فايل ضميمه :
        حضرت آيت‌الله جنتي «دام عزّه»
دبير محترم شوراي نگهبان

سلام‌عليكم؛
موضوع: «طرح اصلاح اختيارات سازمان بسيج سازندگي نيروي مقاومت بسيج سپاه پاسداران انقلاب اسلامي»، مصوب مورخه 2/ 11/ 86 مجلس
پيش در‌آمد:
بررسي و اظهارنظر نسبت به طرح فوق، به نظر نگارنده، ضرورتاً مستلزم ملاحظة اجمالي نسبت به عناوين و مقرراتي است كه تاكنون به تصويب رسيده است، عليهذا ضمن اعتذار از اطالة كلام، راجع به سوابق قانونگذاري ناظر بر موضوع در قبل و بعد از پيروزي انقلاب شكوهنمد اسلامي، مطالب زير، جهت استحضار تحرير مي‌يابد:
الف ـ قبل از پيروزي انقلاب:
1ـ‌نخستين قانون مصوب در خصوص مورد، تحت عنوان «قانون تشكيل نيروي پايداري»‌در مورخه 30/ 10/ 1347 به تصويب مجلسين سنا و شوراي ملي وقت رسيد (‌پيوست1)‌
2ـ قانون فوق در مورخه 20/ 2/ 1357 با اصلاحاتي، مجدداً‌مورد تصويب مجلسين وقت قرار گرفت. (پيوست2)‌
3ـ سپس، «قانون سازمان دفاع غيرنظامي كشور»‌ تصويب و طي دو مرحله در تاريخهاي 26/ 2/ 1351 و 22 /4/ 1356 بخشي از قانون، مورد اصلاح قرار گرفت. (پيوستهاي 3 و 4)
4 ـ‌قانوني تحت عنوان «قانون آمادگي ملي و بسيج غير نظامي»‌در مورخه 23/ 2/ 1354 نيز از تصويب مجلسين وقت گذشت. (پيوست 5)‌
5ـ راجع به نحوه بكار‌گيري بعضاً نيروي‌هاي تحت امر نظام وظيفه، «قانون اصلاح موادي از قانون خدمت وظيفة عمومي مصوب 1350»، در مورخه 19/ 4/ 1356 به تصويب مجلسين وقت رسيد. (پيوست6)
ب ـ بعد از پيروزي انقلاب
1ـ‌بدواً «لايحة قانوني راجع به تشكيل سازمان بسيج ملي» در مورخه 10/ 2/ 1359 از تصويب شوراي انقلاب گذشت .(‌پيوست 7)‌
2ـ ‌در مورخه 19/4/ 1359 مجدداً متن كاملتري نسبت به مصوبة‌قبلي، تحت همان عنوان به تصويب شوراي مزبور رسيد. (‌پيوست8)
3ـ‌از آنجا كه گويا شوراي انقلاب اطلاعي از سوابق قانونگذاري در قبل از پيروزي انقلاب نداشت، متعاقب اطلاع از قوانين پيش گفته،‌به انگيزة يكپارچه نمودن سازمانهاي قبلي، لايحه‌اي را تحت عنوان «لايحة‌قانوني راجع به ادغام سازمان‌هاي آمادگي ملي و بسيج غيرنظامي و دفاع غير نظامي در سازمان بسيج ملي»، در مورخه 25/ 4/ 1359 به تصويب رساند. ( پيوست 9)‌
4ـ‌در ادامه، متعاقب تشكيل نخستين مجلس شوراي اسلامي، «قانون ادغام سازمان بسيج ملي (‌مستضعفين)‌در سپاه پاسداران انقلاب اسلامي»،‌در مورخة‌/10/ 1359 به تصويب مجلس رسيد در مادة (2)‌قانون مزبور مقرر گرديد: «‌سپاه پاسداران انقلاب اسلامي موظف است ظرف مدت يكماه از تاريخ تصويب اين قانون، ... اساسنامه واحد بسيج مستضعفين را در رابطه باكل سپاه تنظيم و با رعايت اصل 74 قانون اساسي جهت تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم نمايد». (‌پيوست10)
5ـ در اجراي قانون مزبور، «اساسنامة سپاه پاسداران انقلاب اسلامي»، در مورخة 15 /6/ 1361 به تصويب مجلس رسيد، با اين توضيح كه فصل چهارم مصوبة مزبور، متضمّن «اساسنامة واحد بسيج مستضعفين» مي‌باشد (پيوست 11)‌
مستفاد از مراتب فوق، به ويژه دو قانون اخيرالذكر، آن است كه: از سال 1361 به بعد،‌سازمان بسيج ملي (‌مستضعفين)‌كه طبق لايحه قانوني مصوب 19/ 4/ 1359 شوراي انقلاب ايجاد گرديده‌بود، ‌تحت عنوان واحد بسيج مستضعفين در سپاه پاسداران انقلاب اسلامي ادغام و مسئوليت اداره و فرماندهي آن به سپاه پاسداران انقلاب اسلامي واگذار گرديد.
