فايل ضميمه :
        

استفساريه مقام معظم رهبري (مدظله العالي) در خصوص اصول هشتاد و پنجم (85) و يكصد و سي و هشتم (138) قانون اساسي

تاريخ بررسي در شوراي نگهبان: 10/‏‌3/‏‌1391 شرح موضوع استفساريه: در پي نامه‌هاي شماره 11797 مورخ 5/‏‌2/‏‌1391 و شماره 20482/‏‌1 مورخ 12/‏‌2/‏‌1391 دكتر محمود احمدي‌نژاد، رئيس جمهور وقت به رياست هيئت عالي حل اختلاف و تنظيم روابط قوا كه حاوي طرح مشكلات و تقاضاي رفع آنها در خصوص اختيار رئيس مجلس در تطبيق مصوبات دولت با قوانين در اجراي ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي{1}بود، اين هيئت، نظر خود در اين زمينه را طي نامه‌ي شماره 166 مورخ 2/‏‌3/‏‌1391 به شرح زير به مقام معظم رهبري ارائه كرد: «رهبر معظم انقلاب اسلامي حضرت آيت‌الله خامنه‌اي مدظله‌العالي موضوع ارجاعي اختيارات رئيس مجلس شوراي اسلامي در اجراي ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي (نامه شماره 11797 مورخ 5/‏‌2/‏‌1391 رئيس جمهور محترم منضم به نامه شماره 20482/‏‌1 مورخ 12/‏‌2/‏‌1391){2}در جلسه مورخ 13/‏‌2/‏‌1391 هيئت عالي مورد بررسي قرار گرفت. نتيجه حاصله به شرح ذيل اعلام مي‌گردد: «الغاء اثر مصوبات دولت توسط رئيس محترم مجلس شوراي اسلامي مبتني بر قوانين مصوب مجلس است. رئيس جمهور محترم نيز در نامه ارجاعي، پيش‌بيني چنين اختياري در قانون عادي را موجب توسعه اختيارات رئيس مجلس در اصول يادشده و تضييق اختيارات دولت دانسته‌اند. از آنجا كه عمده اختلافات و ناهماهنگي‌ها در اين زمينه به اختلاف برداشت از اصول يادشده مربوط مي‌شود و با توجه به تأكيد بند نخست راهبرد‌هاي ابلاغ شده اجراي بند (7) اصل 110 بر استفاده از راه‌هايي مانند تفسير قانون اساسي براي حل اختلاف و تنظيم روابط قوا، تفسير شوراي نگهبان از اصول 85 و 138 قانون اساسي در اين مورد كه آيا اصول مذكور، اختيار الغاء اثر مصوبات دولت را به رئيس مجلس اعطا مي‌كند يا خير، راه‌گشا خواهد بود. چنانچه اعلام نظر هيئت عالي در خصوص برداشت از اصول فوق نيز مورد نظر رهبر معظم انقلاب اسلامي باشد، متعاقباً اعلام نظر خواهد شد.» به همراه اين نامه، گزارش تفصيلي دبيرخانه هيئت عالي تقديم مي‌گردد.» رياست محترم دفتر مقام معظم رهبري در نامه‌اي خطاب به دبير شوراي نگهبان به شرح زير، ضمن اشاره به فرايند مذكور، نظر مقام معظم رهبري در خصوص حل اين مشكل از طريق ارائه نظر تفسيري شوراي نگهبان نسبت به اصول 85 و 138 را به اطلاع شوراي نگهبان رساندند: «حضرت آيةالله جنتي دامت‌بركاته دبير محترم شوراي نگهبان نامه‌ شـماره‌ 166 مورخ 2/‏‌3/‏‌1391 رئيس محترم هيئت عالي حل ‌اختلاف و تنظيم روابط قواي سه‌گانه در ارتباط با موضوع ارجاعي اختيارات رئيس مجلس شوراي اسلامي در اجراي ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي و نتيجه حاصله به استحضار مقام معظم رهبري مدظله‌العالي رسيد، مرقوم فرمودند: «آيت‌الله جناب آقاي جنتي دبير محترم شوراي نگهبان دامت‌بركاته طبق نظر صائب هيئت عالي حل اختلاف، شايسته است آن شوراي محترم نظر تفسيري خود را در مورد اصول ذي‌ربط قانون اساسي در اين مسئله، اعلام نمايد. والسلام عليكم و رحمة‌الله 2/‏‌3/‏‌1391» ضمن ارسال تصوير دستخط مبارك معظمٌ‌له و سوابق مربوط، مراتب براي اقدام مقتضي و اعلام نتيجه، ايفاد مي‌گردد.»