استفساريه مقام معظم رهبري 
در خصوص اصل پنجاه و دوم (52) قانون اساسي
تاريخ استفساريه: 25/‏‏‌9/‏‏‌1391
تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 2/‏‏‌12/‏‏‌1391
شرح موضوع استفساريه: در پي نامه شماره 157160 مورخ 10/‏‏‌8/‏‏‌1391 رئيس جمهور وقت{1}دكتر محمود احمدي‌نژاد به رياست هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قوا كه حاوي طرح برخي مشكلات پيرامون نحوه‌ي بررسي طرح‌هاي قانوني در مجلس و تقاضاي رفع آنها بود، اين هيئت نظر خود را در نامه‌ي شماره 204 مورخ 19/‏‏‌9/‏‏‌1391 به مقام معظم رهبري ارائه كرد. در اين نامه، با ذكر دو پرسش مشخص از مفاد اصل 52 قانون اساسي، پيشنهاد شده بود كه براي رفع اين مشكل، از شوراي نگهبان در خصوص اين پرسش‌ها استفسار شود. مقام معظم رهبري با پذيرش اين پيشنهاد، تفسير اصل مزبور را از شوراي نگهبان خواستار شدند. اين فرايند، در نامه‌ي رياست دفتر مقام معظم رهبري خطاب به دبير شوراي نگهبان به شرح زير به استحضار شوراي نگهبان رسيده است:
«نامه شماره (204) مورخ 19/‏‏‌9/‏‏‌1391 رئيس محترم هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه در خصوص بررسي نامه شماره 157160 مورخ 10/‏‏‌8/‏‏‌1391 رياست محترم جمهوري اسلامي ايران پيرامون اشكال‌ها و ابهام‌هايي كه در خصوص قانون اصلاح جزء (1) بند (22) قانون بودجه سال 1391 كل كشور{2}و نظريه اعلامي هيئت عالي به استحضار مقام معظم رهبري(مد ظله العالي) رسيد. مرقوم فرمودند:
«شوراي محترم نگهبان؛ مقتضي است نظر تفسيري آن شوراي محترم را درباره مواد مندرج در اين نامه اعلام فرماييد.»
مراتب به انضمام تصوير دست خط مبارك معظمٌ‌له و تصويري از سوابق براي اقدام مقتضي و اعلام نتيجه ايفاد مي گردد.»{3}

