فايل ضميمه :
        مقدمه
طرح «تشكيل وزارت بازرگاني»، در جلسه علني مورخ 3 /7 /1398 مجلس شوراي اسلامي، تصويب و در راستاي اجراي اصل 94 قانون اساسي به شوراي نگهبان ارسال شده است. در ادامه به بررسي مفاد اين طرح پرداخته خواهد شد.
شرح و بررسي
الف) كليات
مطابق ماده واحده مصوبه حاضر احكام مربوط به ادغام دو وزارتخانه بازرگاني و صنايع و معادن در «قانون تشكيل دو وزارتخانه تعاون، كار و رفاه اجتماعي و صنعت، معدن و تجارت» (مصوب 8 /4 /1390) لغو و نيز «قانون تمركز وظايف و اختيارات مربوط به بخش كشاورزي در وزارتخانه جهاد كشاورزي» (مصوب 24 /11 /1391) به استثناء ماده (2) و تبصره آن، نسخ و كليه وظايف و اختيارات واگذار شده قانوني به وزارت جهاد كشاورزي و وزارت بازرگاني منتقل مي‌شود.
با اين توضيح كه در ماده واحده «قانون تشكيل دو وزارتخانه ...» دراين رابطه مقرر شده بود از ادغام دو وزارتخانه «صنايع و معادن» و «بازرگاني»، «وزارت صنعت، معدن و تجارت» تشكيل و كليه وظايف و اختياراتي كه مطابق قوانين برعهده وزارتخانه‌ها و وزيران ياد شده بوده است، به وزارتخانه جديد و وزير آن منتقل مي‌گردد.
همچنين «قانون تمركز وظايف ...» ناظر به واگذاري سياست گذاري، برنامه ريزي، نظارت و انجام اقدامات لازم در برخي موارد از وزارت صنعت، معدن و تجارت به وزارت جهاد كشاورزي مي‌باشد. لذا باعنايت به اين احكام، در حقيقت «وزارت بازرگاني» مجدداً احياء و واجد همان وظايف و اختياراتي خواهد بود كه پيش از قانون تشكيل دو وزارتخانه برعهده داشته است. همچنين وظايفي كه براساس «قانون تمركز وظايف» پيش تر از وزارت صنعت معدن و تجارت (كه پيش از آن برعهده وزارت بازرگاني بود) به وزارت جهاد كشاورزي واگذار شده بود، به وزارت بازرگاني منتقل مي‌گردد.
فارغ از مسائل و مواردي كه ناظر به جزئيات اين مصوبه وجود دارد، دو نكته كلي در اين خصوص قابل طرح است:
1. به نظر مي‌رسد اصلي‌ترين استدلال موجود براي تشكيل وزارتخانه بازرگاني براساس اظهارنظر‌ýهاي موافقين تشكيل اين وزارت خانه، رساندن يارانه ارزي (ارز 4200) به دست مصرف‌كننده و همچنين كنترل قيمت‌هاي بازار است. در مقابل نيز مخالفين نابساماني‌هاي بازار را بيش از هر چيز ناشي از سياست‌هاي ارزي غلط و شيوه توزيع يارانه مي‌دانند و معتقدند اين موضوع ارتباطي به ساختار اجرايي كشور ندارد. فارغ از اينكه در شرايط فعلي تشكيل وزارت بازرگاني نه‌تنها كمكي به بهبود شرايط بازار نخواهد كرد، بلكه به دليل سردرگمي‌هاي اداري ايجادشده به‌واسطه تفكيك دو دستگاه اجرايي از يكديگر؛ عملاً مديريت بازار در يك بازه شش‌ماهه تا يك‌ساله بدون متولي مي‌ماند، درحالي كه تصميم‌گيري دقيق و سريع، ازجمله ملزومات مديريت در شرايط تحريم است.
علاوه بر استدلال فوق الذكر، موافقان ايجاد وزارتخانه مستقل بازرگاني، معتقدند بـا ادغـام وزارت بازرگاني در صنايـع و معـادن، ايـن وزارتخانـه بسـيار بـزرگ شـده و حجـم كارهـاي آن نيـز افزايـش يافتـه اسـت، لذا يـك وزيـر توان اداره ايـن سـاختار را نـدارد و برخـي وظايـف بـه صـورت ضعيـف و ناقـص انجام مي‌گيـرد. همچنين در ساختار فعلي وزارتخانه صمت، بيشتر تجميع يا چسبيدن دو وزارتخانه صورت گرفته است و نه ادغام به معناي واقعي، و تغيير خاصي در رويكردهاي وزارتخانه صورت نگرفته است چراكه نبود بستر مناسب جهت ادغام به جهت عدم خروج كامل وزارتخانه از فعاليت‌هاي صنعتي، معدني و تجاري و ادامه تصدي گري‌ها، مانع از تكميل روند ادغام شده است.