{3} با وصول نامه‌ي رئيس دفتر مقام معظم رهبري به شوراي نگهبان، بررسي تفسير اصول مزبور در دستور جلسه مورخ 10/‏‌3/‏‌1391 شوراي نگهبان قرار گرفت و نظريه‌ي تفسيري شوراي نگهبان در اين خصوص صادر شد. ديدگاه نخست: دولت مكلف به تجديدنظر و اصلاح مصوبه‌‌اي است كه توسط رئيس مجلس، خلاف قوانين اعلام شده است و در صورت عدم اصلاح، مصوبه مزبور ملغي‌الاثر است. الف) ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي در مقام سلب اعتبار از مصوبات دولتي است كه بر خلاف قوانين وضع شده باشند. بر اين اساس اگر رئيس مجلس به عنوان مرجع تشخيص، مصوبه‌اي را خلاف قوانين تشخيص دهد، در صورت عدم تجديدنظر و اصلاح آن توسط دولت، اين مصوبه اعتبار خود را از دست داده و باطل اعلام مي‌شود. به عبارت ديگر،‌ اصرار دولت بر مصوبه قبلي خود، به معناي تجديدنظرِ مذكور در اصل 138 نيست و در صورت عدم اصلاح، مصوبه دولت، فاقد اعتبار قانوني است. ب) از لحاظ حقوقي، مقررات لازم‌الاجراي كشور داراي طبقه‌بندي است. در رأس اين طبقات، قانون اساسي وجود دارد و در طبقات پايين‌تر، قوانين عادي مصوب مجلس و سپس آيين‌نامه‌ها و بخشنامه‌هاي مصوب دولت قرار دارند. از جمله آثار اين طبقه‌بندي اين است كه هيچ يك از مقررات نبايد با طبقه‌ي مافوق خود مغاير باشد و در صورت مغايرت، مقرره‌ي مادون، بي‌ارزش و بي‌اعتبار است و در عالم واقع، ثبوتاً و به خودي خود، ارزش قانوني پيدا نمي‌كند. لكن از نظر حقوقي و واقعيات حكومتي، در عالم واقع، نمي‌توان به چنين موارد ثبوتي، استناد كرد و لاجرم، مرجعي براي اثبات و اظهار بطلان و بي‌اعتباري آنها پيش‌بيني مي‌شود. همان‌طور ‌كه در مورد تطبيق مصوبات مجلس با قانون اساسي، نهاد شوراي نگهبان پيش‌بيني شده است، نسبت به تطبيق مصوبات دولت با قوانين عادي نيز دو مرجع پيش‌بيني شده است؛ يكي، ديوان عدالت اداري است كه تنها در صورت شكايت اشخاص، حق رسيدگي خواهد داشت و ديگري رئيس مجلس است كه بدون نياز به طرح شكايت و ابتدائاً، بر مصوبات دولت نظارت مستمر دارد. نظر رئيس مجلس نيز كه مبتني بر اعلام خلاف بودن مصوبه با قوانين است، كاشف از بي‌اعتباري مصوبه است و بر اين اساس، مفادي از مصوبه كه خلاف قوانين باشد،‌ ملغي محسوب مي‌شود. به عبارتي، جايگاه رئيس مجلس در اين خصوص، همچون جايگاه ديوان عالي كشور است كه آراء دادگاه‌هاي تالي را نقض كرده و آنها را براي رسيدگي مجدد ارسال مي‌كند. ج) تبصره (4) قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138) قانون اساسي بيان مي‌دارد كه اگر رئيس مجلس، مقرره‌اي دولتي را مغاير با قوانين اعلام كرد و دولت ظرف مهلت قانوني مقرر، در مصوبه‌ي خويش تجديدنظر نكرد، مصوبه‌ي مذكور، خودبه‌خود «ملغي‌الأثر مي‌شود». اين عبارت، داراي تعبيري كاملاً فني و حقوقي است و بدين معناست كه رئيس مجلس چيزي را لغو نمي‌كند، بلكه تنها ملغي‌الأثر شدن مصوبه را به مراجع ذي‌ربط اعلام و ابلاغ مي‌كند؛ علت هم آن است كه تشكيلات حكومتي نمي‌تواند مصوبات خلاف قانون را بلاتكليف بگذارد تا هر فرد و نهادي، خود، بطلان مصوبات را احراز كند؛ لذا با اعلام رئيس مجلس، مردم و نهادها، از بطلان مصوبه اطلاع مي‌يابند. بر اين اساس، رأي و نظر رئيس مجلس، جنبه انشايي و امري ندارد، بلكه اعلامي است و از اين رو، دخالت در امور قوه مجريه و نافي استقلال قوه مجريه تلقي نمي‌شود. همچنين در ساختار حقوقي كشور