مقدمه
طرح فوق‌الذكر كه بدواً در جلسه مورخ 5 /3 /1398 مجلس شوراي اسلامي به‌تصويب رسيده بود، پس از ارسال نزد شوراي نگهبان با ابهاماتي مواجه گرديد. ازين‌رو مجلس اصلاحاتي را درمصوبه اوليه خود اعمال نموده است كه در اين گزارش به‌بررسي مفاد مصوبه اصلاحي خواهيم پراخت.
شرح و بررسي 
ماده 1- مغايرت با بند «10» اصل 3
شوراي نگهبان در اولين بند از اظهارنظر خود، بند الحاقي «17» به ماده (1) قانون احزاب را از اين‌جهت كه روشن نيست آيا مقصود از مصوبه، توسعه احكام قانون نحوه فعاليت احزاب و گروه‌هاي سياسي نسبت به تشكل‌هاي موضوع مصوبه است يا خير، آن را واجد ابهام دانسته است. 
حال مجلس به‌منظور رفع اين ابهام، در ماده (1) خود، به جاي الحاق يك بند و يك تبصره به ماده (1) قانون، اقدام به الحاق سه تبصره تحت عنوان تبصره‌هاي «2»، «3» و «4» به اين ماده نموده است و براين اساس در تبصره «2» الحاقي، گروه‌هاي مزبور را تعريف نموده و در تبصره «3» الحاقي استثنائات مربوط به اين گروه‌ها را به نحو صحيحي بيان نموده و در تبصره «4» الحاقي، ابهام مربوط به دامنه شمول احكام قانون احزاب نسبت به اين‌گروه‌ها را مشخص و رفع نموده است. با اين توضيح كه سعي نموده تا آن دسته از احكامي كه در قانون مزبور صرفاً قابل اعمال نسبت به احزاب مي‌باشد را از شمول اين گروه‌ها خارج نمايد و بقيه احكام را شامل اين گروه‌ها نيز بداند. لكن اين امر از دو حيث محل تأمل است. 
اول اينكه احكام استثنا شده از شمول انجمن‌هاي صنفي ناظر به موضوعات ذيل است: 
-	احكام مرتبط با جبهه
-	بند «الف» تبصره «2» ماده (2): لزوم ذكر «جهان بيني، مباني فكري و عقيدتي در چهارچوب موازين اسلام» در مرام‌نامه؛
-	بند «4» ماده (16): «كمكها و يارانه‌هاي دولتي» به‌عنوان يكي از منابع درآمدي احزاب؛
-	بندهاي «الف»، «ت»، «ث» و «ح» ماده (13): «فعاليت سياسي»، «معرفي و حمايت از نامزدهاي انتخاباتي در تمام انتخابات»، «ائتلاف با ديگر احزاب»، «برخورداري از كمكها و يارانه‌هاي موضوع اين قانون» به عنوان بخشي از حقوق و امتيازات احزاب.
-	ماده (8): ترتيب و نحوه ادغام احزاب ملي و استاني
-	ماده (17): نحوه اختصاص كمك‌هاي دولتي به احزاب
اما نكته‌اي كه در اين خصوص قابل طرح مي‌باشد اين است كه استثنا شدن حكم مربوط به بند «الف» تبصره «2» ماده (2)، موضوع لزوم ذكر جهان بيني، مباني فكري و عقيدتي تشكل‌ها در مرامنامه مطابق موازين اسلامي، نسبت به انجمن‌هاي موضوع اصلاحيه حاضر نمي‌تواند منطقي باشد. چراكه علي‌الاصول اين دسته از انجمن‌ها نيز مي‌بايست به نوعي واجد «جهان بيني» باشند. هرچند مشخص نيست درصورتي كه ابتدائاً هيچ‌گونه حكمي در اين خصوص در قانون موجود وجود نداشت، چنين مسئله‌اي قابل طرح بود يا خير.   