عليهذا، عمر قانوني «سازمان بسيج ملي (‌مستضعفين)» با ادغام آن در سپاه پاسداران خاتمه يافته تلقي مي‌گردد، بنابراين استناد پيشنهاد دهندگان طرح به مصوبات شوراي انقلاب، در خصوص وجود سازمان بسيج ملي، از اين حيث قابل اعتنا نخواهد بود.
ج ـ مندرجات قوانين بودجه
الف ـ بند (ش) از تبصرة (9) قانون بودجة سال 84، ب ـ بند (ط) از تبصرة (9) قانون بودجة سال 85 و ج ـ بند (ز) از تبصرة (17) قانون بودجة سال 86، با درج عبارات يكسان و تكراري صرفاً‌به وجود «سازمان بسيج سازندگي نيروي مقاومت بسيج» تصريح دارد.1 علي‌رغم تصريح نام سازمان مزبور، تاكنون هيچ‌گونه مصوبه‌اي، متضمن «قانون تشكيل سازمان بسيج ...» يا «اساسنامة سازمان بسيج ...» يا «قانون اختيارات سازمان بسيج ...» به تصويب دولت يا مجلس نرسيده است تا اختيارات قانوني سازمان مزبور، به موجب طرحِ در دست بررسي، از حيث كاهش يا افزايش اختيارات، مورد اصلاح قرار گيرد.
ايراد شكلي: با عنايت به مراتب فوق، چون اختيارات سازمان مزبور، مسبوق به سابقه نمي‌باشد عليهذا، نام‌گذاري طرح به «طرح اصلاح اختيارات سازمان بسيج سازندگي ...» امري است نادرست چه آنكه اگر مسبوق به سابقه بود، مي‌بايست عنوان طرح به «طرح اصلاح قانون اختيارات سازمان ...» معنون مي‌گرديد.
د ـ دستورالعمل مشاركت سپاه در برنامه‌هاي توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي كشور
به موجب دستورالعمل مزبور (پيوست 12)، كه در مورخة 21/ 1/ 1385 به تصويب ستاد كل نيروهاي مسلح رسيده است، سپاه پاسداران به همراه نيروهاي پنج‌گانة سپاه (مقدمه و بند 3/3 دستورالعمل) به عنوان مجري طرح يا پيمانكار مجاز به تبادل موافقتنامه و يا قرارداد در امر بازسازي و نوسازي كشور مي‌باشند. به موجب بند (1/ 3) از دستورالعمل «به منظور هدايت صحيح و به كارگيري امكانات سپاه درامر بازسازي، قرارگاه بازسازي خاتم «قرب» عهده‌دار مسؤوليت است و به همين منظور ( بند 4/ 3) شورايي به رياست فرماندة كل سپاه تشكيل كه فرماندهان نيروهاي پنج‌گانة سپاه كه نيروي مقاومت بسيج از جملة اين نيروها است در شوراي عالي مزبور عضويت دارند. به موجب تبصرة (1) ذيل بند (5/ 3) دستورالعمل و بر اساس بندهاي (7/ 3) لغايت (11/ 3) حق‌السهم هر يك از نيروهاي پنج‌گانه حاصل از فعاليت‌هاي اقتصادي مشخص، سرانجام اينكه به موجب بند پاياني (2/ 4) دستورالعمل «هيچكدام از يگانها و يا مناطق و يا نواحي به طور مستقيم حق شركت در فعاليتهاي اقتصادي را نداشته و مي‌بايست از طريق قرب در فعاليتهاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مشاركت نمايند.»
