مقدمه
هيأت وزيران در جلسه مورخ 30/5/1398 با استناد به بند «1» ماده (53)[1] قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور، اساسنامه سازمان هواپيمايي كشوري را تصويب نموده[2] و در راستاي اصل 85 قانون اساسي به شوراي نگهبان ارسال كرده است. با اين توضيح كه مطابق بند مزبور «سازمان هواپيمايي» مطابق اساسنامه‌اي كه به‌تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد اداره خواهد شد. در ادامه به بررسي اساسنامه مصوب خواهيم پرداخت.
شرح و بررسي
ماده 1- مغايرت با اصل 85
مسئله‌اي كه در ارتباط با تبصره اين ماده وجود دارد آن است كه اگرچه در ماده (5) قانون رفع موانع توليد رقابت‌پذير و ارتقاي نظام مالي كشور[3]، سازمان هواپيمايي كشوري در كنار برخي ديگر از شركت‌ها از قوانين مديريت خدمات كشوري و محاسبات عمومي كشور مستثني شده و مطابق قانون تأسيس و اساسنامه خود اداره مي‌گردند و همچنين تسري قوانين به اين سازمان ها مستلزم ذكر نام دانسته شده است، لكن به‌نظر مي‌رسد، تبصره مزبور دايره استثنائات مذكور در ماده (5) قانون رفع موانع توليد را گسترش داده است، چراكه مطابق اين تبصره علاوه بر استثنائات مذكور، امور مالي، معاملاتي و اداري و استخدامي شركت نيز تابع اساسنامه و آئين‌نامه­هاي مصوب قلمداد شده است. درحالي‌كه امور مزبور صرفاً در دو قانون مديريت خدمات كشوري و محاسبات عمومي تنظيم نشده‌اند و قوانين متعددي ناظر به اين امور وجود دارد كه از جمله آن‌ها قانون برگزاري مناقصات مي‌باشد و بعضاً در خود اين قوانين به شمول آن‌ها بر دستگاه‌هاي مستلزم ذكر نام، تصريح شده است. لذا به نظر اطلاق ارجاع امور مالي، معاملاتي و اداري و استخدامي شركت به اساسنامه و آئين نامه‌هاي مصوب در مواردي كه احكام قانوني وجود دارد، به جهت خروج از اذن قانون‌گذار مغاير اصل 85 قانون اساسي به‌نظر مي‌رسد.
لازم به ذكر است كه شوراي نگهبان در خصوص ماده (1) اساسنامه سازمان شركت فرودگاه‌ها و ناوبري هوايي ايران كه داراي محتواي مشابهي بود، اين مسئله را داراي ابهام دانسته است.[4]
ماده 3- مغايرت با اصول 138، 110 و ابهام
1. بند «12»: در اين بند سياست‌گذاري، تدوين و تنظيم مقررات مرتبط با فضاي هوايي كشور در حوزه هوانوردي غيرنظامي و پروازهاي عبوري از فضاي كشور در حيطه صلاحيت سازمان هواپيمايي كشوري دانسته شده است. با توجه به اين كه اطلاق اين صلاحيت، شامل موضوعاتي مي‌باشد كه داراي ماهيت آئين‌نامه‌اي موضوع اصل 138 قانون اساسي است، مغاير اين اصل از قانون اساسي محسوب مي‌شود.
2. بند «14»: در اين بند، اعطاي صلاحيت مطلق سياست‌گذاري، تدوين و تنظيم مقررات خدمات ناوبري هوايي كشوري نيز از جمله مواردي است كه شامل موضوعاتي مي‌شود كه ماهيتاً بايد توسط مقامات موضوع اصل 138 قانون اساسي تعيين شود و از اين جهت مغاير اصل 138 قانون اساسي مي‌باشد.
