مقدمه
وزير راه و شهرسازي در سال 1395 «دستورالعمل اجرايي ماده (6)، تبصره‌هاي «2» و «3» ماده (7) و آيين‌نامه‌هاي اجرايي تبصره‌هاي «1» و «3» ماده (17) اصلاحي قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن» را به دستگاه‌هاي مربوطه ابلاغ كرده و ابلاغيه‌هاي سابق در اين حوزه را ملغي نموده است. شركت توزيع نيروي برق استان خراسان رضوي در مقام شاكي ادعا نموده مواد (9) و (10) اين دستورالعمل از لحاظ قانوني با «قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن» و از لحاظ شرعي با قواعد فقهي اتلاف و تسبيب (من اتلف مال ‌الغير فهو له ضامن) داراي مغايرت است. در ادامه ضمن طرح مختصر ادله شاكي، به‌بررسي موضوع ادعاي اين شركت پرداخته خواهد شد.
شرح و بررسي
مطابق ماده (6) قانون ايمني راه‌ها و راه آهن (اصلاحي 11/ 02/ 1379) «اقدام به‌هرگونه عملياتي كه موجب خرابي جاده گردد، همچنين ايجاد هرگونه مستحدثات يا درختكاري يا زراعت يا اقدام به حفاري در حريم قانوني آزادراه‌ها و راه‌هاي اصلي و فرعي و راه آهن كه ميزان هر يك به‌طريق و وسائل متناسب مشخص و از طرف وزارت راه و شهرسازي آگهي مي‌شود بدون اجازه وزارت راه و شهرسازي ممنوع است.» همچنين براساس ماده (7) اين قانون (الحاقي 11/ 02/ 1379) ريختن برخي موارد نظير زباله و يا نصب و استقرار هر شيئ در راه‌ها و راه‌آهن و حريم قانوني آن‌ها و همچنين هر‌گونه عمليات كه موجب اخلال در امر تردد وسايل نقليه مي‌شود و نيز ايجاد راه دسترسي ممنوع گرديده است. به موجب تبصره «1» اين ماده مرتكبان اين جرايم به جبران خسارت و برخي مجازات‌هاي ديگر محكوم خواهند شد. در تبصره «3» نيز وزارت راه مكلف گرديده نسبت به برآورد هزينه و خسارت وارده به راه‌ها و حريم آن‌ها و ابنيه فني و علائم و تأسيسات و تجهيزات ايمني كه در اثر برخورد وسائط نقليه و يا عبور بارهاي ترافيكي و لوله‌هاي آب، گاز، فاضلاب و كابل برق و مخابرات و غيره و هرگونه عملياتي كه منجر به بروز هزينه و خسارت گردد، اقدام نمايد. 
ماده (17) قانون مزبور (الحاقي 11/ 02 /1379) نيز «ايجاد هرگونه ساختمان و ديواركشي و تأسيسات به شعاع صد (100) متر از انتهاي حريم راه‌ها و حريم راه‌آهن‌هاي كشور و در طول كنارگذرهايي كه وزارت راه و شهرسازي احداث نموده يا مي‌نمايد و يا مسئوليت نگهداري آن‌را به عهده دارد بدون كسب مجوز از وزارت مذكور ممنوع مي‌باشد ...» 
مستند به احكام فوق وزرات راه ‌و شهرسازي اقدام به صدور دستورالعمل‌موضوع شكايت نموده است و در آن ترتيباتي درخصوص أخذ مجوز عمليات در حريم‌راه‌و راه آهن و همچنين نحوه جبران خسارات مقرر داشته است. شاكي نيز مستند به برخي ادله ترتيبات مزبور را مغاير موازين شرع و قانون قلمداد نموده است. 



الف) استدلال­هاي شاكي
شاكي معتقد است بر اساس قوانين و مقررات، وزارت راه و شهرسازي صرفاً مجاز به اخذ خسارت وارده از عمليات اجرايي است كه آن نيز در صورتي بايد اخذ شود كه دستگاه مربوطه اقدام به رفع خسارت نكرده باشد. از اين‌رو اخذ وجه بابت صدور مجوز انجام عمليات عمراني (مقرر در ماده 9 دستورالعمل مورد شكايت)، فاقد مجوز قانوني بوده و مغاير قواعد شرعي (اتلاف، تسبيب و دارا شدن بلاجهت) نيز مي‌باشد. مستندات شاكي براي اثبات اين امر، به شرح زير است:
1.	بر اساس تبصره «3» ماده (7) «قانون اصلاح قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن» (مصوب 1379) «وزارت راه و ترابري مكلف است نسبت به برآورد هزينه و خسارت وارده به راه‌ها و حريم آن‌ها و ابنيه فني و علائم و تأسيسات و تجهيزات ايمني كه در اثر برخورد وسايط نقليه و يا عبور بارهاي ترافيكي و لوله‌هاي آب، گاز، فاضلاب و كابل برق و مخابرات و غيره و هرگونه عملياتي كه منجر به بروز هزينه و خسارت گردد، اقدام و مبالغ دريافتي را به حساب خزانه واريز و صددرصد (100%) آن را به‌منظور ايمن‌سازي راه‌ها به مصرف برساند.»