متن نامه شماره (204) مورخ 19/‏‏‌9/‏‏‌1391 رئيس هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه به مقام معظم رهبري نيز به شرح زير است:
«با سلام و تحيّت به استحضار مي‌رساند رئيس جمهور محترم در نامه شماره 157160 مورخ 10/‏‏‌8/‏‏‌1391 به هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه، اشكال‌ها و ابهام‌هايي را در خصوص قانون اصلاح جزء (1) بند (22) قانون بودجه سال 1391 كل كشور مطرح كرده‌اند و خواستار حل مشكل شده‌اند. (تصوير پيوست)
نامه مزبور با توجه به فوريت موضوع و ارتباط آن با بودجه سال جاري، در جلسه مورخ 1/‏‏‌9/‏‏‌1391 هيئت عالي مورد بررسي قرار گرفت. اينك نظر هيئت عالي در اين زمينه را به شرح زير به استحضار مي‌رساند:
با توجه به بند (1) راهبردهاي اجراي بند (7) اصل (110) قانون اساسي مبني بر استفاده حداقلي از راهكار اين بند و تأكيد بر راه‌هايي مانند تفسير قانون اساسي، پيشنهاد مي‌شود در صورت صلاحديد، نظر شوراي نگهبان راجع به اصل (52) قانون اساسي در موارد زير استفسار شود:
1- آيا تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه در كلّ بودجه تأثير نگذارد، به وسيله طرح قانوني، با توجه به اصل (52) قانون اساسي امكان‌پذير است يا خير؟
2- با توجه به ذيل اصل (52) قانون اساسي، آيا مجلس مي‌تواند برخلاف مراتب مقرّر در قانون حاكمِ بر نحوه تغيير ارقام بودجه، ارقام مزبور را تغيير دهد يا آنكه بايد پيشاپيش تغييرات لازم در قانون مذكور ايجاد شود؟
گزارش دبيرخانه هيئت عالي در اين زمينه به پيوست تقديم مي‌گردد.»
با وصول نامه‌ي رئيس دفتر مقام معظم رهبري به شوراي نگهبان، بررسي تفسير اصل 52 قانون اساسي در دستور جلسه‌ي مورخ 2/‏‏‌12/‏‏‌1391 شوراي نگهبان قرار گرفت و نظريه‌ي تفسيري شوراي نگهبان در اين خصوص صادر شد.
الف- نظرات اعضاي شوراي نگهبان در خصوص پرسش نخست{4}و{5}
ديدگاه نخست: تغيير در ارقام بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان، به نحوي كه در كلّ بودجه تأثير نگذارد، مطلقاً مجاز است و مغاير با اصل 52 قانون اساسي نيست.
الف) با توجه به اصل 52 و به خصوص ذيل آن كه بيان مي‌دارد: «هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب‌ مقرر در قانون‌ خواهد بود»، مشخص مي‌شود كه پس از تصويب بودجه، امكان تغيير در ارقام بودجه مطابق قانون وجود دارد؛ لذا مجلس با وضع قانون از طريق طرح، مي‌تواند ارقام بودجه را تغيير دهد. 
ب) مجلس مي‌تواند سقف بودجه را با افزايش سقف درآمدي قانون بودجه و پيش‌بيني درآمدهاي جديد اصلاح كند، حتي پس از تصويب قانون بودجه و در قالب ارائه‌ي طرح. بر همين اساس، افزايش سقف بودجه توسط مجلس به دليل افزايش درآمدهاي عمومي (به عنوان مثال، افزايش درآمدهاي عمومي به دليل بالا رفتن قيمت نفت)، از مصاديق تغيير در ارقام بودجه محسوب نمي‌شود تا محدوديت‌هاي آن را داشته باشد، بلكه از مصاديق اصل 75 قانون اساسي است.
ج) در خصوص ذيل اصل 52، اگر نپذيريم كه محدوديتي براي مجلس در تغيير ارقام بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان در نظر نگرفته است، حداقل بايد بگوييم اين ذيل در خصوص اين موضوع، مجمل است و نمي‌توان از آن برداشت يقيني داشت. با اين وصف، با توجه و مراجعه به عموم اصل 71 قانون اساسي كه بيان مي‌دارد: «مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ در عموم‌ مسائل‌ در حدود مقرر در قانون‌ اساسي‌ مي‌‌تواند قانون‌ وضع كند»، اين اجمال و شك برطرف شده و صلاحيت مجلس در اين موضوع، تثبيت مي‌شود. در نتيجه، بايد گفت مجلس حق تغيير در ارقام بودجه را از طريق ارائه‌ي طرح قانوني دارد.
د) از نظريه‌ي تفسيري شوراي نگهبان در سال 1374 اين برداشت اجرايي در شوراي نگهبان به وجود آمده است كه تغيير در ارقام بودجه از طريق طرح قانوني نمايندگان قابل قبول است؛ زيرا هر چند اين نظر، اكثريت سه چهارم اعضاي شورا (نصاب لازم براي نظريه تفسيري) را به دست نياورد،‌ ليكن نظر اكثريت اعضا موافق با آن بوده است. بر همين اساس، شوراي نگهبان تا كنون طرح‌هاي مصوب مجلس با موضوع اصلاح قوانين بودجه را مغاير با قانون اساسي و به طور خاص،‌ اصل 52 اعلام نكرده است.
ديدگاه دوم: تغيير در ارقام بودجه، تنها در صورتي مجاز است كه قانون مربوط به آن اصلاح شود يا اينكه اين تغيير در ارقام بودجه، از طريق ارائه‌ي لايحه‌ي دولت به مجلس انجام شده باشد.
الف) در نظريه‌هاي تفسيري سابق شوراي نگهبان از اصل 52 قانون اساسي،{6}عبارات «تغيير ارقام» و «كل بودجه» ابهام دارند و نمي‌توان پذيرفت كه عدم تغيير كلّ بودجه، به معناي عدم تغيير در سقف بودجه است؛ زيرا مي‌توان تصوّر كرد كه مجلس با تغييراتي در قانون بودجه، ضمن حفظ سقف بودجه، تمامي رديف‌هاي درآمدي و هزينه‌اي را جابجا كند! بنابراين اگر علي الاطلاق بگوييم كه عدم تغيير در كلّ بودجه يعني تغيير در بودجه با حفظ سقف بودجه، بايد معلوم كنيم كه حدّ تغيير در سقف تا چه ميزان است و اين تغيير در كجا قابل انجام است.
ب) معمولاً در قوانين بودجه حدود جواز تغيير در اعتبارات را مشخص مي كنند. جواز تغيير در ارقام بودجه داراي محدوديت‌هايي است كه علي‌القاعده بايد در قانون بودجه مشخص شود. لذا به نحو اطلاق نمي‌توان به مجلس اجازه داد تا ارقام بودجه را در وسط سال تغيير دهد.
ج) تغيير در ارقام بودجه يا بايد به پيشنهاد دولت باشد يا در چارچوب پيش‌بيني شده در بودجه و الا برنامه‌ريزي در كشور و عملِ دولت بر اساس برنامه در طول يك‌سال مالي، معنا نخواهد داشت. به عبارت ديگر، امكان تغيير در ارقام بودجه به غير از دو طريق مذكور نافي منطق بودجه و بودجه‌ريزي و مغاير با كليّت اصل 52 است؛ زيرا بودجه بر اساس يك منطقِ عيني (مبتني بر درآمدها و هزينه‌هاي تخميني) از سوي دولت تنظيم و سپس در مجلس تصويب مي‌شود و بر همين اساس و در چارچوب همين منطق، برنامه‌ي اجرايي دولت تنظيم مي‌شود. بدين لحاظ، پذيرفتن امكان اِعمال تغييرات در قانون بودجه ولو در سقف بودجه، از سوي نمايندگان مجلس در ميانه‌ي اجراي برنامه نامعقول است. امكان اِعمال تغييرات در قانون بودجه، بايد به نحوي باشد كه قابليت پيش‌بيني داشته باشد؛ لذا يا بايد دامنه‌ي اين تغييرات و ضوابط آن در قانون بودجه به روشني بيان شود و امكان تغيير صرفاً در همين چارچوب براي نمايندگان مجلس از طريق ارائه‌ي طرح قانوني ميسّر باشد و يا اينكه امكان تغيير در قانون بودجه را صرفاً از طريق ارائه‌ي لايحه و پيشنهاد از سوي دولت ميسّر بدانيم. بنابراين جايز دانستن تغيير ارقام بودجه توسط طرح قانوني نمايندگان ولو در سقف بودجه، علي‌الاطلاق اشكال دارد. 
د) مسئله بودجه‌ريزي و نظم حاكم بر آن؛ اعم از نحوه‌ي تنظيم بودجه، مراجع دخيل در تهيه و تصويب آن و محدوده و ميزان صلاحيت اين مراجع در دخل و تصرّف در آن، معمولاً از اموري است كه در همه‌ي قوانين اساسي دنيا به صورت منضبط و دقيق تعيين تكليف مي‌شود تا جلوي تعدّي مجلس در بر هم زدن بودجه‌ي سالانه را در طول سال بگيرند. اصل 52 قانون اساسي ما هم كه اساساً از قانون اساسي فرانسه اتخاذ شده است، درصدد بيان اين مفهوم بوده است، ليكن بر خلاف قانون اساسي فرانسه كه خيلي دقيق و منضبط، ضوابط حاكم بر بودجه را مشخص كرده است، در ايران حدود صلاحيت مجلس و دولت در اين خصوص به صراحت مشخص نشده است. در فرانسه در هنگام تنظيم بودجه، دست مجلس براي بررسي و دخل و تصرّف در بودجه كاملاً باز است، ولي پس از تصويب بودجه، امكان دخل و تصرّف در بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان امكان‌پذير نيست و تنها دولت مي‌تواند با ارائه‌ي لايحه، اصلاح قانون بودجه را از مجلس درخواست كند. پذيرش اصلاح قانون بودجه توسط مجلس پس از تصويب قانون بودجه، بدون موافقت دولت، پذيرش دخالت مجلس در امور اجرايي است؛ زيرا مسئوليت اجراي بودجه با دولت است و اصلاح قانون بودجه به معناي بر هم زدن برنامه دولت در اجراي بودجه است. از آنجا كه طبق اصل 52، تقديم لايحه بودجه با دولت است و اصلاح قانون بودجه و يا متمم قانون بودجه از حيث ماهيت تفاوتي با اصل لايحه بودجه ندارد، تقديم اين دو نيز بايد توسط دولت باشد.
ه‌‌) آنچه از نظريه‌ي تفسيري مورخ 17/‏‏‌3/‏‏‌1374 شوراي نگهبان در خصوص اصل 52 برداشت مي‌شود اين است كه هر گونه تغيير در غير ارقام بودجه بايستي از طرف دولت انجام شود. بنابراين با توجه به اطلاق اين نظريه تفسيري، تغيير در ارقام بودجه حتي اگر شاكله را نيز بر هم نزند، بايستي از طرف دولت و از طريق ارائه‌ي لايحه به مجلس پيشنهاد شود.
و) با توجه به اينكه مطابق اصل 52 قانون اساسي و نظريه‌هاي تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اين اصل، تهيه و تنظيم‌ لايحه بودجه و ارائه‌ي آن به مجلس، صرفاً از طريق دولت امكان‌پذير است، اصلاحيه مربوط به بودجه، اعم از متمم، چند دوازدهم، تغيير جزئي يا كلّي در ارقام بودجه و هر آنچه نام اصلاحيه بودجه بر آن صدق مي‌كند، بايد صرفاً از طريق دولت تهيه و به صورت لايحه به مجلس ارائه شود؛ زيرا اصلاحيه بودجه، كليه خصايص بودجه، از جمله سالانه بودن را دارد و از اين حيث، با خود لايحه بودجه تفاوتي ندارد. 
