مقدمه
پرونده مربوط به شكايت آقاي بشيري از مصوبه شماره 3064هـ مورخ 6 /7/ 1385 هيأت مديره سازمان ملي زمين و مسكن، در آبان ماه سال 1394 جهت بررسي به پژوهشكده شوراي نگهبان ارجاع شد. اين مصوبه در خصوص نحوه واگذاري بخشي از اراضي شهر سلماس به صورت معوض به متقاضيان واجد شرايط مي‌باشد. در همان زمان و پس از بررسي‌هاي صورت گرفته، مشخص شد كه نواقص و ابهاماتي در پرونده ارسالي وجود دارد كه به منظور رفع اين نواقص، از شاكي پرونده درخواست ارسال مدارك بيشتر در خصوص اثبات ادعاي وي مطرح شد و گزارش تنظيم شده توسط پژوهشكده شوراي نگهبان، با توجه به مدارك ارسالي به نگارش درآمد. 
در نهايت و پس از طرح پرونده در جلسه فقهاي شوراي نگهبان، به موجب نامه شماره 1641/ 102/ 95 مورخ 30/ 4/ 1395، چنين اظهارنظر شد: «پرونده ناقص مي‌باشد و شاكي مدعي مطلبي مي‌باشد كه اسناد آن در پرونده موجود نمي‌باشد و نحوه مبايعه و معامله نيز چندان روشن نمي‌باشد و صورتجلسه تفكيكي ادعا شده در پرونده موجود نيست. بنابراين لازم است مدارك مزبور ارسال تا اظهارنظر ممكن گردد.» در نتيجه، پرونده مذكور جهت رفع موارد مذكور و تكميل مدارك و مستندات، به ديوان عدالت اداري بازگردانده شد و مجدداً در مهر ماه سال 1395، پرونده اصلاحي به پژوهشكده شوراي نگهبان ارسال شد. 
در اين گزارش، ابتدا مختصري از موضوع پرونده‌ي مطروحه بيان خواهد شد و سپس به بررسي اسناد و مدارك ارسالي و لايحه رفع نقص شاكي - كه به پيوست نامه شماره 94/ 344 مورخ 17 /7 /1395 توسط ديوان عدالت اداري فرستاده شده- پرداخته خواهد شد. ناگفته نماند در مواردي كه اخيراً و به موجب نامه فوق براي شوراي نگهبان ارسال شده، پاسخ جديدي از سوي سازمان ملي زمين و مسكن وجود ندارد.
شرح و بررسي
موضوع پرونده مطروحه مربوط به اعتراض شاكي نسبت به نحوه واگذاري بخشي از اراضي شهر سلماس توسط سازمان ملي زمين و مسكن به متقاضيان واجد شرايط است. اجمالاً ادعاي شاكي، بر اساس آنچه وي در پرونده اوليه و لايحه رفع نقص مطرح كرده، به شرح زير است:
شاكي بر اساس آگهي منتشره در سال 1369 توسط سازمان زمين شهري سابق (سازمان ملي زمين و مسكن كنوني) اقدام به پيش‌خريد زميني از اين سازمان نموده است. به موجب آگهي مذكور، افراد واجد شرايط به منظور پيش‌خريد، به يكي از طرق زير بايد اقدام مي‌كردند؛ پرداخت مبلغ يكصد هزار ريال براي قطعات كوچك (150 الي 200 مترمربعي)، دويست هزار ريال براي قطعات متوسط (200 الي 250 مترمربعي) و ششصد هزار ريال براي قطعات بزرگ (250 مترمربعي به بالا). وي با پرداخت مبلغ ششصد هزار ريال، براي برخورداري از قطعات بزرگ درخواست داده است. همچنين وي مدعي شده است كه در صورتجلسه مورخ 9 /7 /1384، كليات مربوط به قطعات مورد واگذاري تعيين شده است. در نهايت نيز با پيشنهاد يكي از اعضاي هيأت مديره، مصوبه شماره 3064هـ مورخ 6/ 7/ 1385 به تأييد هيأت مديره سازمان مذكور مي‌رسد. به موجب اين مصوبه، در رابطه با نحوه واگذاري بخشي از اراضي شهر سلماس مقرر شده است: «براي متقاضيان واجد شرايط كاركنان ارتشي (اعم از پيش‌فروش و غير پيش‌فروش) تا الگوي مصرف به قيمت تمام شده و مازاد [بر] الگوي مصرف به قيمت كارشناسي و براي هر دو نفر يك قطعه به صورت مشاع در نظر گرفته شود.»