ايران، تفكيك نسبي قوا حاكم است كه به موجب آن، در حدودي كه قانون اساسي اجازه ‌دهد، قوا مي‌توانند در امور يكديگر دخالت و نظارت داشته باشند؛ كما اينكه در قانون اساسي، نگارش آيين‌نامه و تصويب‌نامه كه نوعي قانون‌گذاري محسوب مي‌شود و بدين لحاظ، وظيفه‌ي خاص مجلس است، به دولت واگذار شده و مجلس نيز نمي‌تواند به آن اعتراض كند. د) نظارت بر مصوبات دولت،‌ پيش از بازنگري در قانون اساسي، در صلاحيت رئيس جمهور بود{4}كه پس از بازنگري با توجه به تغييرات به وجود آمده در قوه مجريه و عهده‌دار شدن رياست هيئت دولت توسط رئيس جمهور، اين مهم به رئيس مجلس سپرده شده است. در قانون اساسي 1358 (پيش از بازنگري)، نظارت رئيس جمهور در اين خصوص نظارتي استصوابي بود، بدين معنا كه چنانچه رئيس جمهور مصوبه‌اي از هيئت دولت را خلاف قانون تشخيص مي‌داد، اساساً قابليت اجرا نمي‌يافت. با اين وصف، بازنگري‌كنندگان قانون اساسي، تنها به اين دليل كه مي‌خواسته‌اند در امور جاري كشور وقفه و اختلال ايجاد نشود، مقرر كرده‌اند كه مصوبات دولت «ضمن ابلاغ براي اجرا»، براي نظارت و تطبيق با قوانين به رئيس مجلس نيز فرستاده شود. بدين لحاظ، اصل 138 قانون اساسي، از حيث حد و مرز نظارت، هيچ تفاوتي با اصل سابق ندارد و لذا تمام اختياراتي كه پيش از بازنگري به رئيس جمهور اعطا شده بود (نظارت استصوابي)، در حال حاضر نيز رئيس مجلس از آن برخوردار است. ه‍‍‍) قانون اساسي، به‌ طريقي وضع نمي‌شود كه اجازه ارتكاب تخلف از آن برداشت شود. به عبارت ديگر در وضع قانون بايد توجه داشت كه از ارتكاب تخلفات، پيشگيري شود، نه اينكه قانون اجازه تخلف را بدهد و سپس پيگيري انجام شود. بر اين اساس، نمي‌توان پذيرفت كه پس از اعلام مغايرت مصوبه‌ي دولت با قانون توسط رئيس مجلس، اگر دولت اين مصوبه را اصلاح نكرد، مصوبه ملغي‌الاثر نباشد و همچنان قابليت اجرا داشته باشد و صرفاً دولت در اين زمينه، متخلف شناخته شود. از سوي ديگر، اساساً اصول 85 و 138 قانون اساسي به جهت جلوگيري از انجام اقدامات خلاف قوانين وضع شده است؛ از اين‌رو، بر اساس اين فلسفه، در صورتي كه مصوبه‌اي خلاف قوانين باشد، لزوماً بايد اصلاح شود. و) در صورتي كه قائل به اختيار دولت در اصلاح يا عدم اصلاح مصوبه‌اي باشيم كه توسط رئيس مجلس خلاف قوانين اعلام شده است، بايد گفت دليلي براي تأكيد دو اصل قانون اساسي نسبت به نظارت رئيس مجلس در اين خصوص وجود ندارد. به عبارت ديگر مختار دانستن دولت در اصلاح مصوبه‌ي‌ خود، به معناي تعطيلي و لغو مفاد ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي است. اين در حالي است كه مفاد ذيل اين اصول،‌ به جهت جلوگيري از ارتكاب تخلف، قانون‌گذاري شده است تا در صورتي كه مصوبه‌اي خلاف قوانين تصويب شد، از همان ابتدا از اجراي آن جلوگيري شود. پيش از برداشت‌هاي بديعي كه اخيراً از اين اصول ارائه مي‌شود نيز،‌ هرگز چنين استنباطي در رويه و سابقه‌ي اجراي اين حق نظارت وجود نداشت كه كسي بگويد دولت اختيار عدم اصلاح مصوبه‌اي را دارد كه توسط رئيس مجلس، خلاف قانون اعلام شده است! ز) در تفسير يك اصل،‌ تمامي مفاد اصل را بايد مدّ نظر قرار داد. در اصل 138، اختيار تصويب آيين‌نامه و بخشنامه توسط دولت، مشروط به اين امر دانسته شده است كه «مفاد اين‌ مقررات‌ نبايد با متن‌ و روح‌ قوانين‌ مخالف‌ باشد». بر اين اساس، علاوه بر