ز) اولاً نمي‌توان از نظريه‌ي تفسيري مورخ 24/‏‏‌5/‏‏‌1378 شوراي نگهبان راجع به اصل 52، مفهوم مخالف گرفت و ادعا كرد كه تغيير در ارقام بودجه به وسيله‌ي‌ طرح قانوني نمايندگان، اگر در كلّ بودجه تأثير نگذارد، اشكال ندارد؛ ثانياً در صورتي كه بتوانيم از نظريه‌هاي تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اصل 52 مفهوم بگيريم و بگوييم انجام تغييرات جزئي در بودجه با طرح قانوني نمايندگان امكان‌پذير است، چنانچه اين اصلاحات جزئي در قانون بودجه، در چند مرحله انجام شود، به طوري كه منجر به اصلاح كل بودجه شود، كدام نهاد بايد آن را بررسي كند و تشخيص دهد و در كدام مرحله بايد ايراد مغايرت با اصل 52 به اين اصلاحات گرفته شود؟ در اين حالت، اگر مجلس، به جاي اينكه يك‌جا در كلّ بودجه تغيير ايجاد كند، در مراحل مختلف و با تغييرات جزئي به نحوي عمل كند كه پس از گذشت چند ماه، كل قانون بودجه اوليه دگرگون شود، چه بايد كرد؟ به نظر مي‌رسد اين سير اصلاح قانون بودجه ايراد دارد و بايد براي پيشگيري از اين اتفاق، چاره‌جويي كرد. يكي از مشكلات دولت، همين تغييرات جزئي و مكرّر قانون بودجه توسط مجلس است، به نحوي كه بيان مي‌كنند با اين تغييرات، هيچ يك از برنامه‌ريزي‌هايي كه ابتداي سال براي دولت در قانون بودجه در نظر گرفته شده بود، قابل تحقّق نيست.
ح) با توجه به صدر اصل 52، منظور از «قانون» در عبارت «بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرّر مي‌شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد»، منصرف از قانون بودجه و ناظر بر قوانيني است كه ترتيب بودجه‌نويسي را بيان مي كند. اين قوانين، اعم از قانون اساسي و قانون عادي است. در ذيل اصل نيز مجدداً از واژه‌ي «قانون» سخن به ميان آمده است و بيان شده «هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرّر در قانون خواهد بود». از صدر و ذيل اصل 52 نتيجه مي‌گيريم همان‌گونه كه تهيه بودجه ترتيبي دارد كه بايد اين ترتيب را در قانون اساسي و قانون عادي حاكم بر بودجه‌نويسي جست‌وجو كرد، تغيير در ارقام بودجه نيز تابع همان ترتيب است؛ زيرا جمله‌ي آخر اصل، عطف به همان جمله‌ي‌ قبلي و ناظر بر همان قانون مصرّح در صدر اصل است. بنابراين مي‌توان نتيجه گرفت همان گونه كه اصل بودجه و تهيه و تصويب آن، ترتيب و نظمي دارد، تغيير در ارقام بودجه هم تابع همان نظم و ترتيب است. از اين رو، مجلس علي‌الاطلاق نمي‌تواند مستقيماً در ارقام بودجه تغيير ايجاد كند، بلكه بايد بر اساس «مراتب مقرر در قانون» به اصلاح قانون بودجه اقدام نمايد كه اين مراتب عبارتند از فرايندها، ترتيبات و اجازه‌هايي كه در قانون (اعم از قانون اساسي و عادي) داده شده است. يكي از مراتب مقرّر براي اصلاح قانون بودجه، در اصل 52 قانون اساسي بيان شده است، بدين نحو كه ترتيب ارائه و رسيدگي به بودجه را مشخص كرده است. در اين اصل بيان شده كه بودجه بايد با تقديم لايحه از سوي دولت آغاز شود، سپس در مجلس رسيدگي و تصويب شود. از اين رو، طرح قانوني نمايندگان مستقيماً نمي‌تواند در قانون بودجه تغيير ايجاد كند. عدم جواز «علي‌الاطلاقِ» تغيير ارقام بودجه توسط مجلس، به معناي آن است كه مجلس نه مجاز به تغيير در شاكله بودجه است و نه مي‌تواند سقف بودجه را كم و زياد كند و نه بدون رعايت نحوه و ترتيب مقرّر در قانون براي تغيير در ارقام بودجه مجاز به انجام اين كار است. بنابراين، مجلس مطلقاً نمي‌تواند تغييري در ارقام بودجه انجام دهد، مگر آنكه اين تغييرات مطابق با «مراتب مقرّر در قانون» انجام شود. 
ط) توجه به عبارت ذيل اصل 52 نسبت به واژه‌ي «قانون»، متضمّن نكته‌ي دقيقي است كه بايد مدّ نظر قرار گيرد. ما اگر عبارت ذيل اصل 52 («هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرّر در قانون خواهد بود») را نداشتيم، نمي‌توانستيم از اين اصل استنباط كنيم كه مجلس حق ندارد با ارائه‌ي طرح، در بودجه تغيير ايجاد كند. اين عبارتِ در ذيل نيز به دو دليل، مربوط و ناظر به صدر اصل است؛ چون اولاً در صدر هم با عبارتي مشابه، «به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود» آمده است و ثانياً در عبارت ذيل اصل، از واژه‌ي «نيز» استفاده شده است كه نشان مي‌دهد اين عبارتِ ذيل، عطف به عبارت و محتواي صدرِ اصل است. بدين ترتيب صدر اصل 52 مي‌خواهد بيان كند دولت در تنظيم اصل لايحه‌ي‌ بودجه بايد آن قانون مربوط به بودجه‌ريزي را لحاظ كند. ذيل اصل كه عبارت «نيز» هم دارد، مي‌خواهد بگويد اگر دولت بخواهد در طول سال، ارقام بودجه‌ي خودش را هم تغيير بدهد يا بخواهد براي لايحه‌ي خودش، اصلاحيه يا متمّمي به مجلس ارائه كند، باز هم بايد آن قانون مربوط به بودجه‌ريزي را مدّ نظر قرار دهد و بر اساس آن، لايحه‌ي خود را به مجلس تقديم كند. بنابراين، اين اصل نمي‌گويد كه خود مجلس هم مي‌تواند با ارائه‌ي طرح، به اصلاح قانون بودجه و تغيير در ارقام مبادرت كند.  
ي) تعبير «شاكله» به عنوان استنباط و دريافتي جديد از اصل 52 و دخيل دانستن آن در تغييراتِ مجاز مجلس در ارقام بودجه، هر چند استنباط خوب و قابل تأمّلي است،‌ ليكن اين استنباط صرفاً دليلي لُبّي از اصل است، نه دليل نصّي. در مقابل، ما نصّ اصل 52 را داريم كه مي‌گويد: «هرگونه تغيير در ارقام بودجه ...»؛ اين جمله كه دلالت بر عموم دارد، تغيير كم يا زياد در ارقام بودجه را تابع مقرّرات و ضوابط اعلام مي‌كند. يكي از اين مقرّرات و ضوابط در همين اصل 52 آمده است كه عبارت است از اينكه به طور كلّي ابتكار عمل در تهيه بودجه، در دست دولت است و مجلس در مرحله‌ي بعد به آن رسيدگي و سرانجام آن را تصويب مي‌كند. به عبارت ديگر، سخن از «شاكله»، استنباط از اصل 52 است، ليكن لزوم طي مراتب مقرّر در قانون جهت هر گونه تغيير در ارقام بودجه، (از جمله لزوم ارائه‌ي آن به صورت لايحه از سوي دولت) جزئي از متن و نصّ اصل 52 است.
ك) ذيل اصل 52 در خصوص تغيير در ارقام بودجه، قانوني را حاكم كرده است كه بايد تغيير بر اساس آن صورت گيرد و نه بر اساس هر قانوني. مطلق بودن عبارت «تغيير در ارقام» مذكور در ذيل اصل 52، به معناي هر نوع تغيير در ارقام مي‌شود كه شامل افزايش سقف بودجه، و نيز اصلاحات جزئي در ارقام بودجه بدون تغيير سقف بودجه و يا تغيير شاكله بودجه مي‌شود. بنابراين، نمي‌توان تفكيكي بين طرح‌هاي قانوني نمايندگان براي تغيير در ارقام بودجه قائل شد و برخي را به دليل آنكه در كلّ بودجه تأثيرگذار نيستند يا شاكله‌ي بودجه را بر هم نمي‌زنند، مجاز دانست و برخي ديگر كه اين خصايص را ندارند، غيرمجاز دانست. 
ديدگاه سوم: تغيير در ارقام بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان، به نحوي كه در كلّ بودجه تأثير نگذارد و همچنين شاكله‌ي عمومي بودجه را نيز بر هم نزند، مجاز است.{7}
الف) تغيير در ارقام بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان با دو شرط اشكال ندارد: الف) تغيير به نحوي باشد كه در سقف بودجه اثر نگذارد و ب) اين تغيير در شاكله‌ي عمومي بودجه هم اثر نگذارد؛ يعني چنانچه انسان آن طرح را ببيند، نگويد اين بودجه، بودجه‌ي ديگري است. بنابراين، اگر تغييرات نمايندگان در بودجه، چند مورد به نحو جزئي باشد،‌ اشكالي ندارد. 
ب) منظور از عبارت «كلّ بودجه» در نظريه‌هاي تفسيري شوراي نگهبان؛ يعني سقف بودجه. وقتي مي‌گوييم تغيير در ارقام بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان نبايد در كلّ بودجه تأثيرگذار باشد؛ يعني اين تغييرات، نبايد سقف درآمد و هزينه‌ها را بالا و پايين كند. بنابراين، اگر چنانچه تغيير ارقام مندرج در طرح نمايندگان، در چارچوب همان سقف درآمد و هزينه‌ي پيش‌بيني شده در بودجه، مانور دهد، اشكالي ندارد و نمايندگان مجاز به تصويب چنين طرحي هستند، اما اگر اين تغييرات به اندازه‌اي باشد كه سقف درآمد و هزينه‌ها را تغيير دهد، تصويب اين موضوع در مجلس با ارائه‌ي طرح از سوي نمايندگان امكان‌پذير نيست.
ج) طرح قانوني نمايندگان، حتي اگر منجر به تغيير جزئي در سقف بودجه هم بشود، چنانچه شاكله‌ي كلّي بودجه همچنان محفوظ مانده باشد، تغيير كلّي بودجه محسوب نمي‌شود و بنابراين مغايرتي با قانون اساسي و نظريه‌هاي تفسيري شوراي نگهبان در خصوص اصل 52 ندارد. در اين موارد، مجلس مي‌تواند با در نظر گرفتن منابعي واقعي براي تأمين هزينه‌هاي زائد بر قانون بودجه، مغايرت طرح خود با اصل 75 را نيز منتفي كند.
د) «شاكله عمومي بودجه»، مفهومي غير از «كل بودجه» دارد. در اصلاح قانون بودجه از طريق طرح، بايد كلّ بودجه، اساس و شاكله عمومي بودجه حفظ شود. منظور از لزوم بر هم نخوردن «كلّ بودجه» در طرح نمايندگان، رعايت سقف بودجه در اين طرح است؛ يعني طرح قانوني نمايندگان، چنانچه متضمّن تغييري باشد كه روي سقف بودجه اثر بگذارد، امكان طرح و تصويب ندارد و در صورت تصويب، مغاير قانون اساسي شناخته خواهد شد. اما منظور از «شاكله عمومي بودجه» و لزوم حفظ آن، حفظ كلّي تركيب بخش‌هاي مختلف بودجه مانند بخش‌هاي جاري، عمراني، حوادث و ... است؛ يعني طرح قانوني نمايندگان، چنانچه متضمّن جابجايي بخش زيادي از بودجه ميان بخش‌هاي مختلف بودجه شود، مثل اينكه بخشي از بودجه‌ي عمراني را به بخش بودجه‌ي جاري منتقل كنند يا برعكس، چنين تغييراتي به دليل بر هم زدن شاكله‌ي عمومي بودجه، اشكال دارد و مغاير قانون اساسي است، اما اگر تغييرات پيش‌بيني شده در طرح نمايندگان، در داخل هر بخش بودجه بدون بر هم زدن تركيب كلّي بودجه‌ي بخش‌ها باشد و مثلاً از طريق جابجايي بخشي از بودجه‌هاي عمراني در يكديگر باشد، تغيير در شاكله‌ي بودجه محسوب نمي‌شود و بنابراين مغايرتي با قانون اساسي ندارد. بنابراين، در طرح نمايندگان، هم بايد حفظ شاكله‌ي‌ بودجه مدّ نظر قرار گيرد و هم حفظ سقف بودجه. در بخش حفظ سقف بودجه نيز، هم سقف كلّي بودجه نبايد دستخوش تغيير شود و هم در داخل هر بخش، سقف بودجه ي درون‌بخشي نبايد تغيير كند. با در نظر گرفتن اين ملاحظات، امكان جابجايي و تغيير بودجه در داخل هر بخش، به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان امكان‌پذير است و مغايرتي با قانون اساسي ندارد.