علاوه بر اين به‌موجب ماده (8) آيين‌نامه اجرايي تبصره «3» ماده (17) قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن «در مواردي كه اجراي عمليات موضوع اين آيين‌نامه به‌ناچار بايد در حريم راه‌ها و راه‌آهن‌هاي كشور انجام پذيرد، دستگاه‌هاي اجرايي پس از انجام هماهنگي با وزارت راه و ترابري اقدام خواهند كرد.» براساس تبصره «1» اين ماده نيز «در صورت بروز خسارت، دستگاه‌هاي اجرايي مكلف به رفع خسارت وارد شده مي‌باشند، درصورتي‌كه دستگاه‌هاي اجرايي نسبت به رفع خسارت وارده اقدام ننمايند، بايد هزينه خسارت وارده را طبق برآورد وزارت راه و ترابري بر اساس فهرست بهاء مصوب و معتبر در زمان ايجاد خسارت به وزارت مذكور پرداخت كنند.»
بنابراين با توجه به منطوق و مفهوم مخالف اين مواد، مطالبه هزينه صرفاً در صورت ورود خسارت به جسم راه يا راه‌آهن و ابنيه فني و علائم و تأسيسات و تجهيزات ايمني راه و راه‌آهن امكان‌پذير است و درصورتي‌كه خسارتي وارد نشده باشد، در زمان اخذ مجوز و استعلام براي عبور شبكه‌هاي خدماتي، وزارت راه مجاز به اخذ هيچ‌گونه وجهي نبوده و دستورالعمل مورد اشاره برخلاف نص صريح قواعد اتلاف و تسبيب و موجب دارا شدن بلاوجه و نقض «قانون اصلاح قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن» و آيين‌نامه‌هاي اجرايي آن مي‌باشد.
2.	برابر ماده (9) مذكور، جهت عبور تأسيسات خدماتي به هر نحوي، مي‌بايست هزينه پرداخت گردد. اين در حالي است كه اين شركت و ساير واحدهاي خدماتي پس از احداث يا تعميرات شبكه‌هاي برق واقع در حريم راه، نسبت به ترميم محل اقدام مي‌كنند. لذا با توجه به عدم بروز خسارت و اعاده وضع به حالت سابق، صرف مطالبه هزينه مجوز نيز بدون مستند قانوني بوده و با توجه به «قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن» خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مرجع صادركننده دستورالعمل مي‌باشد.
3.	بر اساس نظريه شماره 9250 مورخ 13 /5/ 1381 معاونت حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري، مطالبه هزينه و يا خسارت به راه­ها، قبل از اثبات ورود خسارت، موضوعيت ندارد و هم‌چنين مطالبه هرگونه وجهي بابت صدور مجوز براي عبور خدمات عمومي مانند شبكه­هاي برق‌رساني، فاقد مستند قانوني است. اين موضوع در نامه شماره 410 /58025 مورخ 11 /7/ 1385 معاونت حقوقي، امور مجلس و پشتيباني وزارت نيرو نيز به معاونت امور مجلس و هماهنگي استان­هاي وزارت راه و ترابري وقت ارسال گرديده است.
ب) بررسي موضوع
موضوع شكايت حاضر دو موضوع اصلي را شامل مي­شود. بحث اول مربوط به اين است كه در چه صورتي وزارت راه براي اقدامات عمراني در حريم راه­ها مجاز به دريافت وجه است و موضوع دوم مربوط به زمان پرداخت وجوه مربوط است.