حكم تكليفيِ‌ لزوم تجديدنظر در مواردي كه رئيس مجلس مصوبه‌اي دولتي را خلاف قوانين اعلام كرده است (ذيل اصل)، حكم وضعيِ ملغي‌الاثر بودن اين مقررات،‌ در صورت مخالفت با متن و روح قوانين نيز از اين اصل برداشت مي‌شود. ح) طبق اصول 85 و 138 قانون اساسي يكي از كارويژه‌هاي رئيس مجلس، تشخيص خلافِ قانون بودن مصوبات دولت است. بر اين اساس، رئيس مجلس را نمي‌توان همچون يك نماينده عادي دانست كه حق ابطال مصوبات دولت را نداشته باشد. در قانون اساسي سه شخصيت حقوقيِ مجلس شوراي اسلامي، نماينده مجلس و رئيس مجلس براي مجلس تعريف شده است كه براي رئيس مجلس شوراي اسلامي،‌ علاوه بر وظايف نمايندگي،‌ كارويژه‌هايي نيز طراحي شده است. به عنوان مثال، عضويت در شوراي ‌عالي امنيت ملي (اصل 176)، عضويت در شوراي بازنگري قانون اساسي (اصل 177) و عضويت در شوراي تدارك انتخابات رياست جمهوري در صورت فوت، عزل و استعفاي رئيس جمهور (اصل 131)، از جمله كارويژه‌هاي رئيس مجلس است. اصول 85 و 138 قانون اساسي نيز صلاحيت خاصي را براي رئيس مجلس در نظر گرفته و نظر وي را در اين خصوص حجت و ملاك قرار داده است. بنابراين در اين خصوص نمي‌توان نظر او را همچون يك نماينده عادي دانست. در ديوان عدالت اداري نيز يك يا چند نفر قاضي به مصوبات و بخشنامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي رسيدگي مي‌كنند و در صورتي كه آنها را خلاف قانون تشخيص دهند، آنها را ابطال مي‌كنند. صرف‌نظر از مباحث مزبور، رئيس مجلس نيز به تنهايي حق نظارت خود را اعمال نمي‌كند، بلكه طبق قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138) قانون اساسي،{5}با كمك تشكيلاتي با عضويت حقوقدانان، قضات و متخصصان رشته‌هاي ديگر، بر اين امر نظارت مي‌كند.{6} ط) تقنين اصولاً از صلاحيت‌هاي مجلس است كه با توجه به برخي مصالح، در مسائل جزئي و غير مهم، اين صلاحيت به صورت محدود به دولت واگذار شده است. هر چند دولت در اين خصوص داراي اختياراتي است، ولي اين اختيارات مطلق نبوده و مشروط به عدم مغايرت با قوانين است كه قانون اساسي نيز يكي از مراجع تشخيص خلاف قانون نبودنِ مصوبات دولت را رئيس مجلس تعيين كرده است و تشخيص او را لازم‌الاتباع دانسته است. ي) از منظر حقوقي، اولين ضمانت اجراي هر عمل حقوقي، به ويژه در مواردي كه اركان اصلي اين عمل، خدشه‌دار مي‌شود، بطلان آن عمل حقوقي است. در قانون اساسي، هرگاه مرجع ناظري ايجاد شود، هر عملي برخلاف نظرِ قانوني اين مرجع، موجب بطلان آن عمل است و به عبارت ديگر، نظر ناظر، قاطع در موضوع مورد نظارت محسوب مي‌شود. بنابراين در صورتي كه دولت مصوبه خود را اصلاح نكند، در واقع بر خلاف تشخيص ناظر عمل كرده و بنابراين عمل او باطل محسوب مي‌شود. اين امر همچون نظارت شوراي نگهبان بر مصوبات مجلس است كه نظر شورا در اين خصوص قاطع است و نمي‌توان گفت شورا بايد براي بي‌اثر ساختن مصوبات مجلس كه خلاف شرع يا قانون اساسي است، به نهادي ديگر همچون دادگاه مراجعه كند. ك) در اصل 138 قانون اساسي، به موضوع لزوم تجديدنظر دولت در مصوبه‌ي مغاير تشخيص داده شده از سوي رئيس مجلس، تصريح شده است و البته به كيفيت آن يعني لزوم اصلاح يا عدم اصلاح آن، اشاره‌اي نشده است. تعيين رئيس‌ مجلس به عنوان مرجع تشخيص لزوم تجديدنظر در اين اصل،‌ اماره‌اي است بر اينكه تشخيص خلافِ قوانين بودن مصوبات دولت با