ه‌‌) موضوعي كه هم‌اينك تحت عنوان «شاكله بودجه» به عنوان معياري براي سنجش تغيير يا عدم تغيير در بودجه مطرح شد، موضوع قابل توجه، بديع و جديدي است كه پيش‌تر در نظرات اعضاي شورا سابقه نداشته است. منتها اگر قرار باشد عدم تغيير شاكله‌ي بودجه را در تغيير ارقام بودجه و يا اصلاح قانون بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان شرط بدانيم، بايد براي آن تعريف و ضوابط مشخصي ارائه كنيم تا قابل تفسير و اختلاف نباشد.
و) «شاكله» يك مفهوم عرفي دارد به معناي نظمي كه يك مجموعه پيدا كرده است. بر همين اساس، در اينجا بر هم نخوردن شاكله‌ي عمومي بودجه، به معناي جواز تغيير جزئي در بودجه از سوي مجلس است؛ زيرا تغيير در برخي جزئيات بودجه و در درون برخي بخش‌ها، لزوماً شاكله كلّي بودجه را بر هم نمي‌زند.
ز) مُراد از «كُل» در بند (1) نظريه‌ي تفسيري مورخ 24/‏‏‌5/‏‏‌1378 شوراي نگهبان از اصل 52، صرفاً كلّ كمّي نيست. به عبارت ديگر، اينكه در نظريه‌ي تفسيري گفته شده «تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه در كلّ بودجه تأثير بگذارد به وسيله‌ي طرح قانوني، با توجه به اصل 52 امكان‌پذير نيست»، منظور از تأثير در كلّ بودجه، فقط تأثير در مقدار بودجه نيست، بلكه منظور آن است كه اين تغييرات مجلس، نبايد در كيفيت و شاكله‌ي بودجه نيز تأثير بگذارد؛ يعني در اين گونه موارد، طرح قانوني نمايندگان هم نبايد مقدار بودجه را كم و زياد كند و هم نبايد تركيب كلّي و شاكله‌ي بودجه را دستخوش تغيير كلّي كند.
ح) تغيير در ارقام بودجه، در سه حالت كلّي ممكن است انجام شود: الف) گاهي مجلس با ارائه طرح، به نحوي در ارقام بودجه تغيير مي‌دهد كه باعث مي‌شود اساساً بخشي مانند بخش كشاورزي كه در قانون بودجه داراي رديف بودجه‌اي بوده است، بدون بودجه بماند. اين فرض، از آنجا كه مُرادف با بر هم زدن شاكله‌ي بودجه است، با طرح قانوني نمايندگان امكان‌پذير نيست، همچنان‌كه مجلس نمي‌تواند با ارائه‌ي طرح، اساس بودجه را پيشنهاد دهد؛ ب) گاهي طرح نمايندگان مستلزم تغيير در ارقام بودجه است و اين تغيير به حدّي است كه مي‌خواهد اضافه بر سقف بودجه، هزينه‌اي بر دولت تحميل كند. اين فرض نيز مغاير با قانون اساسي است؛ ج) حالت سوم در جايي است كه طرح نمايندگان با اينكه مستلزم تغيير در ارقام بودجه است، ليكن اين تغيير به حدّي نيست كه بار اضافي بر دولت تحميل كند، در سقف بودجه دخل و تصرّف كند و يا شاكله و اساس بودجه را بر هم بزند. در اين فرض، وجهي براي مغايرت طرح قانوني از سوي نمايندگان با قانون اساسي و اصل 52 وجود ندارد. در اين فرض، حتي ممكن است اقدام مجلس در تغيير ارقام بودجه، به طور ضمني و غيرمستقيم قانون يا مصوبه‌ي غيربودجه‌اي ديگري را نيز تغيير دهد كه با توجه به قصد جديد مجلس، ايرادي بر نسخ يا اصلاح مصوبه قبليِ مجلس وجود ندارد. ضمن آنكه مقتضايِ به رأي تفسيري نرسيدنِ شوراي نگهبان در خصوص امكان تغيير در ارقام بودجه از طريق طرح تقديمي نمايندگان، آن است كه تغيير در ارقام بودجه به ترتيب مزبور، خلاف اصل 52 قانون اساسي تلقّي نمي‌شود.
ط) با توجه به اينكه در صورت ارائه لايحه‌ي اصلاحِ قانون بودجه، مجلس مي‌تواند آن لايحه را بررسي و رسيدگي كند؛ يعني مي‌تواند در ارقام و احكام آن لايحه دخل و تصرّف كند وآن را تغيير دهد و اين امر مغايرتي با اصل 52 قانون اساسي ندارد، مجلس هم مي‌تواند خود با ارائه‌ي طرح، اقدام به اصلاح جزئي بودجه كند، به صورتي كه شاكله‌ي بودجه به هم نخورد.
ي) استناد به شأن برنامه‌ريزي دولت براي توجيه عدم امكان ارائه طرح قانوني از سوي مجلس براي تصرّف در بودجه سالانه قابل قبول نيست؛ زيرا فرض اين است كه مجلس نيز بي‌دليل در بودجه دخالت نمي‌كند، بلكه مجلس با عقل و منطق و محاسبه و با در نظر گرفتن مصلحت، در مواقع لزوم اقدام به دخل و تصرّف در بودجه از طريق ارائه طرح قانوني مي‌كند. از سوي ديگر، اين توجيه براي عدم امكان دخل و تصرّف مجلس در بودجه‌ي سالانه از طريق ارائه‌ي طرح قانوني، يك نقض دارد و آن جايي است كه دولت بعد از تصويب شدن بودجه، لايحه‌ي اصلاح قانون بودجه را به مجلس ارسال مي‌كند؛ آيا در اين اصلاحيه‌اي كه از طريق ارائه‌ي لايحه به مجلس آمده، مجلس مي‌تواند دخل و تصرّف كند يا نمي‌تواند؟ روشن است كه پاسخ اين سؤال، مثبت است. بنابراين، چگونه است كه در اين موارد، امكان دخل و تصرّف مجلس، ولو بر خلاف خواست دولت و به اندازه‌اي كه شاكله‌ي اصلاحيه را بر هم بزند، وجود دارد، اما مجلس نمي‌تواند خود اقدام به ارائه‌ي طرح براي اصلاح قانون بودجه با شرط حفظ شاكله‌ي كلّي بودجه كند؟! 
ك) بر خلاف نظر برخي اعضا كه مي‌فرمايند نظريه‌ي تفسيري قبليِ شوراي نگهبان راجع به اصل 52، اجازه‌ي تغيير در سطح بودجه را نمي‌دهد، بايد گفت كه اين تلقّي از نظريه تفسيري ناصحيح است؛ زيرا در تفسير اول،{8}عبارتِ «بودجه سالانه كل كشور و متمّم آن و اصلاحات بعدي مربوط در غير مورد تغيير در ارقام بودجه مي‌بايست به صورت لايحه و از سوي دولت تقديم مجلس گردد»، با استثنا كردن «موارد تغيير در ارقام بودجه»، دلالت بر آن دارد كه اگر اصلاحات بودجه، به صورت تغيير در ارقام بودجه باشد، لزوماً نبايد از طريق ارائه‌ي لايحه باشد، بلكه از طريق طرح قانوني نمايندگان هم امكان‌پذير است. همچنين از اين عبارت استفاده مي‌شود كه اگر طرح قانوني ِمتضمّن تغيير در ارقام بودجه، مختصر اضافه‌‌اي هم در سقف بودجه ايجاد كرد، به شرطي كه منبع تأمين هزينه‌هاي اضافه شده در طرح روشن باشد، اشكالي به آن وارد نيست و مغايرتي با قانون اساسي ندارد. از تفسير دوم شوراي نگهبان{9}نيز همين نكته برداشت مي‌شود. 
ل) منظور از «كُل»، در نظريه‌ي تفسيري دوم شوراي نگهبان راجع به اصل 52 (مورخ 24/‏‏‌5/‏‏‌1378)، صرف كُلّ كمّي محض نيست، بلكه منظور يا كُلّ كيفي است يا كلّ كمّي و كلّ كيفي با هم؛ به عبارت ديگر مراد از قيد «به نحوي كه در كلّ بودجه تأثير بگذارد» در عبارتِ «تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه در كلّ بودجه تأثير بگذارد به وسيله طرح قانوني، با توجه به اصل 52 قانون اساسي، امكان‌پذير نيست»، همان كلّي است كه اساس و شاكله‌ي بودجه را به هم مي‌ريزد، نه كلّي كه صرفاً ارقام بودجه را كم و زياد مي‌كند. به عنوان مثال، اگر بودجه‌اي انقباضي تصويب شود و مجلس با ارائه طرح برخي ارقام را افزايش دهد، در حالي كه بودجه همچنان انقباضي است، كُلّ كمّي بودجه تغيير كرده است و حال آنكه اين مورد، مغاير با اصل 52 به نظر نمي‌رسد؛ زيرا شاكله و اساس بودجه تغيير نكرده است. در اين فرض، حتي اگر اقدام مجلس سقف بودجه را هم بالا ببرد و روشن باشد كه هزينه‌هاي آن از كدام منبع مشخص تأمين مي‌شود، اگر به نحوي باشد كه شاكله، آهنگ و سيستم بودجه را بر هم نزند، خلاف قانون اساسي و نظريه‌هاي تفسيري شوراي نگهبان در اين زمينه نيست. 
م) اگر تغيير در قانون بودجه توسط طرح، از مصاديق اضافه نمودن هزينه براي دولت باشد كه اين تغيير، بدون پيش‌بيني طريق تأمين هزينه‌ي جديد، با اصل 75  قانون اساسي در تغاير است. اما اگر طرحِ مزبور، هزينه‌اي را براي دولت اضافه نكرده و يا درآمدي را كاهش نداده است، تغيير در ارقام بودجه بايد به نحوي باشد كه اساس و شاكله‌ي بودجه را حفظ كند. لذا چنين طرحي اگر شاكله را حفظ كرد و تنها منجر به تغيير در برخي ارقام بودجه شد، مغايرتي با اصل 52 ندارد.
ن) بودجه‌ي‌ كل كشور كه به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد از جمله مصوباتي است كه به دليل عدم برخورداري از برخي خصيصه‌هاي «قانون» همچون دوام، نمي‌توان وصف «قانون» به معناي دقيق كلمه را بر آن نهاد. بودجه و برخي ديگر از امور مقرّر در قانون اساسي، همچون انعقاد عهدنامه‌ها و موافقتنامه‌هاي بين‌المللي (اصل 77)، گرفتن و دادن وام يا كمك‌هاي بدون عِوَض داخلي و خارجي (اصل 80) و استخدام كارشناسان خارجي (اصل 82) از جمله مواردي هستند كه تصويب آنها در مجلس، تقنين به معناي اخصّ كلمه نيست و قانون‌گذار اساسي به دليل برخي ملاحظات و ايجاد محدوديت براي دولت‌ها، انجام آنها را به تصويب مجلس منوط كرده است. قانون‌گذار اساسي در واگذاري اختيار تصويب بودجه به مجلس، در حقيقت مي‌خواسته به دولت بگويد تو خودت تنها نيستي كه بخواهي از هر كجا، هر چه خواستي درآمد كسب كني و سپس هزينه كني، بلكه اين درآمدها و هزينه‌ها بايد با اطلاع، بررسي و تصويب مجلس انجام شود. بنابراين، اصل 52 قانون اساسي دو قيد را ذكر كرده است: يك قيد براي مجلس و قيد ديگر براي دولت. قيد مقرّر براي مجلس آن است كه ابتكار عمل تنظيم و تقديم بودجه بايد در اختيار دولت و از طريق ارائه‌ي لايحه به مجلس باشد؛ چون بودجه مثل بقيه قوانين نيست تا امكان ارائه‌ي‌ طرح از سوي نمايندگان هم در آن متصّور باشد. قيد مقرّر براي دولت نيز آن است كه تهيه و تنظيم بودجه بايد مطابق قانون باشد؛ يعني دولت بايد بودجه‌ريزي را مطابق قانوني كه مجلس براي بودجه‌نويسي تصويب كرده است، سامان بخشد و به مجلس ارائه كند. اين معنا از عبارت صدر{10}و ذيل{11}اصل 52 برداشت مي‌شود. ما هم معتقديم كه عبارت ذيل اصل 52 كه تغيير در ارقام بودجه را تابع مراتب