مقدمه
شاكي به‌موجب درخواستي، ابطال «آيين‌نامه نحوه استفاده از زمين و منابع ملي در مناطق آزاد تجاري- صنعتي جمهوري اسلامي ايران» مصوب 23/ 12/ 1372 مصوب وزيران عضو شوراي عالي مناطق آزاد تجاري- صنعتي، را خواسته است. به اعتقاد شاكي آيين‌نامه مزبور، مغاير با موازين شرعي و قانوني است. در اين گزارش پس از تبيين موضوع و تشريح مدعا، ابعاد حقوقي موضوع بررسي مي‌شود.
الف: تبيين موضوع
قانون‌گذار براي اداره مناطق آزاد تجاري- صنعتي، سازماني را در هر منطقه تشكيل داده و در راستاي تحقق اهداف توسعه‌اي اين مناطق، سطحي از استقلال و صلاحيت‌ها را به آن اعطا كرده است. بر اين اساس سازمان‌هاي مناطق آزاد در راستاي تحقق اهداف توسعه‌اي در بسياري از موارد بر اساس ماده (5) «قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري - صنعتي جمهوري اسلامي ايران» مصوب 1372 از قوانين عام مستثني هستند. همچنين طبق اين قانون، هيئت‌وزيران صلاحيت‌هايي را در خصوص مناطق آزاد داراست كه البته طبق مصوبات مختلف هيئت‌وزيران (ازجمله مصوبه شماره 21115/ت211هـ مورخ 8/ 7/ 1372 كه در صدر مصوبه مورد شكايت نيز از آن ياد شده است) و مستند به اصل (138) قانون اساسي، اين صلاحيت‌ها به وزراي شورايي به نام «شوراي عالي مناطق آزاد» واگذار شده است.
 در مصوبه مورد شكايت، شوراي عالي مناطق آزاد به استناد ماده (24) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد، اقدام به تصويب آئين‌نامه‌اي كرده كه در آن ضوابطي براي نحوه استفاده از زمين مناطق مذكور مقرر شده و اختياراتي نيز براي سازمان مناطق آزاد در نظر گرفته شده و نتيجتاً از اختيارات ساير دستگاه‌هاي اجرايي در آن مناطق كاسته شده است. شاكي از جهات مختلف ايراداتي را به اين مصوبه و اصلاحات بعدي آن وارد دانسته كه در ادامه، ايرادات مذكور مرور شده و سپس به بررسي آن‌ها پرداخته مي‌شود.
ايراداتي كه شاكي ناظر به مغايرت ‌مصوبه موضوع شكايت با موازين شرعي و قانوني ارائه كرده را مي‌توان به شرح زير دسته‌بندي كرد:
1.	عدم صلاحيت مرجع تصويب‌كننده:
شاكي معتقد است با توجه به مواد (24) و (26) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد كه تصويب آيين‌نامه‌هاي اجرايي قانون را به هيأت وزيران واگذار كرده است، شوراي عالي مناطق آزاد كه متشكل از تعدادي از وزرا است، صلاحيت تصويب اين آئين‌نامه را نداشته است. وي به نظريه شماره 4886 مورخ 7/ 4/ 1372 شوراي نگهبان ناظر به لايحه «چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري- صنعتي» نيز براي اثبات ادعاي خود استناد كرده است.
2.	تفويض اختيارات حاكميتي دستگاه‌هاي اجرايي به سازمان:
شايد بتوان اصلي‌ترين ايراد مدنظر شاكي را اين مورد دانست. شاكي مواد (5)، (7) و (15) آيين‌نامه مورد شكايت را به جهت تفويض كامل اختيارات نهادهاي تخصصي همچون سازمان حفاظت از محيط‌زيست، سازمان ملي زمين و ‌مسكن، سازمان جنگل‌ها و مراتع به سازمان مناطق آزاد و درنتيجه جلوگيري از اقدامات نهادهاي مذكور، خلاف قانون مي‌داند، چراكه هريك از اين نهادها بر اساس قوانيني ايجاد شده و وظايفي را بر عهده گرفته‌اند و دولت نمي‌تواند برخلاف قوانين، اختيار آنان را سلب نمايد و به سازمان مناطق آزاد تفويض كند. به‌عنوان مثال، طبق ماده (38) قانون برنامه ششم توسعه وظايف حاكميتي و تخصصي سازمان حفاظت از محيط‌زيست را با تصريح به شمول بر مناطق آزاد بيان داشته است و ازاين‌جهت امكان تفويض آن به سازمان منطقه آزاد وجود ندارد. شاكي ماده (8) آيين‌نامه را نيز با همين ايراد مواجه دانسته و ضمناً بيان داشته است «تركيب اعضاي» مقرر در تبصره «1» ماده (8) آيين‌نامه (اصلاحي 11/ 4/ 1396) با اعضاي كميسيون ماده (5) قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري كه در خصوص طرح تفصيلي تصميم‌گيري مي‌كند همخواني ندارد و ازاين‌جهت نيز مغايرت قانوني وجود دارد.
