف اين انجمن‌ها در قانون، واجد ابهام است.
در پايان لازم به توجه است اگرچه ماده (10) قانون نحوه فعاليت احزاب و گروه هاي سياسي در راستاي اصل 112 قانون اساسي نزد مجمع تشخيص مصلحت نظام ارسال و توسط اين مرجع به تصويب رسيده است، لكن موضوع اختلافي ناظر به تركيب كميسيون موضوع اين ماده بوده و نه دامنه شمول صلاحيت اين كميسيون. لذا مصوبه حاضر از اين حيث فاقد ايراد است.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( شهريور ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-