مقدمه
«طرح  الحاق يك تبصره به ماده (5) قانون اجراي سياست­هاي كلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي» با هدف استثناء نمودن سازمان تأمين اجتماعي از محدوديت سهام مالك واحد، در جلسه علني مورخ 26 /8 /1398 مجلس شوراي اسلامي به تصويب رسيده است. در گزارش حاضر به بررسي اين مصوبه خواهيم پرداخت.
شرح و بررسي
الف)كليات
طرح حاضر مبني‌بر الحاق يك تبصره به ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44، در حقيقت در مقام ايجاد استثنائي نسبت به حكم مقرر در ماده مزبور و تبصره‌هاي آن مي‌باشد كه اخيراً به موجب قانون اصلاح قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسي -مصوب 22 /3 /1397- اصلاح و تصويب گرديده است. با اين توضيح كه مطابق ماده مزبور تملك سهام مؤسسات اعتباري اعم از بانكها و غيربانكي غيردولتي صرفاً تا سقف ده درصد توسط مالك واحد بدون أخذ مجوز مجاز است و در مواردي با مجوز بانك مركزي تا بيست درصد و در نهايت تا سقف سي و سه‌درصد امكان پذير دانسته شده است. همچنين در تبصره‌هاي اين ماده تضميناتي جهت رعايت اين موضوع درنظر گرفته شده است كه از جمله آن‌ها تبصره اين ماده مي‌باشد كه براساس آن «مالك سهام مؤسسات اعتباري بيش از حدود مجاز ذكر شده، نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالكيت اعم از حق رأي، دريافت حق تقدم و دريافت سود مي‌باشد و درآمد حاصل از سود سهام توزيع شده و حق تقدم فروش رفته نسبت به سهام مازاد مشمول ماليات با نرخ صد درصد (100 %) مي‌شود و حق رأي ناشي از سهام مازاد در مجامع عمومي به وزارت امور اقتصادي و دارايي تفويض مي شود ... .»
همچنين مطابق ذيل اين تبصره مقرر شده بود «مالك واحدي كه تا پيش از تصويب اين قانون [يعني 22 /3 /1397] دارنده سهام هر يك از مؤسسات اعتباري بيش از حدود مجاز شده است، فرصت دارد ظرف مدت يك سال از تاريخ لازم الاجراء شدن اين قانون يا وقوع حادثه قهري، نسبت به اخذ مجوز لازم براي هر سطح اقدام و يا مازاد سهام خود را واگذار نمايد، در غير اين صورت مشمول مقررات صدر اين تبصره مي شود»
لذا باتوجه به اتمام مهلتي كه در ذيل تبصره مزبور ذكر شده است، كليه اشخاص مكلف به رعايت اين حكم بوده‌اند، لكن براساس مصوبه حاضر به جهت اينكه سازمان تأمين اجتماعي به‌عنوان مالك واحد بانك رفاه به اين تكليف خود عمل ننموده است، به موجب مصوبه حاضر تلاش شده تا سازمان تأمين اجتماعي از شمول چنين حكمي و تضمينات آن استثناء گردد. 
شايان ذكر است اساساً وضع ضوابط مربوط به سقف مالك واحد درخصوص مؤسسات مالي و اعتباري در راستاي «سياست‌هاي كلي اعمال حاكميت و پرهيز از انحصار» موضوع بند «هـ» سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مي‌باشد كه مطابق جزء «3» آن، «جلوگيري از ايجاد انحصار، توسط بنگاه‌هاي اقتصادي غيردولتي ازطريق تنظيم و تصويب قوانين و مقررات» مورد تأكيد قرار گرفته است (البته درخصوص بانكداري مؤسسات عمومي غيردولتي نيز احكامي مقرر شده كه به آن اشاره خواهد شد). همچنين تمركز در مالكيت و راهبري بانك مي‌تواند منجر به مخاطرات زيادي براي نظام مالي شود، چراكه اين امر باعث استفاده انحصاري از قدرت خلق پول بانك در جهت منافع يك شخص يا گروه مي‌شود و با توجه به ابعاد و ويژگي هاي نهاد بانك، هزينه‌هاي بزرگي را به عموم جامعه تحميل مي‌نمايد. 
ب) جزئيات
1) اولين ايرادي كه ناظر به مصوبه حاضر وجود دارد اين است كه مستند به بند «2-3» سياست­هاي كلي اصل (44) قانون اساسي بانكداري توسط بنگاه‌ها و نهادهاي عمومي غيردولتي و شركت‌هاي تعاوني سهامي عام و شركت‌هاي سهامي عام، مشروط به تعيين سقف سهام هر يك از سهامداران شده است. بنابراين از آنجايي كه سازمان تأمين اجتماعي به عنوان موسسه­ عمومي غيردولتي شناخته مي شود، مشمول بند مزبور بوده و لازم است سهام آن در بانك رفاه كارگران داراي سقف معين باشد. بنابراين مستثني كردن سازمان تأمين اجتماعي از اين الزام براي مدت 5 سال مغاير بند يادشده از سياست­هاي كلي اصل 44 قانون اساسي بوده و در نتيجه مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي محسوب مي‌شود.
البته همانگونه كه پيش‌تر متذكر شدم اساس وضع چنين محدوديت‌هاي جهت سقف سهام اشخاص و مالك واحد، جهت جلوگيري از انحصار مقرر در سياست‌هاي كلي اصل 44 بوده و در نتيجه مصوبه حاضر از اين حيث نيز محل تأمل است.
تبصره الحاقي به جهت مستثني نمودن سازمان تأمين اجتماعي از سقف سهام براي 5 سال، مغاير بند «2-3» سياست­هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مبني‌بر لزوم تعيين سقف سهام جهت نهادهاي عمومي غيردولتي در بانكداري بوده و درنتيجه مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي شناخته مي‌شود.	
2) دومين مسئله‌اي كه در ارتباط با مصوبه حاضر قابل طرح مي‌باشد، عمل مجلس در قائل شدن به استثناء نسبت به قانوني است كه هنوز بيش از حدود يكسال از تصويب آن نگذشته است. چراكه اصلاحات ماده (5) قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 و تبصره‌هاي آن در خصوص تضمينات ذكر شده در تاريخ 22/3/1397 به تصويب رسيده است. اين درحالي است كه مطابق اجزاء بند «9» سياست‌هاي كلي نظام قانون‌گذاري از يكسو بر «ثبات» قوانين و از سوي ديگر بر «پرهيز از استثناهاي قانوني» تأكيد شده است.
3) نكته ديگري كه در خصوص مصوبه وجود دارد اين است كه در بند «الف» تبصره الحاقي مشخص نيست منظور از «آخرين صورت­هاي مالي سالانه تلفيقي حسابرسي شده سازمان تأمين اجتماعي» صورت­هاي مالي سال جاري مي­باشد يا صورت­هاي مالي كل سال­هاي قبل از تصويب اين مصوبه را نيز شامل مي­شود.
 بند «الف» از آن جهت كه مشخص نيست منظور از «آخرين صورت­هاي مالي سالانه» صرفاً صورت­هاي مالي سال جاري است يا صورت­هاي مالي سال­هاي قبل را نيز شامل مي­شود، واجد ابهام شناخته مي‌شود.	
4) تذكر: باتوجه به اينكه در وضعيت فعلي ماده (5) قانون اجراي سياست­هاي كلي اصل چهل و چهارم (44) داراي پنج تبصره مي­باشد، علي‌الاصول بايد تبصره الحاقي به عنوان تبصره «6» به اين ماده (5) الحاق مي‌گرديد.
تذكر: باعنايت به اينكه ماده (5) فعلي قانوني اجراي سياست­هاي كلي اصل (44) قانون اساسي داراي (5) تبصره مي­باشد، عبارت «به عنوان تبصره 5» در صدر ماده واحده نيازمند اصلاح است