مقدمه
شاكي در درخواست خود مستند به قواعد فقهي و موازين قانوني، ابطال ماده (9) «دستورالعمل ساماندهي نيروي انساني دستگاه­هاي اجرايي» مصوب شوراي عالي اداري[1] را از هيئت عمومي ديوان عدالت اداري درخواست نموده است. در ادامه پس از تبيين موضوع، ابعاد حقوقي موضوع بررسي مي‌شود.
الف) تبيين موضوع
شوراي عالي اداري به موجب ماده (9) «دستورالعمل ساماندهي نيروي انساني دستگاه­هاي اجرايي»، جابه­جايي كارمندان رسمي و پيماني دستگاه ­اجرايي را در قالب دو فرض به شرح زير تبيين كرده است
تغيير محل جغرافيايي خدمت كارمند مستلزم تغيير شهرستان محل خدمت وي باشد. در اين صورت جابه­جايي نيازمند اخذ رضايت كارمند است.
تغيير محل جغرافيايي خدمت كارمند مستلزم تغيير شهرستان محل خدمت وي نبوده و جابه­جايي كارمند در سطح شهرستان انجام مي‌شود. اين مهم نياز به اخذ موافقت كارمند ندارد.
شاكي مستند و مستدل به اسناد و ادله زير مفاد ماده يادشده را مغاير شرع و قانون دانسته است:
طبق تبصره «4» ماده (45) قانون مديريت خدمات كشوري[2]، صرفاً «تعيين محل خدمت» كارمندان رسمي به عهده دستگاه اجرايي ذي­ربط قرار داده شده است و مشخص است كه «تعيين» با «تغيير» متفاوت است. «تعيين» محل خدمت در ابتداي خدمت انجام مي‌شود و در زمان استخدام فرد مشخص مي‌شود كه وي بايد در كجا خدمت نمايد. وي نيز با اطلاع از اين موضوع، محل زندگي خويش را فراهم مي‌كند. ولي «تغيير» محل خدمت، بعداً اتفاق مي‌افتد و اصولاً در صلاحيت اوليه دستگاه اجرايي نيست، بلكه به موجب بند «هـ» ماده (9) «قانون رسيدگي به تخلفات اداري»[3] تغيير محل جغرافيايي خدمت كارمندان در عداد تنبيهات اداري قرار گرفته و اعمال آن نيز در صلاحيت هيأت­هاي رسيدگي به تخلفات اداري قرار گرفته است و با رعايت تشريفات مقرر در اين قانون انجام مي‌گيرد. از اين‌رو تغيير محل جغرافيايي خدمت كارمندان، اعم از اينكه موجب تغيير شهرستان محل خدمت بشود يا نشود، بدون رضايت آنها، با ايراد مواجه است. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در دادنامه شماره 515-614 مورخ 6/6/1391 با همين استدلال يكي از مصوبات دولت را ابطال كرده است.[4]
	
تغيير محل خدمت كارمند، حتي در داخل شهرستان، گاه به تنزل شغلي كارمند نيز منتهي مي‌شود و اين امر نيز از اختيارات دستگاه اجرايي خارج است. توضيح آنكه: سطح اداري تمامي دستگاه‌ها در شهرستان باهم برابر نيست،‌ خصوصاً در شهرستان مركز استان. مثلاً استان‌داري، فرمانداري و بخشداري، هر سه در يك شهرستان واقع است ولي سطح اداري و مديريتي آنها باهم برابر نيست. لذا انتقال يك كارمند از استانداري به بخشداري موجب تنزل شغلي كارمند نيز مي‌گردد. اين در حالي است كه مطابق بند «و» ماده (9) «قانون رسيدگي به تخلفات اداري»، «تنزل مقام و يا محروميت از انتصاب به پست‌هاي حساس و مديريتي در دستگاه‌هاي دولتي و دستگاه‌هاي مشمول اين قانون» به عنوان يكي از تنبيهات اداري مقرر شده است.
با توجه به اينكه اطلاق ماده مورد شكايت شامل جانبازان نيز مي‌گردد، اين ماده مي‌تواند با ماده (7) «قانون تسهيلات استخدامي و اجتماعي جانبازان انقلاب اسلامي[5] نيز مغاير باشد، چراكه به وضعيت ايشان هيچ توجهي نشده است.
از آنجاكه اجراي ماده مورد شكايت مي‌تواند موجب ايجاد عسر و حرج در كارمند گردد و نيز به نحوي نقض عهد از سوي دولت تلقي مي‌شود، مي‌تواند با قواعد شرعي مربوطه مغاير باشد.