مقرّر در قانون مي‌داند، به قرينه‌ي واژه‌ي «نيز» در اين جمله، قيدي براي دولت است و به جمله‌ي صدر اصل برمي‌گردد و درصدد بيان آن است كه دولت هرگونه تغييري كه خواست در ارقام بودجه بدهد، بايد همانند خودِ لايحه‌ي بودجه، آن را مطابق قانون مصوب براي بودجه‌نويسي تنظيم و به مجلس تقديم كند. به عبارت ديگر، ما از عبارات اين اصل در صدر و ذيل، يك قيد براي دولت مي‌فهميم و آن اين است كه دولت چه براي ارائه‌ي لايحه بودجه و چه براي اصلاحاتي كه در طول سال مي‌خواهد نسبت به بودجه داشته باشد، نبايد بي‌حساب عمل كند، بلكه بايد مطابق قانون دائمي برنامه و بودجه كه مجلس تصويب كرده است، لايحه را تهيه و به مجلس ارائه كند. منتها هيچ كدام از اينها درصدد ايجاد محدوديت براي مجلس نيست كه بگوييم پس مجلس اساساً نمي‌تواند با ارائه‌ي طرح، در ارقام بودجه تغيير ايجاد كند، ولو آنكه اين تغييرات جزئي باشد و شاكله‌ي بودجه كل كشور را بر هم نزند. در نظريه‌هاي تفسيري شوراي نگهبان راجع به اصل 52 نيز به همين دلايل و بر اساس همين مبنا، اولاً اصل بودجه و متمم و چند دوازدهم بودجه، از طريق ارائه‌ي طرح قابل پذيرش دانسته نشد؛ ثانياً كلّيِ نفي صلاحيت از مجلس براي تغيير در ارقام بودجه رأي تفسيري نياورد و صرفاً اقدام مجلس در تغيير ارقام بودجه، در صورتي كه در كلّ بودجه تأثير بگذارد، غيرقابل پذيرش دانسته شد. با اين وصف، به نظر ما چنانچه مجلس در خلال ارائه‌ي طرحي درصدد تغيير در ارقام بودجه با شرايط پيش‌گفته برآمد و ضمن تصويب اين طرح، قانوني ديگر (مثلاً در اينجا، مواد (32) و (33) اساسنامه صندوق بيمه محصولات كشاورزي) را مراعات نكرد، هر چند خلاف قانون عاديِ مصوب خود عمل كرده است، ليكن خلاف قانون اساسي و به طور خاص،‌ اصل 52 عمل نكرده است.      
س) اين شبهه كه با تجويزِ تغيير جزئي در ارقام بودجه به وسيله‌ي طرح قانوني نمايندگان، مجلس مي‌تواند در چند مرحله كاري كند كه كلّ بودجه دگرگون شود، با برداشت شوراي نگهبان از اصل 52 قابل پاسخ و جلوگيري است؛ زيرا در اين موارد، شوراي نگهبان مي‌تواند هر زماني كه تشخيص دهد اين تغييرات جزئي و مرحله به مرحله منجر به تغيير كلّ بودجه شده است، در بررسي خود ناظر به آن مصوبه، آن را مغاير با اصل 52 اعلام كند.
ع) با توجه به نظريه‌ي تفسيري كه شوراي نگهبان از واژه‌ي «قانون» در عبارات قانون اساسي داشته است،{12}نمي‌توان واژه‌ي «قانون» در عبارات اصل 52 («به ترتيبي كه در قانون مقرّر مي‌شود» و «مراتب مقرّر در قانون») را اعم از قانون اساسي و قانون عادي دانست و سپس نتيجه گرفت كه يكي از ترتيبات قانونيِ تصويب بودجه و همچنين كليه‌ي اصلاحيه‌هاي مربوط به آن، لزوم ارائه‌ي لايحه از سوي دولت است كه در صدر اصل 52 ذكر شده است. بلكه به قرينه‌ي نظريه تفسيري شوراي نگهبان از اصل 138، واژه‌ي قانون در اصل 52 نيز صرفاً ناظر بر قانون عادي مصوب مجلس است كه نحوه‌ي تنظيم و تهيه بودجه و اصول حاكم بر آن را بيان مي‌كند.‌
*******
ب- نظرات اعضاي شوراي نگهبان در خصوص پرسش دوم{13}
ديدگاه نخست: تغيير در ارقام بودجه، بدون نياز به تغيير در قوانين كلّي حاكم بر بودجه، مجاز است.
الف) مجلس از نظر حقوقي مي‌تواند قانون سابق خود را كه در آن ترتيبي را ايجاد و مقرر كرده است برهم زند، هر چند كه با اين كار، ممكن است نظام قانوني كه بر اساس آن برنامه‌ريزي شده است مختل شود.
ب) مجلس با اقدام برخلاف قانوني كه قبلاً وضع كرده است، عملاً قانون مربوطه را استثنا مي‌زند و اصلاح مي‌كند و يا به عبارت دقيق‌تر، به طور ضمني نسخ مي‌كند.
ج) مجلس در زمينه‌ي‌ قانون‌گذاري به سه گونه مي‌تواند اِعمال صلاحيت كند: الف) نوشتن ابتدايي يك طرح و تصويب آن به صورت قانون با رعايت قيود قانون اساسي؛ ب) نسخ يك قانون به طور دائم با ذكر عنوان مشخص آن قانون يا به طور ضمني، بدون جايگزين كردن هرگونه مصوبه‌ي ديگر به جاي آن؛ ج)‌ نسخ قانون با ذكر عنوان مشخص آن يا به طور ضمني به طور موقت. مجلس در همه‌ي اين موارد مجاز به قانون‌گذاري است. بنابراين، مجلس حق دارد در ضمن مصوبه‌ي بودجه، قانوني دائمي را براي مدت يك سال، به طور صريح يا به طور ضمني موقتاً تعطيل كند.
د) مجلس ايجاد كننده‌ي قانون عادي است و مي‌تواند آن را هر لحظه تغيير دهد؛ لذا نمي‌توان مجلس را ملزم به رعايت قانون عادي‌اي كرد كه خودش آن را وضع كرده است. مجلس حتي مي‌تواند برخلاف قانون آيين‌نامه داخلي خودش اقدام نمايد و اين امر مغايرتي با قانون اساسي ندارد؛ زيرا به دلالت تضمنّي مي‌توان قانون عادي را با وضع قانون عادي ديگر تغيير داد. در اصل 65 تنها نصاب تصويب آيين‌نامه داخلي مورد حكم قرار گرفته است كه بايد دو سوم حاضران آن را تصويب كنند. تنها در اين مورد، آن هم به حكم اصل 65 قانون اساسي، مجلس موظف به رعايت قانون مصوب خويش است و شوراي نگهبان هم تنها در اين مورد، مصوبه را مغاير با قانون اساسي اعلام مي‌كند. اما در مقابل، به عنوان نمونه هر چند طبق قانونِ آيين‌نامه داخلي، مجلس حق ندارد موادي را كه شوراي نگهبان مغاير با قانون اساسي يا شرع ندانسته است، در ضمن اصلاح مواد مغاير شناخته شده، اصلاح كند، اما در عمل اين اتفاق مي‌افتد ولي شوراي نگهبان تاكنون اين اقدام بر خلافِ قانون آيين‌نامه داخلي مجلس را مغاير با قانون اساسي ندانسته و اعلام نكرده است. 
ه‍ ) عبارت مذكور در اصل 65 قانون اساسي نيز مجلس را مكلّف به رعايت آيين‌نامه داخلي نمي‌كند، مگر در مورد رعايت حدّ نصاب. توضيح آنكه، عبارت قبل و بعد واژه‌ي «مگر» در اصل 65 قانون اساسي،{14}هر دو مربوط به نصاب است و بنابراين، دلالت اين اصل، مبني بر الزام مجلس به رعايت آيين‌نامه داخلي،‌ صرفاً در چارچوب رعايت اين نصاب لازم و ضروري است و لذا تصويب طرح‌ها و لوايح در مجلس بايد با رعايت نصاب‌هاي مصرّح در قانون آيين‌نامه داخلي مجلس باشد. بدين ترتيب، مفاد اصل 65 دلالت بر رعايت تمامي مواد آيين‌نامه داخلي براي مجلس ندارد و مجلس مي‌تواند در ضمن تصويب طرح يا لايحه‌اي، حتي برخي مواد آيين‌نامه داخلي را نيز موقتاً اجرا نكند؛ چون خود، واضع قانون و اختياردار وضع قانون عادي است.
و) دلالت تضمّني و دلالت التزامي، همانند دلالت وضعي پذيرفته شده و مقبول است. در مصوبات مجلس نيز، نقض گاهي بالوضع صورت مي‌گيرد و گاهي به تضمّن و گاهي به التزام. در واقع وقتي مجلس قانوني را به تصويب مي‌رساند، به دلالت تضمّني يا التزامي قوانين مغاير با آن قانون جديد را نقض مي‌كند. اين امر در مجامع علمي پذيرفته شده است و بنابراين، نمي‌تواند مجلس را مجبور كرد كه قبل از وضع قانون جديد، ابتدا قانون سابق خود را اصلاح يا نسخ كند تا بتواند قانون جديدش را به تصويب برساند.
ز) مطابق اصل 71 قانون اساسي، صلاحيت تقنيني مجلس،‌ صرفاً مقيّد به «رعايت حدود مقرّر در قانون اساسي» شده است.{15}بنابراين، مجلس در اِعمال صلاحيت تقنيني خويش، هيچ الزامي به رعايت قانون عاديِ مصوب خويش يا تغيير ابتدايي قانون قبلي براي تقنين جديد ندارد و صرفاً بايد حدود مقرّر در قانون اساسي را در تقنين رعايت كند.
ديدگاه دوم: تغيير در ارقام بودجه، بدون تغيير در قوانين كلّي حاكم بر بودجه، مجاز نيست.
الف) بر اساس ذيل اصل 52 قانون اساسي، نه مجلس و نه دولت حق تغيير در ارقام بودجه را ندارند، مگر بر اساس مراتب مقرّر در قانون. ذيل اصل 52، مطلق است و شامل تمامي مقررات بودجه‌ريزي مي‌شود، لذا مجلس حق اصلاح قانون بودجه برخلاف مراتب مقرّر در اين قانون خاص (= قانون حاكم بر نحوه‌ي بودجه‌ريزي و اصلاح آن) را ندارد.
ب) اگر بپذيريم كه مجلس را نمي‌توان ملزم به رعايت قوانين مصوب خود نمود، فلسفه وضع قوانين برنامه پنج‌ساله زير سؤال مي‌رود. عقل سليم نمي‌پذيرد كه برنامه‌ريزي دولت را بتوان هر آن تغيير داد، به خصوص بدون اصلاح قانون مربوطه.
ج) هر چند مجلس حق اصلاح قوانين مصوب خود را دارد، ليكن بدون آنكه قانون مربوطه را اصلاح نمايد، نمي‌تواند در عمل برخلاف آنچه تصويب كرده است، اقدام كند. از حيث حقوقي، مجلس مي‌تواند با تصويب قانون به طور ضمني قانون مصوب خود را اصلاح نمايد، ليكن اگر در قانون اوليه، تشريفات خاصي جهت اصلاح تصريح شده باشد، مجلس بايد آن تشريفات را رعايت كند.
د) اگر در آيين‌نامه داخلي مجلس تشريفات خاصي معين شده باشد، بايد اين تشريفات رعايت شود؛ زيرا طبق اصل 65 قانون اساسي، «تصويب طرح‌ها و لوايح طبق آيين‌نامه مصوب داخلي انجام مي‌گيرد». هر چند عباراتِ پس از «مگر» مذكور در اصل 65 قانون اساسي، صرفاً منصرف به نصاب‌هاي مقرر در آيين‌نامه داخلي مجلس است، ليكن عبارت «طبق آيين‌نامه» اطلاق دارد و صرفاً ناظر به نصاب‌هاي مقرر در آيين‌نامه داخلي مجلس نيست.
ه‍ ) از آنجا كه مستند پذيرش عدم جواز تغيير شاكله قانون بودجه به موجب طرح نمايندگان، عقل سليم بوده است، با همين مبنا مي‌توان قائل به عدم جواز تغيير در ارقام بودجه برخلاف مراتب مقرر در قانون حاكم بر آن شد.
نظريه تفسيري شوراي نگهبان{16} 
عطف به نامه شماره 6424-1/‏‏‌م مورخ 25/‏‏‌9/‏‏‌1391، مبني بر اظهارنظر تفسيري در خصوص اصل پنجاه و دوم قانون اساسي، موضوع در جلسه مورخ 2/‏‏‌12/‏‏‌1391 شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر شورا به شرح زير اعلام مي‌گردد:
«در خصوص سؤال اول، تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه شاكله بودجه را تغيير دهد، امكان‌پذير نيست و نتيجتاً خلاف اصل (52) قانون اساسي مي‌باشد. در مورد سؤال دوم، اين شورا به نظر تفسيري نرسيد.»