رئيس مجلس است. از آنجا كه طبق اين اصل، مصوبات دولت نبايد خلاف قوانين باشد، در صورتي كه رئيس‌ مجلس مصوبه‌اي را خلاف قوانين بداند، در واقع آن مصوبه بي‌اعتبار است و تا هنگامي كه اصلاح نشود، نمي‌توان براي آن اثري قائل بود. ل) تصريح اصول 85 و 138 قانون اساسي به عبارت «ضمن‌ ابلاغ‌ براي‌ اجرا»، بدين جهت بوده است كه امور اجرايي كشور كه نيازمند مصوبه دولت هستند، مختل نشود و انجام اين امور با اختلال و وقفه مواجه نشود. هرچند اشاره اصول مزبور به اين عبارت،‌ حاكي از آن است كه اين مصوبات، حتي اگر خلاف قانون باشند، لازم‌الاجرا هستند، ولي براي رئيس مجلس نيز صلاحيت تشخيص خلاف قوانين بودن اين مصوبات قرار داده شده است. البته طبق اصل 138، اعمال اين صلاحيت از طريق ارسال مصوبات به دولت براي تجديدنظر است و صرف اعلام رئيس‌ مجلس به معناي ابطال آن نيست، بلكه ابتدا اين مصوبات بايد براي تجديدنظر به دولت ارسال شوند و اگر دولت در مدت معقولي، نسبت به تجديدنظر و اصلاح مصوبه اقدام نكرد، در اين صورت، اين مصوبه، ملغي‌الاثر خواهد بود. مدت معقول را نيز مي‌توان در قانون عادي مشخص كرد كه اين مدت در قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 مشخص شده است.{7}اين تعيين مدت در قانون عادي نيز تخصيص قانون اساسي نيست؛ زيرا قانون اساسي در اين خصوص ساكت است و بنابراين قانون عادي مي‌تواند در مقام تبيين اين اصل، مدت معقول تجديدنظر و اصلاح را تعيين كند. از سوي ديگر، تعيين اين مدت معقول، سبب مي‌شود تا در امور اجرايي كشور نيز اختلالي به وجود نيامده و در صورت وجود مغايرت مصوبات با قوانين، فرايند ملغي‌الاثر شدن آنها طولاني نشود. م) در قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138) قانون اساسي،‌ براي تجديدنظر دولت،‌ مهلت هفت روزه قرار داده شده است و بلااثر شدن مصوبه در بازه زماني اعلام مغايرت و تجديدنظر،‌ خللي در امور اجرايي كشور ايجاد نمي‌كند. همچنين ابطال مصوباتِ مغاير قوانين عادي، هميشه قبل از ابلاغ مصوبات نيست و مي‌تواند پس از ابلاغ و اجراي مصوبات صورت پذيرد. به عنوان مثال، در كشور آمريكا، قوانين توسط مجلس تصويب شده و براي اجرا ارسال مي‌شوند. متعاقباً در صورتي كه شخصي به اين قوانين اعتراض كند، ديوان‌ عالي فدرال اين كشور، در صورت تشخيص مغايرت مصوبه مذكور با قانون اساسي، اجراي آن را متوقف و مصوبه مذكور را ابطال مي‌كند.{8} ن) از جمله مفاد قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 قانون اساسي كه به تأييد شوراي نگهبان رسيده است، ملغي‌الاثر شدن مصوبه دولت، در صورت ايراد رئيس‌ مجلس شوراي اسلامي است. بر اين اساس، نظر ضمني شوراي نگهبان، مبتني بر ملغي‌الاثر شدن مصوبه دولت در صورت مغايرت با قوانين بوده است. همچنين اصلاحيه (سال 1388) قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 قانون اساسي كه مقرر داشته در مواردي كه رئيس‌ مجلس، مصوبه‌ي دولت را خلاف قوانين اعلام كند، ديوان عدالت اداري فاقد صلاحيت رسيدگي است،{9} بر اين اساس به تأييد شوراي نگهبان رسيده است كه در آن حق ابطال ديوان سلب نشده است؛ بلكه بر حق رئيس مجلس نسبت به ابطال مصوبات تأكيد شده است. به عبارت ديگر طبق اصول 170، 173، 85 و 138 قانون اساسي، ديوان عدالت اداري و رئيس مجلس شوراي اسلامي، صلاحيت ابطال مصوبات دولت را دارا هستند و