چون نحوة حضور هر يك از نيروهاي پنجگانة سپاه از جملة نيروي مقاومت بسيج و واحدهاي تابعه به موجب دستورالعمل مزبور، در بازسازي و سازندگي كشور از حيث مجري طرح و يا پيمانكار مشخص و معلوم مي‌باشد، لذا مندرجات طرحِ مطروحه در مجلس، با توجه به مشروح مطالب پيش‌گفته به دليل فقد سابقه، قاعدتاً نمي‌بايست در دستور كار قرار مي‌گرفت، مهم‌تر آنكه مندرجات طرح به نظر مغاير با دستورالعمل ابلاغي ستاد كل نيروهاي مسلح مي‌باشد.
********************
با انصراف و قطع نظر از جهات فوق، نتايج حاصل از بررسي‌هاي به عمل‌آمده در خصوص مندرجات «طرح اصلاح اختيارات سازمان بسيج سازندگي نيروي مقاومت بسيج سپاه پاسداران انقلاب اسلامي» ذيلاً جهت استحضار تحرير مي‌يابد:
عنوان طرح:
با عنايت به مطالب پيش‌گفته، عنوان طرح، در ابتداء موسوم به «طرح تشكيل سازمان بسيج سازندگي نيروي مقاومت بسيج سپاه ...» بوده، چون از حيث مصرّحات مندرج در سياستهاي كلي نظام، ابلاغي مقام معظم رهبري راجع به اصل 44 قانون اساسي و مواد (126) و (139) قانون برنامه چهارم توسعه، به ويژه با استناد به اصل 75 به لحاظ متضمن بار مالي بودن، امكاني براي تشكيل سازمان جديد فراهم نبود، لذا با مفروض گرفتن وجود سازمان، عنوان طرح در كميسيون ذي‌ربط مجلس، به «طرح اصلاح اختيارات سازمان بسيج نيروي مقاومت...» تغيير يافت. حال آنكه هرگز هيچ سابقه‌اي از «قانون تشكيل سازمان»، «اساسنامة سازمان» يا «قانون اختيارات سازمان» ارائه نگرديده تا مشخص گردد سازمان مفروض از چه اختياراتي قبلاً‌برخوردار بوده كه طرح فعلي درصدد اصلاح آن است. عليهذا، عنوان طرح از حيث عدم وجود سابقه، مبهم مي‌باشد.
ماده (1)ـ طرح
با عنايت به اينكه، بسيج بر خلاف ارتش، نهادي مردمي و غيردولتي مي‌باشد، عليهذا، استناد به اصل 147 قانون اساسي جهت تعليل و توجيه تصويب طرح، بنظر فاقد وجاهت است، زيرا:
اولاً: به ‌نصّ صريح قانون اساسي، اصل مزبور، اختصاص به افراد و تجهيزات فني ارتش دارد و لاغير. تاكنون نيز از شوراي محترم نگهبان هيچ گونه نظريه تفسيري يا مشورتي داير بر تعميم و تسري اين حكم به ديگر نيروهاي مسلح اعم از نظامي وانتظامي مشاهده نگرديده2 تا چه رسد به تعميم و تسري آن به سازماني نوبنياد تحت عنوان سازمان بسيج سازندگي ....».
ثانياً: از ديگر ادلة‌استنادي طراحان محترم،‌مادة (71) قانون استخدامي سپاه پاسداران انقلاب اسلامي ايران، مصوب 21/ 7/ 1370 مي‌باشد. ماده مرقوم مقرر مي‌دارد: «سپاه موظف است ... واحدهاي سازمان يافته بسيج ... ايجاد و بر طبق برنامه‌ها و سياستهاي وزارتخانه‌ها و نهادهاي مربوطه حسب مورد ... در اختيار دستگاههاي اجرائي ذيربط قرار دهد.»