========================================================================================

1. متن نامه رئيس جمهور به هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قوا: «با احترام با ارسال مصوبه مجلس با عنوان اصلاح جزء (1) بند «22» قانون بودجه سال 1391 كل كشور (به شماره 43374/‏155 مورخ 1/‏8/‏1391) موارد زير جهت رسيدگي به استحضار مي‌رسد.
   اصل (52) قانون اساسي مقرر مي‌دارد:
   «اصل پنجاه و دوم- بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي‌شود از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد. هر گونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود.»
   طبق نظريه شماره 5146/‏21/‏78 مورخ 24/‏5/‏1378 شوراي نگهبان:
   «1- تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه در كل بودجه تأثير بگذارد به وسيله طرح قانوني، با توجه به اصل 52 قانون اساسي امكان‌پذير نيست.
   2- در خصوص تغيير در ارقام بودجه به وسيله طرح قانوني، در صورتي كه در بودجه كل كشور تأثير نگذارد رأي تفسيري نياورد.»
   مجلس شوراي اسلامي بدون دريافت لايحه، نسبت به تغيير ارقام بودجه اقدام نموده، در حالي كه نص قانون اساسي چنين مجوزي را به طور مطلق به طرح نمايندگان نداده است و در نظريه تفسيري شوراي مذكور نيز «تغيير در ارقام بودجه» در صورتي كه در كل بودجه تأثير بگذارد نفي شده است.
   مواد (32) و (33) اساسنامه صندوق بيمه محصولات كشاورزي كه مصوبه مجلس به آن اشاره نموده است، به اين شرح است:
   «ماده 32- حق بيمه عبارت از وجوهي است كه از بيمه‌گزاران وصول خواهد شد.
   تبصره- به پيشنهاد مجمع عمومي قسمتي از حق بيمه بيمه‌گزاران از طريق دولت تأمين و همه‌ساله در لايحه بودجه منظور خواهد شد.
   ماده 33- در صورتي كه در هر سال مالي، شدت حوادث موجب خسارات بيش از موارد پيش‌بيني شده براي عمليات زير پوشش بيمه گردد و صندوق قادر به پرداخت غرامت آن نباشد، كسري آن به پيشنهاد مجمع عمومي پس از تصويب هيئت وزيران از محل اعتبار رديف بودجه كه در اختيار دولت مي‌باشد، قابل پرداخت خواهد بود.»
   اولاً در ماده (32) نيز «پيشنهاد مجمع عمومي» و پيش‌بيني در «لايحه بودجه» نيز موضوعيت دارد كه در فرآيند تصويب اين مصوبه لحاظ نشده است.
   ثانياً در ماده (33) نيز «پيشنهاد مجمع عمومي» و «تصويب هيئت وزيران» و «تعيين محل از طريق آنچه در اختيار دولت» مي‌باشد پيش‌بيني شده است.
   مفهوم اين ماده كه به دقت تنظيم شده است توجه به اين نكته است كه دولت كه امر مديريت منابع را به عهده دارد، در صورت امكان از رديف‌هاي در اختيار دولت چنين امري را محقق نمايد.
   اما اگر در اين سال، منابع ماده (10) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و ماده (12) قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور براي حوادث قهريه همين سال 1391 كفايت نكرد، چگونه چنين قانوني قابل اجرا خواهد بود؟ تحريم‌هاي اقتصادي دشمنان يكي از مهمترين حوادث قهريه است كه در سال جاري وجود دارد و مديريت آنها نياز به حفظ اختيارات دولت لااقل در همان حدود قوانين سال‌هاي گذشته مي‌باشد و اين مصوبه اختيارات دولت را كاهش داده است.
   مغايرت اين مصوبه با نص صريح اصل (75) قانون اساسي نيز مشهود است. هر چند كه تفسير شوراي محترم نگهبان درباره پيشنهادات نمايندگان در لايحه بودجه آن را محدود كرده است، ولي متن اصل (75) قانون اساسي همه پيشنهادات نمايندگان را مشروط به پيش‌بيني راه تأمين درآمد و جبران هزينه نموده است. مصوبه‌اي كه پول و منابعي براي آن پيش‌بيني نشده چه معنايي مي‌تواند داشته باشد؟ و نوعي تكليف مالايطاق است.
   2- اگر بر اساس حسابرسي‌هاي دولت چنين مبلغي كه در مصوبه اصلاحي مصوب شده است با لحاظ ساير اعتباراتي كه در قانون‌هاي فوق‌الاشاره مقرر شده وجود نداشت، چگونه بايد قانون را اجرا نمود؟
   3- با توجه به اينكه در قانون بودجه براي درآمدهاي مازاد بر درآمدهاي پيش‌بيني‌شده در قانون بودجه، از جمله در بند «2-3» تعيين تكليف كرده است و در آن تقويت بنيه دفاعي و صنايع دفاعي، كمك به آشيانه نيروي هوايي و ... اولويت داده شده‌اند.
   اين احكام متزاحم را در يك سال چگونه مي‌توان اجرا نمود؟
   4- پذيرش اين امر كه مجلس محترم در طول سال، ارقام بودجه را يك‌جانبه تغيير دهد بدان معناست كه نمي‌توان كشور را حتي براي يك‌سال با برنامه اداره كرد. روال اين است كه دولت بر اساس بودجه مصوب براي طول سال برنامه‌‌ريزي كرده و متناسب با پيش‌‌بيني دريافت، تعهد ايجاد مي‌نمايد و اين تغييرات يك‌جانبه و بر خلاف نظر دولت برنامه‌ريزي‌ها را مختل مي‌نمايد. بنابراين مغاير اصل (126) قانون اساسي به نظر مي‌رسد كه به موجب آن رئيس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيماً به عهده دارد و اقتضاي اين مسئوليت، وجود اختيارات لازم براي برنامه‌ريزي و بودجه‌ريزي كشور و نه سلب اختيارات مربوط به آن است.
   5- از آنجا كه به دليل پيش‌گفته، امكان اجراي اين مصوبات تماماً يا به طور نسبي وجود ندارد، از يك سو ذي‌نفعان، دولت را تحت فشار قرار مي‌دهند و از سوي ديگر نماينده هاي مجلس و نهادهاي نظارتي دائماً دولت را مورد اتهام و تعقيب قرار مي‌دهند.
   6- با توجه به شرايط خاص سال جاري براي تمام ارقام درآمدي سقف حداقل ملاك قرار گرفته و پيش‌بيني شده است و در هزينه‌ها اولويت‌هاي اصلي از جمله آموزش، بهداشت و دفاع تعيين شده و منابع مازادي وجود ندارد.
   بايد براي كشاورزان عزيز اقدامات زيادي انجام داد، ولي اين نيازمند تأمين منابع است و الّا مصوبه‌اي كه پول و منابع براي آن پيش‌بيني نشده است، چه معنايي مي‌تواند داشته باشد؟
   7- در خلال قانون بودجه، قانون برنامه پنجم توسعه كشور به كرات تغيير كرده و اصلاح مي‌شود و در اين مصوبه اخير، احكام قانون بودجه نيز اصلاح شده است. در چنين شرايطي تدوين و تصويب قوانين برنامه چه فايده‌اي دارد؟
   8- مسئوليت تبعات منفي اينگونه تصميمات بر اداره كشور و اقتصاد عمومي بر عهده كيست؟
   خواهشمند است جهت رفع اين مشكل عنايت فرماييد.»