اما نكته دوم ناظر به شمول ساير احكام مقرر در قانون احزاب نسبت به انجمن‌هاي صنفي موضوع اصلاحيه حاضر است. با اين توضيح كه امكان شمول و همچنين نسبت بسياري از احكام ديگر اين قانون نسبت به اين دسته از انجمن‌ها از حيث منطقي و اصول صحيح نظام اداري محل تأمل جدي است. چراكه ماهيت تشكل‌هاي موضوع طرح حاضر با احزاب سياسي متفاوت است و به همين دليل نيز قانونگذار پس از گذشت سال‌ها پس از تصويب قانون احزاب مصوب 1360، عامدانه اقدام به تدوين و تصويب قانوني مخصوص احزاب و گروههاي سياسي كرده است و سازوكارها و فرآيندهاي اين قانون را متناسب با مسائل احزاب و گروه‌هاي سياسي طراحي كرده است و لذا شمول چنين قانوني نسبت به انجمن‌هايي كه از ماهيت صنفي برخوردارند، منطقي به نظر نمي‌رسد. به عنوان مثال در ماده (13) قانون احزاب حقوق و امتيازاتي براي احزاب درنظر گرفته شده است كه پيش بيني ‌آن‌ها جهت تشكل‌هاي صنفي محل تأمل بوده و جزء استثنائات شمول اين قانون نسبت به تشكل‌هاي صنفي نيز محسوب نشده است. «اظهار نظر آزاد و علني در مسائل كشور در راستاي وظايف قانوني احزاب» و «انتشار روزنامه، نشريه و تأسيس پايگاه اطلاع رساني در فضاي مجازي» از جمله اين موارد است.
يا در مثالي ديگر در قانون احزاب ميان احزاب استاني و ملي تفكيك شده و براي هركدام شرايط خاصي پيش بيني شده است. در همين خصوص ماده (6) قانون احزاب مقرر داشته:
«پروانه فعاليت نهائي براي احزاب ملي يا استاني در صورتي صادر مي گردد كه حائز شرايط زير باشند:
الف - شرايط احزاب ملي :
1 - ارائه اسناد برگزاري مجمع عمومي مؤسس با حضور حداقل سيصد نفر از اعضاي رسمي در بيش از نيمي از استان‌هاي كشور
2 - ارائه اسناد تأسيس دفاتر رسمي حداقل در يك سوم از مراكز استان‌هاي كشور
3 - عدم ارتكاب تخلفات مندرج در ماده ( 18 ) اين قانون
ب - شرايط احزاب استاني :
1 - ارائه اسناد برگزاري مجمع عمومي مؤسس مطابق يكي از موارد زير: 
- با حضور حداقل يكصد نفر از اعضاي رسمي در بيش از نيمي از شهرستان‌هاي استان با جمعيت تا يك و نيم ميليون نفر 
- با حضور حداقل يكصد و پنجاه نفر از اعضاي رسمي در بيش از نيمي از شهرستان‌هاي استان با جمعيت تا سه ميليون نفر 
- با حضور حداقل دويست نفر از اعضاي رسمي در بيش از نيمي از شهرستان‌هاي استان با جمعيت بيش از سه ميليون نفر
2 - ارائه اسناد تأسيس دفاتر رسمي حداقل در يك سوم از شهرستان‌هاي استان
3 - عدم ارتكاب تخلفات مندرج در ماده ( 18 ) اين قانون
تبصره - عضويت در يك حزب ملي و استاني به طور همزمان منعي ندارد ولي هيچ شخصي نمي تواند به صورت همزمان عضو مؤثر بيش از يك حزب ملي يا استاني باشد»
در حالي‌كه به‌نظر نمي‌رسد تطابق اين شرايط براي انجمن‌هاي صنفي موجه باشد. هرچند ممكن است در مقابل گفته شود قانون‌گذار به‌عنوان مثال قصد داشته يك انجمن صنفي در يك استان از حداقل‌هايي (نظير لزوم عضويت تعداد مشخص) برخوردار باشد، همانگونه كه درخصوص «احزاب» اقدام به پيش‌بيني چنين محدوديت‌هايي نموده است.
-	مستثني شدن بند «الف» تبصره «2» ماده (2) نسبت به تشكل‌هاي موضوع اين قانون واجد ايراد است.