3. بند «17»: به‌موجب اين بند، سياست‌گذاري و برنامه‌ريزي در خصوص تدوين و به‌روزرساني برنامه‌هاي ارتقاي ناوبري هوايي غيرنظامي و همچنين برنامه‌ريزي براي همسان‌سازي برنامه‌هاي ناوبري هوايي نظامي و غيرنظامي با «هماهنگي و همكاري» نيروهاي مسلح در صلاحيت سازمان هواپيمايي كشوري دانسته شده است. از آنجاكه مشخص نيست منظور از هماهنگي و همكاري نيروهاي مسلح در همسان‌سازي برنامه‌هاي ناوبري هوايي نظامي و غيرنظامي، صرفاً همكاري در انجام اين امر است يا سازمان هواپيمايي كشوري بايد با اعمال نظرات نيروهاي مسلح، اقدام به اين برنامه‌ريزي نمايد، موضوع داراي ابهام به نظر مي‌رسد.
4. بند «18»: بر اساس اين بند يكي از وظايف و اختيارات سازمان هواپيمايي كشوري،‌ انعقاد تفاهم‌نامه مديريت شدآمد (ترافيك)‌ هوايي با كشورهاي عضو سازمان بين‌المللي هواپيمايي كشوري (ايكائو) پس از كسب نظر نيروهاي مسلح تعيين شده است. با توجه به اينكه چنانچه تفاهم‌نامه‌هاي مذكور شامل موارد نظامي و خاص نيز باشد، صرف «كسب نظر» نيروهاي مسلح كفايت نمي‌كند، محل ايراد خواهد بود.
5. بند «21»: در اين بند صدور مجوز احداث و بهره‌برداري از فرودگاه‌ها و بالگردگاه‌ها بر اساس الزامات و استانداردهاي ايكائو و «سياست‌هاي عمومي كشور» و ... پس از كسب نظر از «كميته دايمي اداره امور فضاي كشور» در صلاحيت اين سازمان قرار داده شده است. با توجه به اين كه در قوانين مفهوم «سياست‌هاي عمومي كشور» تعريف نشده است و نهادي نيز تحت عنوان «كميته دايمي اداره امور فضاي كشور» تعريف و ايجاد نشده است، حكم مزبور محل ابهام است.
6. بند «22»: با توجه به اينكه بعضي از حوزه‌هاي مربوط به مسائل امنيتي و حفاظتي در حوزه امنيت هوانوردي از سوي فرمانده كل قوا به نيروهاي مسلح محول شده است، سپردن وظيفه «تامين ايمني و امنيت هوانوردي و تهيه و تنظيم دستورالعمل‌هاي امنيتي، حفاظتي با رعايت مقررات و استانداردهاي بين‌المللي و داخلي مربوط و نظارت بر اعمال آن‌ها» به سازمان هواپيمايي كشوري در اين بند و همچنين تاكيد بر لزوم تبعيت «تمامي اشخاص حقيقي و حقوقي از جمله نيروهاي مسلح» از اين سازمان به موجب ماده (4) اين اساسنامه در امور مرتبط با وظايف مذكور در ماده (3)، از جهت ورود به حوزه‌هاي نظامي زيرنظر فرمانده كل قوا مغاير اصل 110 قانون اساسي به نظر مي‌رسد.
7. بند «23»: در اين بند نيز ابهام ناظر به عبارت «سياست‌هاي عمومي كشور» وجود دارد.
8. تبصره: اطلاق اختيار اعطاشده به بازرسان سازمان در تبصره اين ماده، در خصوص ورود و بازرسي، نظارت و اعمال مقررات نسبت به شركت‌هاي هواپيمايي، موسسات هوانوردي، فرودگاه‌ها، اماكن و مستحدثات مربوط و لزوم همكاري همه دستگاه‌ها و عوامل فرودگاهي، پروازي و نيروهاي امنيتي و نظامي با اين افراد، از اين جهت كه مشخص نيست شامل اماكن و مستحدثات نظامي نيز مي‌شود يا خير، ابهام دارد.