همچنين امكان تغيير كاربري كه در اين ماده پيش‌بيني شده است، چون شامل انفال نيز مي‌شود، بايد با تأييد ولي‌فقيه باشد و ازآنجاكه چنين امري پيش‌بيني نشده است، مغاير با اصل (45) قانون اساسي و موازين شرعي در خصوص انفال مي‌باشد.
3.	عدم واريز درآمد به خزانه كل كشور:
شاكي معتقد است كه ماده (10) آيين‌نامه مورد شكايت با اصل 53 قانون اساسي مغايرت دارد. ازآن‌جهت كه انفال و ثروت‌هاي عمومي متعلق به حكومت اسلامي، مي‌بايست درآمدهاي سازمان به‌حساب «خزانه كل» كه متعلق به دولت اسلامي است واريز شود و ازآن‌جهت كه به‌حساب خود سازمان واريز مي‌شود داراي ايراد است.
ب: تحليل حقوقي
در خصوص اين پرونده، نكات زير حائز اهميت است:
1- هرچند در موادي همچون مواد (10) و (11) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد صلاحيتي‌هايي را در برخي از حوزه‌ها به سازمان مناطق آزاد داده است، ولي بعداً در مواد الحاقي به اين قانون و ساير قوانين، صلاحيت‌هاي گسترده‌اي به سازمان داده شد. مطابق ماده (27) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد الحاقي 1375، دستگاه‌هاي اجرايي، يا در منطقه آزاد مستقر نمي‌شوند و كليه اختيارات خود را به رئيس سازمان منطقه واگذار مي‌كنند و يا در صورت استقرار در منطقه آزاد، مديران آن با پيشنهاد مديرعامل سازمان منطقه آزاد منصوب مي‌شود. طبق ماده (65) قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور - مصوب 1395- مدير سازمان منطقه آزاد، بالاترين مقام اجرايي آن منطقه است و كليه وظايف و مسئوليت‌هاي دستگاه‌هاي دولتي مستقر در اين مناطق نيز به او واگذار مي‌شود. مشابه اين ماده در قوانين برنامه چهارم (بند «الف» ماده 35) و پنجم (ماده 112) نيز وجود داشته است. براين‌اساس، به نظر مي‌رسد كه آنچه در آئين‌نامه مصوب شده، در چارچوب قوانين مربوطه بوده و ازاين‌جهت به نظر مي‌رسد كه ايرادي بر آن وارد نيست.
2- مطابق اصل 138 قانون اساسي، «دولت مي‌تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون‌هاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد»، براين‌اساس، چنانكه گذشت، هيئت‌وزيران شوراي عالي مناطق آزاد را تشكيل داده و صلاحيت‌هاي خود را به وزراي آن شورا تفويض كرده است. لذا ايراد عدم صلاحيت مرجع تصويب‌كننده نيز در اينجا وارد به نظر نمي‌رسد. ايراد منقول از شوراي نگهبان نيز ناظر به تركيب اعضايي بوده كه در مصوبه مجلس آمده و نه اصل تشكيل شوراي عالي.
3- با توجه به شركت دولتي بودن سازمان مناطق آزاد و اينكه طبق ماده (5) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد سرمايه آن‌ها متعلق به «دولت» است، اين سازمان‌ها نيز مانند ساير شركت‌هاي دولتي عمل كرده و مطابق قوانين مربوطه، درآمدهاي خود را به حساب‌هاي مشخص‌شده واريز مي‌كنند. ازاين‌رو ايرادي از اين حيث به نظر نمي‌رسد.
4- مطابق ماده (24) قانون چگونگي اداره مناطق آزاد، «نحوه استفاده از زمين» در محدوده اين مناطق، طبق مقررات مصوب هيأت وزيران صورت مي‌گيرد. از اين جهت هيئت‌وزيران صلاحيت تصميم‌گيري را بر اساس قانون مصوب مجلس و با تأييد شوراي نگهبان يافته و حال نسبت به اجراي صلاحيت قانوني خود اقدام كرده است و از اين جهت نيز ايرادي به آن وارد به نظر نمي‌رسد.
نتيجه‌گيري
در خصوص مصوبه شوراي عالي مناطق آزاد در مورد نحوه استفاده از زمين در مناطق آزاد، ايرادات متعددي توسط شاكي مطرح شده است كه طبق بررسي‌هاي انجام‌شده مشخص شد كه هيچ‌كدام از آن‌ها وارد به نظر نمي‌رسد و همه مواد مورد اعتراض، داراي مباني قانوني است. علي‌الخصوص صلاحيت‌هاي سازمان‌هاي مناطق آزاد كه طبق قوانين، اختيارات دستگاه‌هاي اجرايي به‌جز موارد دفاعي و امنيتي به سازمان‌هاي مذكور واگذار شده است و در آئين‌نامه مورد شكايت نيز بر همين اساس عمل شده است.