-	اطلاق شمول ساير احكام مقرر در قانون احزاب نسبت به گروه‌هاي موضوع اين قانون به جهت تفاوت در هدف و تعريف اين گروه‌ها برخلاف نظام اداري صحيح و در نتيجه مغاير بند «10» اصل سوم قانون اساسي شناخته مي‌شود. 
ماده 2- مغايرت با بند «10» اصل 3 و نكته
شوراي نگهبان در دومين بند از اظهارنظر خود، ماده (2) مصوبه را از اين حيث كه مشخص نيست آيا انجمن، جمعيت، اتحاديه و كانون صنفي و انجمن اسلامي بايد از كميسيون ماده (10) مجوز پروانه فعاليت اخذ نمايند يا خير، واجد ابهام دانسته است. با اين توضيح كه مطابق مصوبه اوليه مجلس، صدر ماده (10) قانون احزاب بدين شرح اصلاح مي‌گرديد:
«ماده 10- به منظور صدور پروانه جهت تشكيل حزب و نظارت بر فعاليت احزاب، انجمن، جمعيت، اتحاديه و كانون صنفي و انجمن اسلامي و انجمن‌هاي اقليت‌هاي ديني و انجام وظايف تصريح شده در اين قانون، كميسيون احزاب به شرح زير در وزارت كشور تشكيل مي شود: ... »
بنابراين باتوجه به اينكه عبارت «انجمن، جمعيت، اتحاديه و كانون صنفي و انجمن اسلامي» در ماده (10) قانون احزاب بعد از عبارت «نظارت بر فعاليت احزاب » ذكر شده بود، اين شائبه بوجود آمده بود كه كميسيون ماده (10) صرفاً نسبت به اين دسته از گروه‌ها نظارت خواهد داشت و ناظر به صدور مجوز نيست. درحالي كه مقصود مجلس علاوه‌بر نظارت كميسيون ماده (10) نسبت به اين‌گروه‌ها، صدور مجوز تشكيل آن‌ها توسط كميسيون ماده (10) نيز بوده است.
حال كميسيون به منظور رفع اين ابهام مقرر داشته «در ماده (10) قانون عبارت «به منظور صدور پروانه جهت تشكيل احزاب، انجمن، جمعيت، جامعه و كانون صنفي و خانه‌ها و نظارت بر فعاليت ‌آن‌ها» جايگزين عبارت «به منظور صدور پروانه جهت تشكيل حزب و نظارت بر فعاليت احزاب» مي‌شود.»
براين اساس صدر ماده (10) قانون احزاب به‌شرح ذيل خواهد بود:
«ماده 10- به منظور صدور پروانه جهت تشكيل احزاب، انجمن، جمعيت، جامعه و كانون صنفي و خانه‌ها و نظارت بر فعاليت ‌آن‌ها و انجمن‌هاي اقليت‌هاي ديني و انجام وظايف تصريح شده در اين قانون ، كميسيون احزاب به شرح زير در وزارت كشور تشكيل مي‌شود: ... »
اما در رابطه با اصلاحيه اخير مسائل و نكات ذيل حائز اهميت مي‌باشد:
1. اولين نكته‌اي كه درخصوص اين موضوع وجود دارد اين است كه به نظر مي‌رسد شرايط اخذ مجوز از اين كميسيون و همچنين تركيب آن متناسب با احزاب سياسي، طراحي شده است و تسري آن به ساير تشكل‌هاي مدني از قبيل كانون‌هاي صنفي چندان موجه به‌نظر نمي‌رسد. چراكه فعاليت اين تشكل‌ها بيشتر اجتماعي، فرهنگي و در جهت دفاع از حقوق قانوني صنفي است و سپردن صلاحيت صدور پروانه و نظارت به چنين كميسيوني به جهت عدم تناسب تركيب آن با تشكل‌هاي صنفي و سازوكار آن مي‌تواند منجر به ايجاد اختلال در نظام اداري صحيح و حتي تبديل شدن فعاليت‌هاي مدني ‌آن‌ها به فعاليت‌هاي سياسي شود.