2. قانون اصلاح جزء (۱) بند (۲۲) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ كل كشور مصوب 23/‏7/‏1391 مجلس شوراي اسلامي و تأييد 26/‏7/‏1391 شوراي نگهبان: «ماده واحده- متن زير جايگزين پاراگراف دوم جزء (۱) بند (۲۲) قانون بودجه سال ۱۳۹۱ كل كشور مي‌گردد: دولت مكلف است در جهت توسعه بيمه كشاورزي، اعتباري معادل هشت هزار و پانصد ميليارد (8.500.000.000.000) ريال در قالب حق بيمه سهم دولت و مازاد خسارات پرداختي، موضوع مواد (۳۲) و (۳۳) اساسنامه صندوق بيمه كشاورزي از محل اعتبارات بند (ش) ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران (ماده (۱۰) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت و ماده (۱۲) قانون تشكيل سازمان مديريت بحران كشور) تأمين و پرداخت نمايد.»
   - بند (ش) ماده (224) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران (1394-1390) مصوب 30/‏10/‏1389: «ماده 224- قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1380 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن با اصلاحات و الحاقات زير براي دوره برنامه پنجم تنفيذ مي‌شود: ... 
   ش- به دولت اجازه داده مي‌شود به منظور پيشگيري، مقابله و جبران خسارات ناشي از حوادث غيرمترقبه و مديريت خشكسالي، تنخواه‌گردان موضوع ماده (10) قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 را به سه ‌درصد (3%) و اعتبارات موضوع ماده (12) قانون تشكيل سازمان مديريت بحران را به دو درصد (2%) افزايش دهد. اعتبارات مذكور با پيشنهاد معاونت و تصويب هيئت وزيران قابل هزينه است. بخشي از اعتبارات مذكور به ترتيب و ميزاني كه در قانون بودجه سنواتي تعيين مي‌شود، به صورت هزينه‌اي و تملك دارايي سرمايه‌اي به جمعيت هلال‌احمر اختصاص مي‌يابد تا در جهت آمادگي و مقابله با حوادث و سوانح هزينه گردد.»
   - پاراگراف دوم جزء (1) بند (22) قانون بودجه سال 1391 كل كشور مصوب 28/‏2/‏1391 كه با طرح دوفوريتي اصلاح جزء (1) بند (22) قانون بودجه سال 1391 كل كشور اصلاح شده است: «مبلغ يك‌هزار و پانصد ميليارد (1.500.000.000.000) ريال از محل اعتبارات موضوع بند (ش) ماده (224) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران به صندوق بيمه محصولات كشاورزي تخصيص مي‌يابد.»