شاكي معتقد است كه مفاد اين مصوبه، مغاير شرع و قانون است. زيرا مغاير تعهدات قبلي سازمان ملي زمين و مسكن در مورد اشخاصِ متقاضي پيش‌خريد مي‌باشد. توضيح آنكه به موجب تعهدات قبلي سازمان كه در آگهي منتشره در سال 1369 اعلام شده بود، اشخاص با پرداخت مبلغ اعلامي از سوي سازمان براي برخورداري از هريك از انواع قطعات كوچك، متوسط و بزرگ اقدام نموده‌اند. حال آنكه بر اساس اين مصوبه، حتي اشخاص ياد شده نيز مشمول واگذاري يك قطعه به دو نفر شده‌اند كه بنا بر ادعاي شاكي، اين قطعات 200 مترمربع مساحت دارد. به عبارت ديگر، شخصي كه متقاضي قطعه بزرگ (250 مترمربعي به بالا) بوده است و مبلغ لازم را نيز پرداخت كرده است (كه شاكي نيز خود را از اين دسته اعلام كرده است)، به موجب اين مصوبه صاحب يك قطعه 200 مترمربعي به صورت مشاع با شخصي ديگر شده است.
از ديگر مواردي كه شاكي بر آن اصرار دارد، تأكيد بر اين نكته است كه آگهي مذكور به منزله‌ي ايجاب از طرف سازمان ملي زمين و مسكن بوده و تكميل آن و واريز وجوه مربوطه از سوي متقاضيان (از جمله شاكي) به مثابه قبول اين ايجاب تلقي مي‌شود و بر اين اساس، رابطه شكل گرفته ميان متقاضيان و سازمان، «بيع» مي‌باشد. وي در تأييد اين ادعا، بيان كرده است كه وجه واريزي توسط متقاضيان تحت عنوان «بيعانه» بوده است كه تبادر عرفي از اين اصطلاح، همان «بيع» است.
شاكي علاوه بر مستنداتي كه در شكايت اوليه خود در خصوص مغايرت شرعي و قانوني مصوبه مورد بحث مطرح كرده، در لايحه رفع نقصِ اخير خود، مغايرت شرعي اين مصوبه را مستند به قاعده وجوب الخليه بين المال و ملكه، اصل لزوم قراردادها، قاعده «لا ضرر»، قاعده العقود تابعه للقصود، قاعده تسليط و قاعده احترام مال مسلمان دانسته است. همچنين وي به اصل چهارم قانون اساسي و بند «1» ماده (12) قانون تشكيلات و آئين دادرسي ديوان عدالت اداري و نيز مواد (219)، (220)، (221)، (223)، (224)، (225)، (343)، (351) و (362) از قانون مدني استناد كرده است. 
در مقابل، اهم موارد مذكور در جوابيه سازمان ملي زمين و مسكن - كه در پرونده اوليه درج شده- بدين شرح است:
استناد شاكي به اصل تسليط و لزوم قراردادها صحيح نيست. زيرا قراردادي ميان شاكي و سازمان وجود ندارد و آگهي منتشره توسط سازمان در سال 1385، قرارداد واگذاري محسوب نمي‌شود؛ بلكه پس از تكميل فرم توسط متقاضيان و احراز شرايط مورد نياز توسط سازمان، اقدام به انعقاد قرارداد مي‌شود. 
از سوي ديگر، به موجب مصوبه مورد شكايت، شاكي جهت تحويل زمين به ارتش معرفي شده است. اما شاكي خواهان يك قطعه زمين شش دانگ است كه اين امر با توجه به محدوديت اراضي دولتي امكان‌پذير نيست. همچنين در اطلاعيه اين سازمان، تعهدي مبني بر واگذاري زمين شش دانگ وجود ندارد و معمولاً در چنين مواردي، شرايط واگذاري در زمان تنظيم قرارداد و در چارچوب ضوابط و مقررات تعيين مي‌گردد. علاوه بر اين، ادعاي شاكي مبني بر مطالبه يك قطعه زمين شش دانگ بر اساس آگهي منتشره، در شعبه يك دادگاه تجديدنظر استان آذربايجان غربي رد شده است.
پس از بيان اجماليِ ادله شاكي و سازمان ملي زمين و مسكن، به ارزيابي اين موارد و نكاتي پيرامون مدارك ارسالي از سوي ديوان عدالت اداري مي‌پردازيم. 