2. نكته ديگري كه در اين رابطه وجود دارد اين است كه مطابق مصوبه اصلاحي اگرچه ابهام شوراي نگهبان درخصوص «انجمن، جمعيت، جامعه و كانون صنفي و خانه‌ها» مرتفع گرديده است، لكن باتوجه به اينكه «انجمن‌هاي اقليت‌هاي ديني» نيز در كنار احزاب مشمول حكم اين ماده بوده‌اند لازم بود عبارت «انجمن‌هاي اقليت‌هاي ديني» هم قبل از عبارت «ونظارت بر فعاليت ‌آن‌ها» ذكر مي‌شد تا صلاحيت كميسيون نسبت به اين انجمن‌ها هم شامل صدور پروانه باشد و هم نظارت. لذا ماده مزبور مي‌تواند در اين مرحله به نوعي موجد همان ابهام قبلي شورا در خصوص «انجمن‌هاي اقليت‌هاي ديني» شود. 
3. فارغ از ايرادات فوق، مسئله اي كه درخصوص اين ماده قابل طرح مي‌باشد، اين است كه ماده (10) قانون احزاب به جهت اصرار مجلس نسبت به عضويت نماينده مجلس (با حق رأي) در كميسيون موضوع اين ماده و عدم تأمين نظر شوراي نگهبان در اين رابطه، نهايتاً به تصويب مجمع تشخيص مصلحت نظام رسيد. لذا ممكن است اين مسئله مطرح گردد كه اصلاحيه حاضر كه در اين مرحله ابهام آن مرتفع گرديده و در مقام توسعه صلاحيت كميسيون موضوع اين ماده مي‌باشد، به جهت اصلاح ماده (10) مزبور، اصلاح مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام بوده و در نتيجه مغاير اصل 112 قانون اساسي محسوب مي‌گردد. 
البته درمقابل نيز گفته مي‌شود اگرچه اصلاحيه حاضر منجر به اصلاح ماده (10) شده است، لكن آنچه كه در واقع مورد اختلاف بين شوراي نگهبان و مجلس بوده است، ناظر به عضويت نماينده مجلس در چنين كميسيوني با صلاحيتي كه ماهيتاً اجرايي مي‌باشد بوده است و نه عناوين و مصاديقي كه تحت صلاحيت اين كميسيون قرار داده شده است و اصل صلاحيت كميسيون موضوع ماده (10) كه در واقع صدور پروانه و نظارت بر نهادهاي موضوع اين قانون مي‌باشد، به موجب مصوبه حاضر تغيير نيافته و ماهيت آن هيچ‌گونه تغييري ننموده است و صرفاً مصاديقي كه تحت اين صلاحيت قرار مي‌گرفته، اصلاح شده است [كه اين مورد، موضوع اختلاف مجلس و شورا نبوده است]. همچنين درصورتي كه چنين ايرادي قابل طرح باشد، لازم بود نسبت به مصوبه اوليه مجلس كه در واقع اقدام به اصلاح اين ماده نموده بود و در مقام توسعه مصاديق تحت صلاحيت اين كميسيون بود وارد مي‌گرديد. چراكه اصل شمول صلاحيت كميسيون نسبت به انجمن‌هاي موضوع اين قانون (فارغ از اينكه صرفاً نظارت بوده يا در برگيرنده صدور مجوز نيز بوده است) در مصوبه اوليه وجود داشت. 
- اعطاي صلاحيت صدور پروانه و نظارت بر تشكل‌هاي موضوع اين اصلاحيه به كميسيون موضوع ماده (10) قانون فعاليت احزاب، به جهت عدم تناسب تركيب و سازوكارهاي اين كميسيون با تشكل‌هاي صنفي برخلاف نظام اداري صحيح و در نتيجه مغاير بند «10» اصل 3 قانون اساسي شناخته مي‌شود.
 - باعنايت به اصلاح صورت گرفته در ماده (10) قانون فعاليت احزاب، صلاحيت كميسيون موضوع اين ماده نسبت به انجمن‌هاي اقليت‌هاي ديني از جهت اينكه صرفاً نظارت بر اين انجمن‌ها مي‌باشد يا شامل صدور پروانه نيز مي‌گردد، واجد ابهام است.