3. نامه شماره 6424-1/‏م مورخ 25/‏9/‏1391 رئيس دفتر مقام معظم رهبري خطاب به دبير شوراي نگهبان.

4. پرسش نخست: آيا تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه در كل بودجه تأثير نگذارد، به وسيله طرح قانوني، با توجه به اصل 52 قانون اساسي امكان‌پذير است يا خير؟

5. گفتني است هر چند پاسخ به دو پرسش مطرح شده در متن استفسار، در مباحث انجام شده در جلسه‌ي شوراي نگهبان و نظرات ابراز شده از سوي اعضا، با يكديگر هم‌پوشاني دارد، ليكن سعي شده است كه پاسخ‌هاي هر پرسش، به صورت مستقل تقرير شود. همچنين يادآور مي‌شود كه تفكيك انجام شده بين سه ديدگاه مذكور در اينجا، تفكيك دقيقِ منطقي كه در جلسه شوراي نگهبان به طور روشن بدان تصريح شده باشد، نيست، بلكه اين دسته‌بندي، مبتني بر اصول كلّي مباحث و مطالب بيان شده در جلسه براي سهولتِ درك خوانندگان انجام شده است. 

6. به طور كلّي دو نظريه‌ي تفسيري از شوراي نگهبان راجع به اصل 52 صادر شده است كه در اين جلسه، چندين مرتبه در خلال مباحث به آنها اشاره شده است. براي اختصار، هر دوي اين دو نظريه‌ها را در اينجا ذكر مي‌كنيم:
   - نظريه‌ي تفسيري شماره 287 مورخ 17/‏3/‏1374 شوراي نگهبان: 
   «1- نظر تفسيري شوراي نگهبان نسبت به اصل 52 قانون اساسي اين است كه:
   بودجه سالانه كل كشور و متمم آن و اصلاحات بعدي مربوط در غير مورد تغيير در ارقام بودجه مي‌بايست به صورت لايحه و از سوي دولت تقديم مجلس گردد. 
   2- در مورد امكان تغيير در ارقام بودجه از طريق طرحي كه نمايندگان محترم تقديم مجلس مي‌كنند شوراي نگهبان به رأي نرسيد.» 
   - نظريه‌ي تفسيري شماره 5146/‏21/‏78 مورخ 24/‏5/‏1378 شوراي نگهبان: 
   «نظر به اينكه عبارت «هرگونه اصلاحات در قانون بودجه» كلّي است، بايد مصاديق آن مشخص گردد تا پاسخ روشن داده شود. 
   1- تغيير در ارقام بودجه به نحوي كه در كلّ بودجه تأثير بگذارد به‌وسيله طرح قانوني، با توجه به اصل 52 قانون اساسي، امكان‌پذير نيست. 
   2- تصويب متمم و چند دوازدهم بودجه از طريق طرح قانوني، با توجه به اصل 52 قانون اساسي، جايز نمي‌باشد. 
   3- در خصوص تغيير در ارقام بودجه به‌وسيله طرح قانوني، در صورتي كه در بودجه كل كشور تأثير نگذارد، رأي تفسيري نياورده است. 
   4- الحاق و حذف نيز همانند تغيير در ارقام بودجه است.»  

7. گفتني است طرفداران اين نظر در خصوص مفهوم «كل بودجه» مندرج در نظريه‌ي تفسيري شماره 5146/‏21/‏78 مورخ 24/‏5/‏1378 شوراي نگهبان، و نيز مفهوم «شاكله بودجه» با يكديگر اختلاف نظر دارند. 

8. نظريه‌ي تفسيري شماره 287 مورخ 17/‏3/‏1374 شوراي نگهبان. 

9. نظريه‌ي تفسيري شماره 5146/‏21/‏78 مورخ 24/‏5/‏1378 شوراي نگهبان. 

10. «اصل 52- بودجه‏ سالانه‏ كل‏ كشور به‏ ترتيبي‏ كه‏ در قانون‏ مقرر مي‏ شود از طرف‏ دولت‏ تهيه‏ و براي‏ رسيدگي‏ و تصويب‏ به‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ تسليم‏ مي‌‏گردد...» 

11. «اصل 52- ... هر گونه‏ تغيير در ارقام‏ بودجه‏ نيز تابع مراتب‏ مقرر در قانون‏ خواهد بود.» 

12. نظريه‌ي تفسيري شماره 2101 مورخ 15/‏6/‏1371 شوراي نگهبان: «كلمه قوانين مذكور در ذيل اصل (138) قانون اساسي شامل قانون اساسي نمي‌شود.»

13. پرسش دوم: با توجه به ذيل اصل 52 قانون اساسي آيا مجلس مي‌تواند برخلاف مراتب مقرّر در قانون حاكم بر نحوه تغيير ارقام بودجه، ارقام مزبور را تغيير دهد يا آنكه بايد پيشاپيش تغييرات لازم در قانون مذكور ايجاد شود؟

14. اصل 65 قانون اساسي: «پس‏ از برگزاري‏ انتخابات‏، جلسات‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ با حضور دو سوم‏ مجموع‏ نمايندگان‏ رسميت‏ مي‌يابد و تصويب‏ طرح‌ها و لوايح‏ طبق‏ آيين‌‌نامه‏ مصوب‏ داخلي‏ انجام‏ مي‌گيرد، مگر در مواردي‏ كه‏ در قانون‏ اساسي‏ نصاب‏ خاصي‏ تعيين‏ شده‏ باشد. براي‏ تصويب‏ آيين‌‏نامه‏ داخلي‏ موافقت‏ دو سوم‏ حاضران‏ لازم‏ است‏.» 

15. اصل 71 قانون اساسي: «مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسي‏ مي‌‏تواند قانون‏ وضع كند.» 

16. مندرج در نامه شماره 50002/‏30/‏92 مورخ 31/‏1/‏1392 شوراي نگهبان، خطاب به رئيس دفتر محترم مقام معظم رهبري.