مداركي كه به تازگي براي شوراي نگهبان ارسال شده است، پيش از اين در اختيار پژوهشكده شوراي نگهبان قرار گرفته بود و حتي در گزارش اوليه پژوهشكده لحاظ شده بود، اما اين مدارك، لزوماً نمي‌تواند مدعاي شاكي را اثبات كند. مضاف بر اينكه اساساً رسيدگي به ادعاهاي مذكور و بررسي صحت و سقم اين موارد، در صلاحيت دادگاه‌هاي دادگستري بوده و ارتباطي با وظيفه ديوان عدالت اداري ندارد. آنچه توسط ديوان عدالت اداري مي‌تواند مورد رسيدگي و اظهارنظر قرار بگيرد، از دو صورت خارج نيست:
1- رسيدگي به مغايرت شرعي يا قانونيِ مصوبه مطروحه در پرونده كه اين مورد در صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است و در مورد مغايرت شرعي، از طريق استعلام از فقهاي شوراي نگهبان انجام مي‌شود.
2- رسيدگي به اقدامات خلاف قانون سازمان ملي زمين و مسكن از قبيل عدم رعايت تعهدات اعلامي يا عطف بما سبق نمودن مصوبه مورد شكايت و ... كه اين مورد در صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري است. 
بر اين اساس، ادعاي شاكي مبني بر اينكه اين مصوبه موجبات تضييع حقوق وي را فراهم آورده، از دو منظر قابل بررسي است:
اول آنكه مصوبه مورد شكايت يا حداقل بخشي از آن، مربوط به تعيين تكليف متقاضياني است كه بر اساس آگهي منتشره در سال 1369 اقدام به پيش‌خريد زمين از سازمان مذكور نموده‌اند. در اين فرض، اگر مفاد مندرج در مصوبه، مغاير تعهدات سابق سازمان ملي زمين و مسكن باشد، مصوبه مغاير حقوق مكتسبه اشخاص و خلاف قانون (ماده (4) قانون مدني) بوده و مغايرت آن به لحاظ شرعي نيز منوط به اظهارنظر فقهاي شوراي نگهبان است. 
فرض ديگر آنكه مصوبه مورد شكايت، مربوط به متقاضيان فوق‌الذكر نيست. اما از يك سو به دليل اينكه مسئولين سازمان ملي زمين و مسكن، متقاضيان پيش‌خريد را - كه شاكي اين پرونده نيز از جمله آنهاست- مشمول مفاد مصوبه جديدالتصويب قلمداد كرده‌اند و از سوي ديگر، با توجه به متفاوت بودن شرايط و تعهدات سازمان ملي زمين و مسكن نسبت به اين متقاضيان (مبتني بر تعهدات يا قراردادهاي سابق) و شرايط و تعهدات مذكور در اين مصوبه، موجبات تضييع حقوق شاكي فراهم آمده است. اين امر، به منزله‌ي تخلف مسئولين سازمان مذكور در انجام «امور راجع به وظايف آنها» بوده و بايد از طريق شعب ديوان عدالت اداري رسيدگي شود.
گفتني است كه با توجه به مدارك و مستندات موجود در پرونده اوليه و مداركي كه در پي اعلام نظر فقهاي شوراي نگهبان و به منظور رفع نقص پرونده ارسال شده، اظهارنظر در خصوص فرض نخست - كه در صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مي‌باشد - قابل ارزيابي نيست. به عبارت ديگر با توجه به مفاد پرونده، نمي‌توان متوجه شد كه اولاً تعهدِ منجّزي از سوي سازمان در رابطه با متقاضيان پيش‌خريد (كه شاكي نيز يكي از آنهاست) وجود داشته است يا خير؟؛ ثانياً بر فرض وجود اين تعهدات، مفاد آن چه بوده است؟؛ ثالثاً مصوبه مورد شكايت در خصوص متقاضيان پيش‌خريد مي‌باشد يا خير؟ و رابعاً در صورتي كه مخاطب اين مصوبه، متقاضيان مزبور هستند، آيا مفاد آن در مغايرت با تعهدات سابق سازمان ملي زمين و مسكن نسبت به اين اشخاص است يا خير؟؛ بنابراين اظهارنظر در خصوص اين پرونده همچنان متعذر و ناممكن است.
ناگفته نماند كه فروض مورد بررسي، مربوط به حالتي است كه وجود تعهداتي از سوي سازمان ملي زمين و مسكن نسبت به متقاضيان پيش‌خريد، مفروض دانسته شده باشد. اما اگر چنين تعهداتي از اساس، وجود خارجي نداشته باشد، مصوبه مورد شكايت يا اقدامات مسئولين مربوط، فاقد ايراد به نظر مي‌رسد. 