در مقابل نيز به اعتقاد برخي از كارشناسان، در ادوار گذشته اصلي‌ترين ابزار وزارت بازرگاني براي مديريت بازار «افزايش بي‌ضابطه واردات» و به‌تبع آن افزايش ضرر و زيان توليد‌كننده و كشاورز بوده است. درحالي كه پس از اجراي قانون «تمركز وظايف و اختيارات بخش كشاورزي در وزارت جهاد كشاورزي»، در سال 1392، مسئوليت تنظيم بازار حوزه صنعت و كشاورزي از وزارت بازرگاني سابق منتزع و به وزارتخانه‌هاي متولي توليد هر بخش اعطا شد و مهم‌ترين دستاورد‌هاي اجراي اين قانون عبارت‌اند از: كاهش حدود 5 ميليارد دلاري واردات غذاي اساسي، افزايش 2.2 برابري توليد گندم و دستيابي به خودكفايي در توليد اين محصول، افزايش بيش از سه برابري توليد دانه‌هاي روغني و كاهش واردات روغن، كاهش2.3 برابري واردات برنج و جايگزيني توليد داخل، كاهش 92 درصدي واردات شكر و نزديك شدن به مرز خودكفايي در توليد اين محصول، افزايش سهم كشاورزي در توليد ناخالص داخلي (GDP) كشور به ميزان دو درصد و افزايش 12 درصدي صادرات محصولات كشاورزي، بين سال‌هاي 92 تا 96 (پس از اجراي قانون تمركز).
2. نكته كلي ديگري كه درخصوص طرح حاضر قابل توجه مي‌باشد، احتمال تعارض آن با برخي از بندهاي سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي مي‌باشد كه اهم آن بند «16» اين سياست‌ها مي‌باشد كه براساس آن «صرفه جويي در هزينه‌هاي عمومي كشور با تأكيد بر تحول اساسي در ساختارها، منطقي سازي اندازه دولت و حذف دستگاه‌هاي غيرضرور و هزينه‌هاي زايد» مورد توجه قرار گرفته است. البته در مقابل نيز، تفكيك وزارت بازرگاني را مصداق منطقي سازي اندازه دولت دانسته اند.
ب) جزئيات
ماده واحده- مغايرت با اصل 75
همانگونه كه توضيح آن گذشت مطابق مصوبه حاضر، وزارتخانه‌اي جديد تحت عنوان «وزارت بازرگاني» تشكيل خواهد شد، در اين‌خصوص مهمترين مسئله‌اي كه وجود دارد، بار مالي ناشي از ايجاد وزارتخانه جديد مي‌باشد. چراكه تشكيل وزارت بازرگاني علاوه بر ايجاد هزينه‌هاي متعارف نظير تهيه ساختمان‌هاي جديد و جذب نيروي انساني مجزا در بخش‌هايي كه براي هر وزارتخانه به صورت مجزا وجود دارد، منجر به ايجاد تشكيلات جديد (از جمله معاونت‌ها و ادارات كل جديد) در ساختار دولت و در نتيجه افزايش هزينه‌هاي دولت خواهد شد. از طرف ديگر باعنايت به اينكه محل پيش‌بيني شده جهت تأمين بار مالي مورد نظر در تبصره «3» اين ماده واحده نمي‌تواند به عنوان طريق تأمين بار مالي جديد محسوب شود، ماده واحده حاضر مغاير اصل 75 قانون اساسي محسوب مي‌گردد. با اين توضيح كه در تبصره مذكور مقرر شده «هزينه‌هاي ناشي از اجراي اين قانون از محل صرفه‌جويي در هزينه‌هاي جاري و از بودجه وزارتخانه‌هاي يادشده تأمين خواهد شد»، درحالي‌كه مطابق بند «1» نظر تفسيري شوراي نگهبان (نظر شماره 49749 /30 /91 مورخ 23 /12 /91 ) درج عبارتي همچون «از محل صرفه‌جويي» و «پيش‌بيني در بودجه سنواتي»، بدون تأمين منبع و نيز درج عبارت‌هاي «از محل اعتبارات مصوب مربوط» و «از محل اعتبارات مصوب دستگاه» طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد مذكور در اصل ۷۵ قانون اساسي محسوب نمي‌گردد.
ماده واحده به دليل توسعه تشكيلات دولت منجر به افزايش هزينه‌هاي عمومي شده و به جهت اينكه تبصره «3» مصوبه باعنايت به نظر تفسيري شوراي نگهبان به شماره 49749 /30 /91 مورخ 23/12/91 نمي‌‌تواند طريق تأمين هزينه جديد مذكور در اصل ۷۵ قانون اساسي محسوب شود، مغاير اصل 75 قانون اساسي شناخته مي‌شود.
تبصره «1»- ابهام و مغايرت با بند «1» اصل 110
مطابق اين تبصره، وظايف و اختيارات موضوع ماده (1) «قانون تمركز وظايف و اختيارات مربوط به بخش كشاورزي در وزارت كشاورزي» حسب مورد به وزارتخانه­هاي ذي­ربط منتقل مي­شود. درحالي‌كه وظايف و اختيارات مندرج در ماده (1) يادشده كاملاً كلي و بعضاً مرتبط با فعاليت دو يا چند وزارتخانه مي­باشد و درنتيجه مشخص نيست هريك از وظايف مقرر در اين ماده به كدام وزارتخانه انتقال خواهد يافت. لذا انتقال وظايف مذكور در ماده (1) ياد شده به وزارتخانه‌هاي ذي‌ربط به صورت كلي واجد ابهام است.