عليهذا، مستنداً به ادلة دوگانة فوق ، افراد و تجهيزات مازاد بر نياز بسيج بايد در زمان صلح، جهت انجام كارهاي امدادي، آموزشي، توليدي و جهاد سازندگي حسب مورد در اختيار دستگاههاي اجرائي قرار گيرد، نه اينكه، با تأسيس يك سازمان معْظَم، طرف قرار‌داد با دولت و ديگر دستگاههاي اجرائي واقع شوند.
ثالثاً: با عنايت به بندهاي ذيل تبصره‌هاي قوانين بودجه سالهاي 84، 85 و 86 كه بر وجود «سازمان بسيج سازندگي نيروهاي مقاومت بسيج ...» تصريح گرديده و تاكنون نيز اقدامي بر تشكيل نهاد مزبور به عمل نيامده است، عليهذا به جاي استناد به اصل147 قانون اساسي يا مادة (71) قانون استخدامي سپاه، شايسته است صدر مادة (1) طرح به جاي اصل 147،‌تمام يا يكي از تبصره‌هاي پيش گفته از قوانين بودجه، مورد استناد قرار گيرد.
رابعاً‌: چون با عنايت به تكرار پي در پي نام سازمان مزبور در قوانين بودجه‌هاي سالهاي 84 لغايت 86 ، هيچگونه اقدام و اهتمامي از جانب متوليان امر جهت تشكيل آن به عمل نيامده كه همين امر،‌با عنايت به دستورالعمل ابلاغي ستادكل نيروهاي مسلح، حكايت از احساس عدم نياز به تشكيل آن بوده است، لذا سازمان مزبور خواه ا ز حيث تشكيل و شروع فعاليت يا از حيث تداوم و استمرار فعاليت در مغايرت با جزء (1) از بند (الف) ابلاغية رهبري معظم انقلاب در خصوص سياستهاي كلي اصل 44 مي‌باشد و در صورت ضرورت بر شروع يا تداوم فعاليت، رعايت سياست‌هاي ابلاغي كه مقرر نموده: «بنا به پيشنهاد هيأ‌ت وزيران و تصويب مجلس شوراي اسلامي براي مدت معين مجاز است»، الزامي است. اين قيد زماني، در متن طرح، مورد لحاظ قانونگذار قرار نگرفته است.
خامساً : به موجب ابلاغيه مقام معظم رهبري، تشكيل سازمان مزبور با عناويني نظير: «كاستن از بار مالي و مديريتي دولت در تصدي فعاليتهاي اقتصادي مهم»، «افزايش رقابت پذيري در اقتصاد ملي»،‌«پرهيز از مداخلة‌دولت در امور اجرائي و مديريتي»، «جهت گيري خصوصي‌سازي در راستاي افزايش كارآئي و رقابت‌پذيري»، در مغايرت مي‌باشد.
2ـ سطرهاي )4( و )5( از ماده (1) طرح:
عبارت «دستگاههاي اجرائي مجازند در پروژه‌هاي واگذاري نسبت به تفويض اختيار لازم به بسيج سازندگي اقدام...»
اولاً: سطح، ميزان و ارزش ريالي پروژه‌ها از حيث خرد، متوسط و كلان، روشن نمي‌باشد.
ثانياً: ميزان اختيارات تفويضي از حيث جزئي و كلي مشخص نگرديده است ، ابهامات دوگانة‌فوق مي‌تواند باعث تجرّي متصديان دستگاههاي اجرائي در سوء‌استفاده از اختيارات قانوني گردد.
3ـ ماده (2) طرح
با عنايت به اينكه مادة (1) به نحو اطلاق «دستگاههاي اجرائي» را مجاز به واگذاري پروژه‌ها به سازمان بسيج سازندگي نموده است، مادة (2) از حيث قانونگذاري جز تكرار و تأكيد مفاد فوق ، متضمن حكم جديدي نمي‌باشد لذا جز اطناب، فايده ديگري ندارد.
ـ ضمن اينكه ايرادات پيش گفته در فوق ، متوجه مادة (2) نيز مي‌باشد.
4 ـ‌ماده (2) سطر (7)
كلمة‌«بخشي» به لحاظ اقل و اكثر مشخص نمي‌باشد چه ميزان و چند درصد از حجم فعاليتها، طرحها و پروژه‌ها را در بر مي‌گيرد لذا ابهام دارد.