سازمان اداري و استخدامي كشور در پاسخي كه در اين خصوص ارائه كرده، بدون ارائه استدلال خاصي، رد شكايت مطروحه را درخواست كرده است.
ب) تحليل و بررسي
اعتراض نسبت به ماده (9) دستورالعمل ساماندهي نيروي انساني دستگاه­هاي اجرايي سابقاً در هيئت تخصصي اداري و استخدامي ديوان عدالت اداري مطرح شده است اما اين هيئت در دادنامه شماره 9709970906000121 مورخ 29/1/1397 مفاد ماده يادشده را مغاير قانون ندانسته است[6]. راجع به مفاد اين رأي به نظر مي­رسد كه اولاً اين­كه هيئت مذكور در رأي خود مفاد ماده مورد اعتراض را ناظر به تعيين محل خدمت در ابتداي خدمت و منصرف از تغيير بعدي محل خدمت و انتقال كارمند دانسته است، با صراحت ماده مورد اعتراض مغاير است. ثانياً اينكه هيئت يادشده مفاد اين ماده را مطابق بند «و» ماده (50) قانون برنامه پنج­ساله پنجم توسعه دانسته است به شرحي كه در بند بعدي بيان خواهد شد با مفاد اين ماده همخواني ندارد.
بند «و» ماده (50) قانون برنامه پنج­ساله پنجم توسعه كه در زمان وضع دستورالعمل مورد شكايت لازم‌الاجرا بوده است، با تقسيم شيوه انتقال و جابه­جايي كارمندان دستگاه ­اجرايي به انتقال درون و برون شهرستاني، انتقال و جابه­جايي در درون شهرستان را نيازمند اخذ موافقت كارمند ندانسته است[7]. البته در استناد به حكم اين بند بايد به نكات زير توجه كرد:
الف) حكم اين بند صرفاً شامل «كارمندان رسمي و ثابت» است.
ب) حكم مقرر در اين بند در مورد «كارمندان مازاد دستگاه­هاي اجرايي» قابل اعمال مي­باشد. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز در رأي وحدت رويه شماره ه/95/1418 مورخ 14/12/1395 بر اين نكته تأكيد كرده است.[8]
پ) مهمتر از دو نكته قبل، اينكه حكم مذكور در قانون برنامه پنجم بوده كه در حال حاضر منقضي شده و در قوانين بعدي تكرار نشده است و لذا اكنون قابليت استناد و اجرا ندارد.
- استدلال اصلي بر مغايرت ماده مورد شكايت اين است كه مستند به بند «هـ» ماده (9) قانون رسيدگي به تخلفات اداري «تغيير محل خدمت» ازجمله مجازات­هاي اداري بوده و اعمال آن نيازمند رسيدگي و صدور رأي در مراجع ذي­صلاح قانوني مي­باشد و حكم مقرر در تبصره (4) ماده (45) قانون مديريت خدمات كشوري نيز ناظر بر «تعيين محل خدمت» كارمندان دولت در بدو استخدام بوده و تغيير بعدي محل خدمت كارمند توسط دولت را شامل نمي­شود.
نتيجه­گيري
در خصوص تغيير محل جغرافيايي خدمت كاركنان بايد توجه كرد كه اين امر ازجمله تنبيهات اداري بوده كه اعمال آن در صلاحيت هيأت­هاي رسيدگي به تخلفات اداري و پس از اثبات تخلف و با رعايت تشريفات قانوني ممكن مي­باشد. بنابراين مفاد ماده مورد اعتراض كه امكان تغيير محل جغرافيايي خدمت كارمندان در سطح يك شهرستان را بدون رضايت آنها پيش‌بيني كرده است، مغاير موازين قانوني به نظر مي‌رسد.
 
[1]. ماده 9- «در انتقال و جابه­جايي كارمندان رسمي و پيماني، چنانچه شهرستان محل خدمت آنان تغيير يابد، موافقت مستخدم الزامي است. در صورت عدم تغيير شهرستان محل خدمت كارمند در اثر انتقال، اخذ موافقت مستخدم لازم نيست.»
[2]. «تعيين محل خدمت و شغل مورد تصدي كارمندان پيماني در پيمان­نامه مشخص مي‌گردد و در مورد كارمندان رسمي به عهده دستگاه اجرائي ذي­ربط مي‌باشد».
[3]. ماده 9- «تنبيهات اداري به ترتيب زير عبارتند از: ... هـ - تغيير محل جغرافيايي خدمت به مدت يك تا پنج سال.»
[4]. «نظر به اين كه در تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب سال 1386، تعيين محل خدمت كارمندان رسمي به عهده دستگاه اجرايي ذي­ربط محول شده است و تعيين محل خدمت، منصرف از تغيير محل جغرافيايي خدمت مي­باشد و در بند هـ ماده 9 قانون رسيدگي به تخلفات اداري كاركنان دولت مصوب سال 1372، تغيير محل جغرافيايي خدمت از جمله مجازات­هاي اداري احصاء شده است كه در فرض ارتكاب يكي از تخلفات اداري تحت شرايط و ضوابطي قابل اعمال خواهد بود، بنابراين ماده 19 آيين­نامه اجرايي تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مديريت خدمات كشوري موضوع مصوبه شماره 20461/44295 ـ 31/1/1389 وزيران عضو كميسيون امور اجتماعي و دولت الكترونيك، مغاير قوانين ياد شده است و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون ديوان عدالت اداري، حكم به ابطال آن صادر و اعلام مي­شود.»
[5]. ماده (7) قانون تسهيلات استخدامي و اجتماعي جانبازان انقلاب اسلامي: «به منظور بهره‌برداري مناسب از نيروي كار و حفظ شئون جانبازان، دستگاه‌هاي مشمول اين قانون مكلفند از خدمات ايشان در مشاغلي كه‌ متناسب با وضعيت جسمي و رواني آنان بوده و بيانگر توجه معنوي دستگاه ذي­ربط نسبت به ارزش‌هاي والاي اين عزيران باشد استفاده نمايند.»

[6]. دادنامه شماره 9709970906000121 مورخ 29/1/1397 هيئت تخصصي اداري و استخدامي: «ماده 9 دستورالعمل ساماندهي نيروي انساني دستگاه‌هاي اجرائي موضوع تصويب­نامه شماره 172556/206 مورخ 26/12/94 شوراي عالي اداري مبني بر لزوم اخذ موافقت مستخدم در صورت تغيير محل جغرافيايي خدمت به شهرستان ديگر به اتفاق­ نظر اعضاي حاضر در جلسه مورخ 9/12/1396 قابل ابطال نيست. چون نه تنها با تبصره 4 ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 مغايرت ندارد به لحاظ اين­كه ناظر بر تعيين [محل] خدمت در ابتداي شروع به خدمت بوده و منصرف از تغيير محل بعد از شروع به خدمت مي­باشد، بلكه با بند «و» ماده 50 قانون برنامه پنجم توسعه مطابقت دارد. لذا به استناد بند «ب» ماده 84 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 راي به رد شكايت صادر مي­گردد. رأي صادره ظرف بيست روز از تاريخ صدور، از سوي رئيس ديوان يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است.»
[7]. بند «و» ماده (50) قانون برنامه پنج­ساله پنجم: «انتقال كاركنان رسمي يا ثابت، مازاد دستگاه­هاي اجرائي در سطح يك شهرستان بدون موافقت مستخدم با توافق دستگاه­هاي ذي‌ربط، انتقال به ساير شهرستان­ها بايد با موافقت مستخدم صورت گيرد.»
[8]. «مطابق بند «و» ماده ۵۰ قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب سال ۱۳۸۹ مقرر شده است كه «انتقال كاركنان رسمي يا ثابت، مازاد دستگاه­هاي اجرايي در سطح يك شهرستان بدون موافقت مستخدم با توافق دستگاه­هاي ذي­ربط، انتقال به ساير شهرستان­ها بايد با موافقت مستخدم صورت گيرد.» نظر به اينكه در پرونده­هاي موضوع تعارض، دستگاه اجرايي متبوع مستخدم، مستخدم را مازاد تشخيص داده است و در سطح يك شهرستان به جابجايي محل خدمت مستخدم مبادرت كرده است، نيازي به اخذ موافقت و تمايل مستخدم نبوده است، بنابراين دادنامه شماره ۹۴۰۹۹۷۰۹۵۶۰۰۰۴۷۵ ـ 7/2/۱۳۹۴شعبه دهم تجديدنظر و دادنامه شماره ۹۳۰۹۹۷۰۹۵۵۸۰۰۶۷۸ ـ 6/10/۱۳۹۳ شعبه هشتم تجديدنظر كه مبني بر ابطال حكم انتقال محل خدمت را غير وارد تشخيص داده و ضمن نقض دادنامه شعبه بدوي رأي به رد شكايت صادر كرده است صحيح و موافق مقررات تشخيص شد.»