اعلام عدم مغايرت هر كدام از آنها، نافي صلاحيت ديگري نيست. به عنوان مثال اگر رئيس مجلس، مصوبه‌اي را خلاف قوانين نداند، صلاحيت ابطال اين مصوبه براي ديوان باقي است. طبق اصلاحيه‌ي قانون مزبور نيز در صورتي كه رئيس مجلس، مصوبه‌اي را خلاف قوانين بداند، ديوان عدالت اداري نمي‌تواند حكم به عدم مغايرت آن مصوبه دهد. ديدگاه دوم: دولت مكلف به تجديدنظر و اصلاح مصوبه‌‌اي است كه توسط رئيس مجلس، خلاف قوانين اعلام شده است و در صورت عدم اصلاح، هر چند دولت متخلف است ولي مصوبه مزبور، ملغي‌الاثر نيست. الف) آنچه از نص اصول 85 و 138 قانون اساسي، نسبت به حق نظارت رئيس مجلس بر مصوبات دولت برداشت مي‌شود، صرفاً حق ارجاع مصوبات به دولت، جهت اصلاح و بازنگري است و حق ابطال و الغاي آن براي رئيس مجلس، برداشت نمي‌شود. طبق قانون اساسي، دولت بايد صرفاً موادي را كه رئيس مجلس، خلاف قوانين تشخيص داده است، اصلاح كند و رئيس مجلس نمي‌تواند كل مصوبه را ملغي اعلام كند. بر اين اساس،‌ اگر دولت، مصوبه‌اي را اصلاح نكرد، آن مصوبه، ملغي محسوب نشده و البته دولت به جهت عدم پايبندي به وظيفه خود؛ يعني تجديدنظر و اصلاح مواد مغاير، متخلف شناخته مي‌شود. همچنين صلاحيت رئيس مجلس در اين خصوص، مربوط به تشخيص مغايرت است و سنخيتي با قضاوت و نقض آراي دادگاه‌ها توسط ديوان‌ عالي كشور ندارد كه با آن قياس شود. ب) در مورد شأن ابطال و الغاي مصوبات دولت توسط رئيس مجلس بايد گفت رئيس مجلس هم نماينده‌اي است همچون ساير نمايندگان كه در تصويب قوانين، تنها يك رأي دارد. وي صرفاً رئيس و مدير اداره جلسات مجلس است. بر اين اساس قائل شدن شأني فراتر از ديگر نمايندگان براي وي، آن هم شأني همچون ابطال و الغاي مصوبات دولت، از قانون اساسي برداشت نمي‌شود. ج) واگذاري صلاحيت ذاتي مجلس در خصوص تقنين به دولت كه در قانون اساسي به صورت محدود در خصوص مقررات دولتي انجام شده است، در واقع دولت را به جاي كلّ مجلس قرار داده است؛ از اين رو، وقتي بپذيريم كه دولت در واقع به جاي كل مجلس عمل تقنين را در اين موارد عهده‌دار شده است، يك نماينده مجلس (رئيس مجلس) نمي‌تواند آن را باطل كند. د) طبق اصل 85 قانون اساسي، مصوبات دولت نبايد مغاير با موازين شرع و قانون اساسي باشد. تشخيص اين امر بر عهده شوراي نگهبان گذاشته شده است كه نظر شورا در اين خصوص قاطع و فصل‌الخطاب است. در حالي كه هيچ‌يك از اصول 85 و 138 قانون اساسي، در صلاحيت تطبيق مصوبات دولت با قوانين توسط رئيس مجلس، نظر رئيس مجلس را فصل‌الخطاب ندانسته و در اصل 138 صرفاً به ارجاع مصوبه به دولت براي تجديدنظر اشاره شده است. بر اين اساس، نظر رئيس مجلس در اين خصوص، موجب ابطال و نقض مصوبه دولت نمي‌شود. ه‌‌) آنچه از اصل 138 قانون اساسي استنباط مي‌شود، وجود حكمي تكليفي است كه طبق آن، دولت موظف به تجديدنظر در مصوبه‌ي خود و اصلاح آن است. بنابراين از اين اصل نمي‌توان حكم وضعيِ الغا و ابطال مصوبات دولت را استنباط كرد. علاوه بر آن،‌ ضمانت اجراي هر عمل خلافي، لزوماً بطلان آن عمل نيست. بر اين اساس نمي‌توان مصوبات دولت را در صورت عدم اصلاح، ملغي و باطل دانست، بلكه در اين مواقع، در واقع دولت تكليف خود را انجام نداده است. رسيدگي به تخلفات دولت نيز از مجاري خاص خود پيگيري مي‌شود. به عنوان مثال اگر رئيس جمهور در اين خصوص تخلف انجام دهد، از طريق سؤال