5ـ ماده (3) طرح :
اولاً‌: مندرجات ماده، تماماً تكرار الفاظ و عبارات مواد قبلي است كه از حيث قانونگذاري امري پسنديده نيست.
ثانياً : با عنايت به عبارت: «به عنوان دستگاههاي اجرائي و مجري» احتمالاً‌نوعي تبديل وضعيت و جابجائي صورت پذيرفته چون امكان ندارد سازمان بسيج همزمان در دو مقام عليحده، يعني هم «دستگاه اجرائي» و هم «مجري» عمل نمايد كه احتمالاً امر نظارت بر عملكرد خود را نيز خود به عهده خواهد داشت.
ثالثاً‌: واژة «برخي» مانند كلمة‌«قسمتي» در مادة (2)، از حيث اقل و اكثر، تعيين تعداد پروژه‌‌ها و طرحها مبهم است.
رابعاً‌: عبارت « شناخته مي‌شود»‌حكايت از آن دارد كه محسوب شدن سازمان بسيج به عنوان دستگاه اجرائي و مجري، امري مسلم و حتمي است و براي تصدي اين عنوان، نياز به طي هيچ‌گونه تشريفات قانوني اعم از تقاضاي داوطلبي براي اجراي پروژه، اجراي قوانين مربوط به مناقصات، رعايت اصول رقابت پذيري و ... نمي‌باشد.
خامساً: با عنايت به اينكه مادة (3) تصريح دارد به اينكه‌«سازمان بسيج سازندگي به عنوان دستگاه اجرائي و مجري ... شناخته مي‌شود ...». اين امر با توجه به مراتب زير، متضمّن مغايرت مي‌باشد.
الف ـ ايجاد و توسعه دستگاههاي اجرائي، مغاير با سياست‌هاي ابلاغي مقام معظم رهبري ناظر بر اصل 44 در خصوص كوچك كردن حجم و بدنه دولت است.
ب: با بندهاي (الف ) و (ب) مادة (139) قانون برنامه چهارم توسعه كه تصريح بر كاستن حداقل 20% درصد از تعداد سازمان و نهادها و... دارد مغايرت دارد.
ج: با بند(10) از اصل 4 قانون اساسي كه بر«ايجاد نظام اداري صحيح وحذف تشكيلات غير ضروري» تاكيد دارد منافات خواهد داشت.
د: مشخص نيست نام و هويت سازمان تازه تشكيل يافته منطبق بر كدام يك از عناوين سازماني در قانون محاسبات عمومي سال 66 و يا قانون مديريت خدمات كشوري، مصوب 1386، از حيث وزاتخانه، مؤسسه دولتي، شركت دولتي، مؤسسه عمومي غير دولتي و يا نهاد و شركت تعاوني يا خصوصي... » مي‌باشد.
6ـ ماده(4) طرح
ـ مواد (1)، (2) و (3) طرح تماماً بيانگر آن است كه سازمان بسيج سازندگي، ‌سازماني است كه به عنوان پيمانكار و مجري مي‌تواند طرف قرارد داد با دستگاههاي اجرائي گرديده و مبادرت به اجراي طرح نمايد. بديهي است هزينه اجراي طرح را براساس قراردادها و موافقت‌نامه‌ها از دستگاه اجرائي، يعني كارفرما دريافت مي‌نمايد. از طرف ديگر، پيش‌بيني شده كه، ‌دولت هم بايد هر ساله بخشي از اعتبارات را در بودجة سنواتي به عنوان كمك، ‌در اختيار نيروي مقاومت بسيج قرار دهد،‌ عليهذا دريافت يكي از دو وجه، از باب استيفاء ناروا و دارا شدن ناعادلانه، خلاف موازين حقوقي خواهد بود. مضافاً اينكه مغاير با بند (9) از اصل 3 قانون اساسي ناظر بر «رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه... » مي‌باشد.
ـ‌واژه «بخشي»‌چون از حيث اقل و اكثر مشخص نمي‌باشد،‌چون موجب تفسير موسع يا مضيق خواهد شد لذا داراي ابهام است.
قربانعلي مهري
قائم مقام مركز تحقيقات
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( اسفند ماه 1398 نسخه 1-2-1 )
-