ماده 6- مغايرت و نكته
1. بند «6»: در اين بند به اختيار رئيس سازمان هواپيمايي كشوري در خريد خدمات و مشاوره از اشخاص داخلي و خارجي و همچنين انجام معاملات و عقد قراردادها به نحو مطلق و بدون اشاره به ضرورت رعايت سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي در اولويت‌بخشي به مصرف كالا و خدمات داخلي تصريح شده است، لذا چنين اطلاقي به نظر مغاير با سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي مي‌باشد.
همچنين ارجاع ضوابط انعقاد قرارداد به آئين‌نامه‌هاي مالي و معاملاتي مصوب اين سازمان با توجه به توضيحات مندرج در خصوص ماده (1) اين اساسنامه محل اشكال است.
2.‌ بند «8»: با توجه به ايراد مذكور در ماده (1)‌ اين اساسنامه در خصوص ارجاع امور مالي، معاملاتي و اداري و استخدامي شركت به اساسنامه و آئين نامه‌هاي مصوب، تدوين و پيشنهاد آيين‌نامه‌هاي اداري، استخدامي، مالي و معاملاتي سازمان توسط رئيس سازمان به وزير راه و شهرسازي مذكور در بند «8» اين ماده نيز مبنياً بر ايراد مذكور مغاير اصل 85 قانون اساسي شناخته شد.
3. تبصره «1»: در اين تبصره به امكان تفويض برخي از اختيارات رئيس سازمان به هريك از معاونان، مديران و يا كاركنان سازمان بنابر تشخيص و مسئوليت رئيس سازمان تصريح شده است. باتوجه به اينكه در ماده (5) اين اساسنامه شرائطي همچون امانت، وثاقت، تخصص و تجربه را براي تصدي سمت رياست اين سازمان بيان نموده است، به نظر مي‌رسد ذكر اين شروط و يا اشاره به ضرورت آن در خصوص معاونان، مديران و يا كاركناني كه به نيابت از رئيس سازمان عهده‌دار برخي از تكاليف مذكور خواهند بود ضروري است؛ چراكه اهميت اين امور موجبي براي التزام به شروط شده است. لذا در خصوص هر فرد متولي نيز اين ضرورت پابرجاست. بنابراين امكان تفويض بعضي از اختيارات به افرادي كه شرط خاصي براي قرارگرفتن در آن سمت‌ها، براي ايشان پيش‌بيني نشده است، محل اشكال مي‌باشد.
4. تبصره «2»: با توجه به اين كه مشخص نيست در مصوبه شوراي عالي امنيت ملي مذكور در اين تبصره، براي ساختار و اركان كميته امنيت و حفاظت صنعت هوانوردي كشور، چه سازوكاري پيش‌بيني شده است و مغايرت اين تبصره با مصوبه مذكور قابل بررسي نيست،‌ از اين جهت ابهام دارد.
5. با توجه به ايراد مذكور در خصوص ماده (1) و بند «8» اين ماده در خصوص آئين‌نامه‌هاي امور مالي، معاملاتي و اداري و استخدامي سازمان، موادي از اساسنامه كه به اين آئين‌نامه‌ها ارجاع شده است از جمله بندهاي 6، 10، 11، 12، 13، 14 ماده (6) مبنياً بر ايراد مذكور داراي اشكال مي‌باشند.
ماده 8- نكته و مغايرت با اصل 85
1. با توجه به اينكه بر اساس ماده (1)، ماهيت سازمان هواپيمايي كشوري «موسسه دولتي» دانسته شده است و بر ضرورت واريز درآمدها به حساب سازمان نزد خزانه‌داري كل كشور و هزينه‌كرد آن بر اساس بودجه مصوب كل كشور تصريح شده است، اين ماده مغايرتي با اصل 53 قانون اساسي ندارد.