و استيضاح يا از طريق ديوان عالي كشور مي‌توان به تخلفات وي رسيدگي كرد. و) حق نظارت بر مصوبات دولت، قبل و بعد از بازنگري قانون اساسي، قابل قياس نيست. قبل از بازنگري، اگر رئيس جمهور، مصوبه دولت را امضا نمي‌كرد، مصوبه‌ي مزبور قابل اجرا نبود و لذا هيئت دولت مجبور به اصلاح مصوبه خود بود. در اصل سابق نيز اختيار ابطال براي رئيس جمهور وجود نداشت و رئيس جمهور صرفاً اين حق را داشت كه مصوبات را امضا نكند. بنابراين نمي‌توان با مقايسه رئيس مجلس با رئيس جمهور سابق، حق ابطال مصوبات دولت را براي رئيس مجلس نيز قائل بود. همچنين در اصل جديد (پس از بازنگري در قانون اساسي)، عبارت ضمن «ابلاغ براي اجرا» اضافه شده است كه حاكي از آن است كه اختيار ابلاغ براي اجرا همچنان در صلاحيت رئيس جمهور باقي مانده و مصوبه از حالت مصوبه بودن خارج نمي‌شود. ز) در صورتي‌ كه حق لغو و ابطال مصوبات دولت براي رئيس مجلس پذيرفته شود، تناقض آشكاري در عبارت ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي ايجاد مي‌شود؛ زيرا عبارت «ضمن ابلاغ براي اجرا»، حكم به اجراي مصوبه مي‌دهد و نظر رئيس مجلس، حكم به ابطال آن مي‌دهد! بنابراين نمي‌توان حق لغو و ابطال را براي رئيس مجلس پذيرفت، بلكه رئيس مجلس مي‌تواند نسبت به خلافِ قوانين بودن مصوبات دولت، آن هم پس از ذكر دليل، صرفاً خواستار تجديدنظر شود. دولت نيز امكان پاسخ به ايرادات رئيس مجلس را دارا است و ممكن است پاسخ دولت منجر به اقناع رئيس مجلس شود. در صورتي كه رئيس مجلس اقناع نشود، مي‌تواند از طريق ديوان عدالت اداري كه طبق اصول 170 و 173 قانون اساسي، صلاحيت ابطال مصوبات دولت را دارا است،‌ ابطال مصوبه‌ي مزبور را خواستار شود و تخلف رئيس جمهور نيز از مجاري مربوطه پيگيري مي‌شود. همچنين اصلاحيه (سال 1388) قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 قانون اساسي كه صلاحيت ديوان عدالت اداري را در خصوص رسيدگي به تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولتي محدود كرده است،‌ خلاف اصول 170 و 173 قانون اساسي است. ح) در صورتي كه شرط صحت مصوبه‌ي دولت، نظر رئيس مجلس باشد، ارسال مصوبه براي تجديدنظر به دولت، بي‌معنا بود و بايد به محض تشخيص مغايرت توسط رئيس مجلس، مصوبه ابطال مي‌شد؛ اين در حالي است كه در اصل 138 قانون اساسي، به تجديدنظر دولت اشاره شده است و در قانون عادي مربوط به آن نيز مهلتي براي اصلاح مصوبه از سوي دولت تعيين شده است. بر اين اساس، هر چند طبق اين اصل، نظر رئيس مجلس قاطع است، ولي حدود قاطعيت و حجيت نظر رئيس مجلس، صرفاً به ميزان ارسال مصوبه براي تجديدنظر و اصلاح است، نه ابطال و الغاي اثر مصوبه. بنابراين، با توجه به سكوت اصل 138 قانون اساسي نسبت به شأنيت نظر رئيس مجلس در خصوص ابطال مصوبه، نمي‌توان ابطال و الغاي اثر از مصوبه‌ي مغايرِ قانون شناخته شده را به اين اصل قانون اساسي تحميل كرد. بر اين اساس، در صورتي كه دولت در مصوبه‌ي خود تجديدنظر اصلاحي نكرد، صرفاً مي‌توان با استفاده از ابزارهاي موجود، به تخلف وي رسيدگي كرد. ط) در صورتي كه نظر رئيس مجلس در خصوص انطباق مصوبات دولت با قوانين، قاطع دانسته شود، از همان ابتداي اعلام، بايد مصوبه دولت را باطل و ملغي‌الاثر دانست؛ اين در حالي است كه بعضي مصوبات دولت، مانند مصوبات مربوط به امور برنامه و بودجه، مربوط به