نكته ديگر آنكه ادعاي شاكي مبني بر «ايجاب» تلقي شدن آگهي سازمان ملي زمين و مسكن و «قبول» محسوب شدنِ تكميل فرم مربوطه و واريز وجه توسط شاكي، چندان دقيق به نظر نمي‌رسد. زيرا مفهوم «ايجاب» و «قبول» در هر مورد با توجه به مجموع شواهد و قرائن و عرف حاكم در خصوص موضوع تعيين مي‌شود. در خصوص نوع اقداماتي كه دستگاه‌ها و نهادهاي دولتي در اين خصوص انجام مي‌دهند، آگهي‌هاي اوليه به منزله‌ي دعوت از متقاضيان و انجام امور مقدماتي و بررسي صلاحيت متقاضيان واجد شرايط به منظور انعقاد قرارداد نهايي است. اصولاً انعقاد قرارداد در دستگاه‌هاي اداري مستلزم حضور اشخاص و طي تشريفات خاص مربوطه است و هيچ قراردادي در اين‌گونه نهادها به صرف انتشار آگهي و واريز وجه توسط متقاضي منعقد نمي‌گردد. بنابراين نمي‌توان انتشار آگهي توسط سازمان ملي زمين و مسكن را دالّ بر ايجاب و نهايتاً انعقاد نهايي عقد بيع دانست.
نتيجه‌گيري
از بررسي‌هاي صورت گرفته مشخص شد كه با توجه به نقص اسناد و مدارك موجود در پرونده، ادعاي شاكي مبني بر وجود مبايعه‌نامه ميان طرفين در خصوص واگذاري يك قطعه زمين شش دانگ از سوي سازمان ملي زمين و مسكن به شاكي و به تبع آن، نقض اين تعهد به موجب مصوبه مورد شكايت قابليت اثبات ندارد. مدارك ارسالي به پيوست نامه شماره 94/ 344 مورخ 17/ 7/ 1395 ديوان عدالت اداري نيز كمكي در اين زمينه نمي‌كند. مضاف بر اينكه اثبات چنين ادعايي مستلزم رسيدگي مرجع صالح قضايي است.
نكته ديگر آنكه ادعاي شاكي در رابطه با تضييع حقوق وي، از دو منظر امكان تحقق دارد؛ اول آنكه تا پيش از تصويب مصوبه مورد شكايت، سازمان ملي زمين و مسكن تعهداتي را به موجب قرارداد يا غير آن در رابطه با متقاضيان پيش‌خريد، بر عهده گرفته باشد و مفاد مصوبه مورد شكايت، مقرره‌اي در مغايرت با تعهدات پيشين نسبت به متقاضيان مذكور در نظر گرفته باشد. دوم آنكه متقاضيان مذكور، مخاطب مصوبه مورد شكايت نبوده‌اند، اما در مقام اجراي مصوبه، مقامات سازمان ملي زمين و مسكن، مفاد آن را عطف بما سبق نموده و بر اين اساس، متقاضيان مزبور را مشمول ضوابط موجود در مصوبه قرار داده باشند.
در فرض نخست، مصوبه مورد شكايت، مغاير اصول حقوقي و ماده (4) قانون مدني است و رسيدگي به مفاد آن در صلاحيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. اما در فرض دوم، ايرادي به مصوبه وارد نيست و صرفاً عمل مأمورين و مقامات مسئول، خلاف قانون بوده است كه رسيدگي به اين اقدامات، در صلاحيت شعب ديوان عدالت اداري است. البته با توجه به نقص مدارك و اسناد موجود در پرونده، امكان اظهارنظر در رابطه با اينكه در عالم واقع، كدام يك از دو فرض فوق رخ داده است، وجود ندارد.
لازم به تأكيد است كه دو فرض ياد شده، مربوط به حالتي است كه تعهدي از سوي سازمان ملي زمين و مسكن نسبت به متقاضيان مذكور وجود داشته باشد؛ اما اگر چنين تعهدي وجود نداشته است، دو فرض مذكور سالبه به انتفاء موضوع بوده و مفاد مصوبه يا عمل مقامات مسئول، هيچ يك مغاير قانون نخواهد بود.
نكته پاياني آنكه صرف انتشار آگهي توسط يك نهاد دولتي و واريز مبالغ مربوطه توسط متقاضيان، با توجه به عرف حاكم بر انعقاد قراردادها در دستگاه‌هاي دولتي، نمي‌تواند به منزله «ايجاب» و «قبول» و انعقاد نهايي قرارداد تلقي شود. بنابراين صرف تحقق اين امور در پرونده حاضر، به منزله وقوع عقد بيع ميان شاكي و سازمان ملي زمين و مسكن نيست.