2. تعهد و هزينه كرد بودجه سازمان مطابق آئين‌نامه‌هاي اداري، استخدامي، مالي و معاملاتي سازمان مبني‌بر برايراد وارده به ماده (1) اين اساسنامه واجد ايراد است.
ماده 9- مغايرت با اصل 85
مبنياً بر ايراد مذكور در ماده (1)‌ اين اساسنامه، انجام كليه معاملات اعم از خريد خدمات، انجام امور پيمانكاري، مناقصات، مزايده‌ها و فراخوان‌ها بر اساس آيين‌نامه مالي و معاملاتي سازمان، مغاير اصل 85 قانون اساسي است. نكته قابل توجه اين كه همان طور كه قبلا بيان شد،‌ شوراي نگهبان پيش از اين محتواي مشابهي را در مصوبهاي  ديگر از اين جهت كه مشخص نيست صرفاً از دو قانون مذكور مستثني شده‌اند يا خير واجد ابهام تشخيص داده بود،‌ لكن وجود اين ماده مويدي بر اين است كه اين سازمان از مجموعه‌اي از قوانين ديگر نيز مستثني شده‌اند.
 
[1]. ماده 53- به منظور ارتقاي ايمني و كيفيت خدمات حمل و نقل هوايي، ناوبري هوايي و فرودگاهي:
1- سازمان هواپيمايي و شركت فرودگاه‌ها و ناوبري هوايي ايران (مادر تخصصي) و شركت شهر فرودگاهي امام خميني (ره) از نظر اداري، استخدامي، مالي و معاملاتي در چهارچوب اساسنامه‌هايي به پيشنهاد وزارت راه و شهرسازي و سازمان‌هاي اداري و استخدامي كشور و برنامه و بودجه كشور كه حداكثر ظرف مدت سه ماه از تاريخ تصويب و ابلاغ اين قانون به تصويب هيأت وزيران مي‌رسد اداره مي‌شوند.
[2]. غير از بند «1»‌ ماده (53) قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور،‌ در بند «2» اين ماده نيز ضوابطي در خصوص اين سازمان ذكر شده است كه به شرح ذيل مي‌باشد:
2- اعتبارات سازمان هواپيمايي كشوري (هزينه‌اي و سرمايه‌اي) از محل درآمدهاي اختصاصي، كمك‌ها و ساير درآمدهايي كه بر اساس تعرفه مصوب شوراي عالي هواپيمايي با رعايت مواد (38) و (39)‌ قانون محاسبات عمومي كشور وصول شود،‌ تامين مي‌گردد.
[3]. ماده5- سازمان گسترش و نوسازي صنايع ايران ، سازمان توسعه و نوسازي معادن و صنايع معدني ايران ، سازمان صنايع كوچك و شهرك‌هاي صنعتي ايران، سازمان هواپيمايي و شركت فرودگاه‌ها و ناوبري هوايي ايران (مادرتخصصي و شركت شهرفرودگاهي امام خميني « ره »)، شركت شهركهاي كشاورزي و سازمان توسعه‌اي ذي ربط پتروشيمي در وزارت نفت با رعايت قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل چهل و چهارم ( 44 ) قانون اساسي براساس قانون تأسيس و اساسنامه خود اداره گرديده و از شمول قوانين مديريت خدمات كشوري و محاسبات عمومي كشور به جز در مواردي كه از بودجه عمومي استفاده مي كنند، مستثني مي باشند. تسري قوانين به اين سازمان‌ها مستلزم ذكر نام است.
 
[4]. تبصره ماده 1، از اين جهت كه روشن نيست آيا شركت از شمول همه قوانين مستثني مي‌گردد و يا صرفاً از شمول دو قانون مذكور مستثني شده است و همچنين از اين حيث كه مشخص نيست آيا شركت فقط از شمول قوانين مصوب آتي مستثني خواهد شد يا از شمول قوانين گذشته نيز استثنا مي‌شود، ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد.