طرح الزام سازمان تأمين اجتماعي به برقراري مستمري بازنشستگان مشمول قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت مصوب 1386
بر اساس دو سال آخر بيمه‌پردازي سنوات ارفاقي آنان

مقدمه
«طرح يك فوريتي الزام سازمان تأمين اجتماعي به برقراري مستمري بازنشستگان مشمول قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت مصوب 1386 بر اساس دو سال آخر بيمه پردازي سنوات ارفاقي آنان» كه در تاريخ 2 /6/ 1393 اعلام وصول شده بود، با اصلاحاتي در جلسه علني مجلس در تاريخ يكشنبه 18 /8/ 1393 به تصويب رسيد و بر اساس اصل 94 قانون اساسي براي اظهار نظر نزد شوراي نگهبان ارسال گرديد. 
پيشينه
ماده واحده «قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت» در تاريخ 5 /6/ 1386 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد. به موجب اين ماده واحده به دولت اجازه داده شد «... از تاريخ تصويب اين قانون ظرف مدت سه سال كاركنان رسمي، پيماني و قراردادي وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي را كه حداقل بيست و پنج سال سابقه خدمت قابل قبول داشته باشند با حداكثر پنج‌سال سنوات ارفاقي بدون شرط سني در صورت تقاضاي كاركنان و موافقت دستگاه متبوع خود بازنشسته نمايد...»
قانون مزبور به موجب «قانون تمديد قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت مصوب۱۳۸۶» مصوب 10 /12/ 1389 از تاريخ اتمام مهلت اجراي آن به مدت پنج سال تمديد گرديد.
اما مسئله اي كه در رابطه با اجراي «قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت» بوجود آمد، مربوط به حقوق و مزاياي كاركناني است كه مطابق شرايط اين قانون بازنشسته شده اند. 
به موجب ماده واحده قانون مزبور «پاداش پايان خدمت اين قبيل كاركنان براساس سي‌سال پرداخت خواهدشد» 
و مطابق تبصره «۴» همين قانون «كاركناني كه به استناد اين قانون بازنشسته مي‌شوند از حقوق و مزاياي ساير قوانين و مقررات كه براي كاركنان بازنشسته در نظر گرفته شده‌است بهره‌مند خواهندبود.»
بنابراين در اين قانون به نحوه پرداخت حقوق بازنشستگي اين دسته از كارمندان اشاره نشده است و حقوق بازنشستگي اين دسته از كاركنان حسب مورد با توجه به اينكه مشمول كدام صندوق بازنشستگي مي‌باشند مطابق با قوانين و مقررات مربوطه تعيين خواهد شد.
از جمله كاركناني كه مطابق شرايط اين قانون بازنشسته شده اند يا مي‌شوند مشمولين قانون تأمين اجتماعي هستند ولذا حقوق و مزاياي آنان نيز بر اساس قانون تأمين اجتماعي تعيين خواهد شد. اين امر در تبصره ماده (77) قانون تأمين اجتماعي مشخص شده است. بر اساس تبصره ماده (77) قانون تأمين اجتماعي «مجموع مزد يا حقوق بيمه شده كه بر اساس آن حق بيمه پرداخت شده، ظرف آخرين دو سال پرداخت بيمه» ملاك تعيين مستمري است.
حال با توجه به اينكه اين تبصره «آخرين دو سال پرداخت بيمه» را ملاك تعيين حقوق بازنشستگي قرار داده است در عمل اين ابهام به وجود آمد كه منظور از «آخرين دو سال» دو سال آخر خدمت واقعي كاركناني است كه مطابق قانون بازنشستگي پيش از موعد بازنشسته شده اند (يعني سنوات 24 و 25) و يا دو سال آخر سنوات ارفاقي كه دولت به جاي كاركنان مشمول قانون مزبور حق بيمه را پرداخت نموده است (يعني سنوات 29 و 30).
ابهام مزبور منجر به ارائه طرحي از سوي مجلس شوراي اسلامي شد تحت عنوان «طرح استفساريه تبصره ماده 77 قانون تأمين اجتماعي»كه در تاريخ 14 /7/ 1392 به تصويب مجلس مجلس شوراي اسلامي رسيد. (فارغ از شكايات ارسالي به ديوان عدالت اداري و درنهايت صدور رأي وحدت رويه در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري) به موجب اين استفساريه، مستمري بازنشستگان موضوع ذيل ماده (77) قانون تأمين اجتماعي بايد بر اساس ميانگين بيمه‌پردازي دو سال آخر (سال 29 و 30) محاسبه گردد. به عبارتي به موجب اين استفساريه حقوق بازنشستگي آن دسته از كاركناني كه مطابق قانون بازنشستگي پيش از موعد بازنشسته شده اند براساس دو سال آخر سنوات ارفاقي كه دولت به جاي كاركنان مشمول قانون مزبور حق بيمه را پرداخت نموده است (يعني سنوات 29 و 30) پرداخت خواهد شد. 
شوراي نگهبان در خصوص اين استفساريه اينگونه اظهار نظر نمود:
«با توجه به نظريه تفسيري شماره 583 /21 /76 مورخ 10 /3/ 1376 شوراي نگهبان از اصل 73 قانون اساسي، طرح فوق‌الذكر تفسير نيست بلكه قانون‌گذاري است، لذا مغاير اصل مذكور شناخته شد»
حال مجلس مجدداً به منظور حل اين مسئله اقدام به تصويب ماده واحده اي نموده است كه بر اساس آن «سازمان تأمين اجتماعي موظف است نسبت به برقراري حقوق بازنشستگان پيش از موعد مشمول قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت (مصوب 5 /6/ 1386) بر اساس دو سال آخر بيمه‌پردازي سنوات ارفاقي، از تاريخ بازنشستگي آنان اقدام كند؛ به نحوي كه در شرايط برابر، پرداختي به اين اشخاص از بازنشستگاني كه همزمان با آنان با سي سال سابقه بيمه‌پردازي بازنشسته شده‌اند، بيشتر نگردد.»
بررسي و تبيين
آنچه كه در خصوص اين طرح حائز اهميت مي‌باشد بارمالي ناشي از آن است كه دربردارنده دو مسئله است. مسئله اول مشتمل بر اين است كه آيا طرح حاضر داراي بارمالي است؟ و اگر دارد ناشي از چيست؟ مسئله دوم نيز در خصوص منبع ارائه شده جهت تأمين بارمالي ناشي از اين طرح است كه نيازمند بررسي مي‌باشد.
اما در خصوص مسأله نخست بايد گفت كه بر اساس تبصره ماده (77) قانون تأمين اجتماعي «مجموع مزد يا حقوق بيمه شده كه بر اساس آن حق بيمه پرداخت شده، ظرف آخرين دو سال پرداخت بيمه» ملاك تعيين مستمري است و در واقع آن سال هايي مد نظر مي‌باشد كه بيمه شده مزد و حقوق دريافت كرده و بر اساس آن حق بيمه پرداخته است. در نتيجه نمي‌توان سال هايي را كه بيمه شده مزد و حقوق نمي‌گيرد را ملاك پرداخت حقوق بازنشستگي دانست.
همچنين مطابق بند «5» ماده (2) قانون تأمين اجتماعي، «مزد يا حقوق يا كارمزد در اين قانون شامل هرگونه وجوه و مزاياي نقدي و غيرنقدي مستمر است كه در مقابل كار به بيمه شده داده مي‌شود» و بنابراين «مزد يا حقوق بيمه‌شده» كه در تبصره ماده (77) مبناي پرداخت مستمري بازنشستگي قرار گرفته است، آن وجوهي است كه در مقابل كار و خدمت واقعي به بيمه شده پرداخت شده‌است. در حالي كه در سنوات ارفاقي چنين كار و خدمتي اساساً انجام نگرفته‌است؛ لذا براساس بند «5» ماده (2) و تبصره ماده (77) قانون تأمين اجتماعي، آخرين دو سال خدمت واقعي بازنشستگان مبناي پرداخت مستمري بازنشستگي است نه دو سال آخر دوره ارفاقي. فلذا پيش بيني پرداخت حقوق بازنشستگي بر اساس دو سال آخر بيمه‌پردازي سنوات ارفاقي به جاي دو سال آخر خدمت واقعي منجر به افزايش حقوق بازنشستگي اين دسته از كاركنان مشمول قانون تأمين اجتماعي و در نتيجه ايجاد بارمالي جديد براي سازمان تأمين اجتماعي خواهد شد. 
از همين رو مجلس در انتهاي مصوبه خود به نحوه تأمين بارمالي جديد پرداخته است. به موجب ذيل مصوبه حاضر «بار مالي اين قانون از محل وجوه دريافتي موضوع تبصره (1) و (2) قانون مذكور تأمين مي‌شود.»
اما در خصوص مسأله دوم، يعني نحوه تأمين بارمالي، تبصره «1» قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت مقرر مي‌دارد: «دستگاه‌هاي اجرائي مشمول اين قانون مكلفند بار مالي ناشي از اجراي اين قانون در سال 1386 را از محل اعتبارات سال جاري خود پرداخت نمايند. اعتبار مورد نياز براي سال‌هاي آتي در قوانين بودجه سنواتي كل كشور پيش‌بيني و تأمين خواهد شد.»
 همچنين بر اساس تبصره (2) اين قانون «سهم صندوق‌هاي بازنشستگي بابت پرداخت حقوق بازنشستگي و نيز كسور بازنشستگي و يا حق بيمه‌ي سهم مستخدم و كارفرما نسبت به سنوات ارفاقي از محل اعتبارات تبصره يك تأمين و به صندوق‌هاي مذكور پرداخت خواهد شد.»
همانگونه كه مشاهده مي‌شود، «پيش بيني اعتبار در قوانين بودجه سنواتي» به عنوان محل تأمين بار مالي ناشي از طرح حاضر در نظر گرفته شده است. در اين خصوص اين نكته قابل توجه است كه با عنايت به توضيحات پيش گفته تاكنون آنچه كه بر اساس تبصره «1» قانون بازنشستگي پيش از موعد قابل تأمين بوده است پرداخت حقوق بازنشستگي بر اساس دو سال آخر خدمت واقعي (سنوات 24 و 25) است و لذا طرح حاضر دولت را ملزم خواهد كرد كه از اين پس اعتبار بيشتري براي پرداخت حقوق بازنشستگان پيش از موعد مشمول قانون تأمين اجتماعي پيش بيني نمايد و اين امر نمي‌تواند طريقه تأمين هزينه جديد محسوب شود.
در اين خصوص به موجب نظريه تفسيري شماره 91/30/49749 مورخ 23 /12/ 1391 شوراي نگهبان از اصل 75 قانون اساسي «درج عبارت ... «پيش‌بيني در بودجه سنواتي» ... اگر مستلزم بار مالي جديد بوده، طريق جبران كاهش درآمد يا هزينه جديد مذكور در اصل 75 قانون اساسي محسوب نمي‌گردد.» 
بنابراين حكم مذكور در ذيل ماده واحده نمي‌تواند تأمين كننده بار مالي اين طرح محسوب شود و لذا مغاير اصل 75 قانون اساسي مي‌باشد