همچنين مطابق بند «9» سياست‌هاي كلي قانون‌گذاري، رعايت اصول قانون‌گذاري و قانون‌نويسي ازجمله «شفافيت و عدم ابهام» به عنوان يكي از اين سياست‌ها قلمداد شده است، ولذا حكم مقرر در اين تبصره به دليل ابهام، از اين حيث نيز محل تأمل است.
شايان ذكر است مستند به اصل 133 قانون اساسي تعيين وظايف هريك از وزرا و به تبع وزارت­خانه­ها بايد از طريق قانون تعيين گردد و تفويض آن به غير از قانونگذر مغاير اصل 85 قانون اساسي خواهد بود.
- در تبصره «1»، انتقال وظايف مذكور در ماده (1) «قانون تمركز وظايف و اختيارات مربوط به بخش كشاورزي در وزارت جهاد كشاورزي» به وزارتخانه‌هاي ذي‌ربط به صورت كلي و بدون تعيين وظايف هريك از اين وزارتخانه‌ها واجد ابهام است. - علاوه‌بر اين، عدم شفافيت و ابهام در اين تبصره مغاير جزء «3» بند «9» سياست‌هاي كلي قانون‌گذاري بوده و در نتيجه مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي شناخته مي‌شود.
تبصره «2»- مغايرت با اصل 74
مطابق اين تبصره وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي مقرر در ماده واحده، باتوجه به برخي قوانين عام و مأموريت‌هاي جديد، پس از تصويب توسط هيأت وزيران، به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد. در اين خصوص بايد گفت چنين حكمي در واقع به‌منزله پيش بيني وظيفه دولت به ارائه لايحه جهت وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي مزبور و تقديم آن به مجلس مي باشد، هرچند سعي نموده مستقيماً تصريحي به الزام دولت نداشته باشد. لذا حكم مزبور مغاير اصل 74 قانون اساسي تلقي مي‌شود.
شايان ذكر است به نظر مي‌‌رسد مقصود از عبارت «مأموريت‌هاي جديد» در اين تبصره، مأموريت‌هايي است كه پس از ادغام اين دو وزارتخانه در سال 1390، به وزارتخانه «صنعت، معدن و تجارت» محول شده است.
الزام دولت به ارائه لايحه جهت وظايف و اختيارات وزارتخانه‌هاي مزبور، مغاير اصل 74 قانون اساسي شناخته مي‌شود.
تبصره «3»- مغايرت با نظر تفسيري شوراي نگهبان و اصل 75
همانگونه كه ذيل ماده واحده توضيح داده شد، منبع پيش‌بيني شده جهت تأمين بار مالي مصوبه حاضر در تبصره «3»، مغاير نظر تفسيري شوراي نگهبان درخصوص اصل 75 قانون اساسي بوده و مبني‌بر ايراد وارده به ماده (1) واجد ايراد است.
تبصره «3» مبني بر ايراد وارده به ماده (1) واجد ايراد بوده و مغاير نظر تفسيري شوراي نگهبان به شماره 49749 /30 /91 مورخ 23 /12 /91 شناخته مي‌شود.
تبصره «4»- ابهام
حكم اين تبصره از اين جهت كه مشخص نيست چه قوانين عام و خاصي مغاير قانون تلقي مي شوند، واجد ابهام است. چنين مسئله‌اي علاوه‌بر اينكه مغاير «شفافيت و عدم ابهام» به عنوان يكي از اصول قانون‌گذاري و قانون‌نويسي موضوع جزء «3» بند «9» سياست‌هاي كلي قانون‌گذاري مي‌باشد، مغاير جزء «8» اين بند نيز محسوب مي شود. چرا كه مطابق جزء مزبور «عدم تغيير يا اصلاح ضمني قوانين بدون ذكر شناسه تخصصي» به‌عنوان يكي از اصول قانون نويسي تلقي شده است. براين اساس در صورتي كه مجلس قصد داشته باشد ضمن قوانين مصوب خود، برخي قوانين ديگر را به صورت ضمني اصلاح نمايد (اصلاح اعم از اصلاح جزئي قانون يا نسخ آن مي‌باشد) ملزم به ذكر دقيق آن است.
تذكر: واژه «ملغي­الاثر» در اين بند، باتوجه به آثار متفاوت آن نسبت به «نسخ»، بايد به «منسوخ» اصلاح شود.
در تبصره «4»، پيش بيني ملغي‌الاثر بودن «قوانين عام و خاص مغاير» به نحو كلي، به دليل عدم احصاء، واجد ابهام بوده و مغاير جزء «3» و «8» بند «9» سياست‌هاي كلي قانون‌گذاري مبني‌بر لزوم شفافيت و عدم ابهام قوانين و منع تغيير يا اصلاح ضمني قوانين بدون ذكر شناسه تخصصي مي‌باشد. تذكر: واژه «ملغي‌الاثر» در اين بند بايد به «منسوخ» اصلاح شود.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( مهر ماه 1400 نسخه 1-2-1 )
-