1) بررسي قوانين و مقرراتي كه دستورالعمل اجرايي مورد بحث، مكلف به تبعيت از آن­هاست گوياي اين است كه همان­گونه كه شاكي مدعي شده است، تنها در صورت ورود خسارت به راه، دستگاه مجري اقدامات عمراني (موجد خسارت) مكلف به پرداخت هزينه­هاي خسارت وارد شده خواهد بود. همان‌گونه كه پيش‌از اين ذكر گرديد، به­موجب تبصره «3» ماده (7) «قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن» كه به وزارت راه اجازه مي­دهد هزينه­ها و خسارات وارده به راه­ها و ... ناشي از عمليات عمراني را برآورد كرده و دريافت نمايد و ماده (8) آيين‌نامه اجرايي تبصره «3» ماده (17) ا«قانون ايمني راه‌ها و راه‌آهن» كه در صورت بروز خسارت، دستگاه­هاي اجرايي را مكلف به رفع خسارت وارده كرده است، صرفاً پرداخت هزينه­هاي خسارت پيش­بيني شده است. علاوه بر اين در بعضي از قوانين و مقررات ديگر، اقدامات عمراني در منتهي­اليه حريم راه­ها نيز در صورت عدم ورود خسارت به جسم و تأسيسات راه­ها، بدون پرداخت وجه، مجاز قلمداد شده است. و  
بر اين اساس به نظر مي­رسد اراده قانون­گذار بر اين قرار داشته است كه صرفاً در صورت ورود خسارت به حريم راه­ها و راه­آهن در جريان عمليات عمراني، اين خسارت­ها برطرف شود و موضوعي تحت عنوان پرداخت هزينه براي جواز فعاليت­هاي عمراني به‌خصوص خدماتي نظير آب و برق و گاز در حريم راه­ها وجود ندارد. بر اين اساس به­طور مثال قطع هوايي راه­ها به‌صورت عرضي به­وسيله كابل­هاي انتقال برق، خسارتي به جاده وارد نكرده و چنانچه خسارتي نيز وارد شده باشد، بايستي اين خسارت تخمين زده شده و به ميزان ورود خسارت، جبران صورت گيرد و از اين جهت تعيين قيمت براي اين­گونه اقدامات به­صورت دقيق (و پيشيني)، از حيطه تعيين خسارت خارج مي­شود.
2) دومين موضوع مطرح­شده توسط شاكي به موضوع زمان پرداخت خسارت­ها برمي‌گردد. ماده (9) دستورالعمل مورد شكايت، بيان كرده است كه «لازم است هزينه‌هاي متعلقه قبل از شروع عمليات به شرح جدول‌هاي 3 و 4 زير از كليه متقاضيان (اعم از حقيقي و حقوقي دولتي و غيردولتي) اخذ و به حساب خزانه واريز گردد.» بر اين اساس شاكي مدعي شده است كه گرفتن خسارت قبل از بروز آن محمل شرعي و قانوني نخواهد داشت.
بررسي ساير مواد دستورالعمل صادره گوياي اين است كه به نظر مي­رسد آنچه در ماده (9) دستورالعمل در خصوص هزينه­هاي متعلقه، تعيين شده است و قبل از شروع عمليات بايستي پرداخت گردد، چيزي غير از موضوع خسارت باشد كه أخذ آن فاقد محمل قانوني به نظر مي‌رسد؛ چراكه در ماده (10) مقرر شده است «مجوزهاي صادره فقط براي اجراي عمليات مورد درخواست بوده و جهت توسعه شبكه موجود، خسارات و هزينه‌هاي مربوطه مي‌بايستي برابر ضوابط اعلامي و مقادير تعيين‌شده دريافت گردد.» و در بند «ج» ماده (8) نيز ترتيب وصول خسارت از ادارات، شركت­ها، مؤسسات و نهادهاي دولتي معين شده است.
نتيجه‌گيري و جمع­بندي
بر اساس دستورالعمل مورد شكايت، براي انجام پروژه­هاي عمراني در حريم راه­ها و راه­آهن بايستي طبق ماده (9) مبلغي تحت عنوان هزينه­هاي متعلقه پيش از شروع عمليات اجرايي پرداخت گردد. اين در حالي است كه بر اساس قوانين و مقررات مافوقِ اين دستورالعمل، تنها اگر هزينه و خسارتي به راه­ها وارد گردد، وزارت راه و شهرسازي مي­تواند آن­ها را برآورد كرده و بعداً دريافت نمايد كه سازوكار آن نيز در ماده (8) دستورالعمل مورد شكايت ذكر گرديده است. بر اين اساس آنچه در ماده (9) ذكر شده است از نوع خسارت به حساب نمي­آيد و با توجه به اين‌كه تنها دريافت خسارت، در قانون مجاز مي­باشد، دريافت اين موارد خلاف قانون به نظر مي­رسد..