امور مهم اجرايي كشور است و نبود آنان، آسيب جدي به كشور وارد مي‌كند؛ در نتيجه بلااثر دانستن مصوبات دولت، سبب بلا تكليفي و ايراد آسيب به امور اجرايي كشور مي‌شود. بر اين اساس و با توجه به سكوت اصل 138 قانون اساسي نسبت به شأنيت نظر رئيس مجلس در خصوص ابطال مصوبات دولت، نمي‌توان اين برداشت را پذيرفت كه اين اصل، ملغي‌الاثر بودن مصوبات را مدّ نظر داشته است. تعيين مهلت هفت روزه براي تجديدنظر در قانون نحوه اجراي اصول 85 و 138 قانون اساسي و ملغي‌الاثر اعلام كردن مصوبه در صورت عدم تجديدنظر در اين مدت هم اشتباه است و نافي اين ايراد نيست؛ زيرا تعيين مهلت و ملغي‌الاثر دانستن مصوبه، بدين معناست كه قانون عادي كه از نظر درجه‌ي اعتبار، مادون قانون اساسي است، مي‌تواند قانون اساسي را تخصيص بزند؛ در حالي‌كه در قانون اساسي، مهلتي براي تجديدنظر تعيين نشده است. بر اين اساس، با توجه به اينكه قانون عادي نمي‌تواند قانون اساسي را تخصيص بزند، تعيين مدت براي تجديدنظر و ملغي‌الاثر اعلام كردن مصوبه‌ي دولت پس از گذشت مدت مذكور در قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138)، ايراد دارد. نظريه تفسيري شوراي نگهبان{10} عطف به نامه شماره 6082-1/‏‌م مورخ 3/‏‌3/‏‌1391، مبني بر اظهارنظر تفسيري در خصوص اصول هشتاد و پنجم و يكصد و سي و هشتم قانون اساسي، موضوع در جلسه مورخ 10/‏‌3/‏‌1391 شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت و نظر شورا به شرح زير اعلام مي‌گردد: «هيئت وزيران پس از اعلام نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي، مكلف به تجديدنظر و اصلاح مصوبه خويش است؛ در غير اين صورت پس از گذشت مهلت مقرر قانوني، مصوبه مورد ايراد ملغي‌الأثر خواهد شد.» ======================================================================================== 1. اصل 85 قانون اساسي: «سمت‏ نمايندگي‏ قائم‏ به‏ شخص‏ است‏ و قابل‏ واگذاري‏ به‏ ديگري‏ نيست‏. مجلس‏ نمي‌‏تواند اختيار قانون‌گذاري‏ را به‏ شخص‏ يا هيئتي‏ واگذار كند، ولي‏ در موارد ضروري‏ مي‌تواند اختيار وضع بعضي‏ از قوانين‏ را با رعايت‏ اصل‏ هفتاد و دوم‏ به‏ كميسيون‌‏هاي‏ داخلي‏ خود تفويض‏ كند؛ در اين‏ صورت،‏ اين‏ قوانين‏ در مدتي‏ كه‏ مجلس‏ تعيين‏ مي‏‌نمايد به‏ صورت‏ آزمايشي‏ اجرا مي‌شود و تصويب‏ نهايي‏ آنها با مجلس‏ خواهد بود؛ همچنين‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مي‌تواند تصويب‏ دائمي‏ اساسنامه‏ سازمان‌ها، شركت‌ها، مؤسسات‏ دولتي‏ يا وابسته‏ به‏ دولت‏ را با رعايت‏ اصل‏ هفتاد و دوم‏ به‏ كميسيون‌هاي‏ ذي‌ربط واگذار كند و يا اجازه‏ تصويب‏ آنها را به‏ دولت‏ بدهد؛ در اين‏ صورت‏، مصوبات‏ دولت‏ نبايد با اصول‏ و احكام‏ مذهب‏ رسمي‏ كشور و يا قانون‏ اساسي‏ مغايرت‏ داشته‏ باشد. تشخيص‏ اين‏ امر به‏ ترتيب‏ مذكور در اصل‏ نود و ششم‏ با شوراي‏ نگهبان‏ است‏. علاوه‏ بر اين‏، مصوبات‏ دولت‏ نبايد مخالف قوانين‏ و مقررات‏ عمومي‏ كشور باشد و به‏ منظور بررسي‏ و اعلام‏ عدم‏ مغايرت‏ آنها با قوانين‏ مزبور، بايد ضمن‏ ابلاغ‏ براي‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئيس‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ برسد.» اصل 138 قانون اساسي: «علاوه‏ بر مواردي‏ كه‏ هيئت‏ وزيران‏ يا وزيري‏ مأمور تدوين‏ آيين‌نامه‌هاي‏ اجرايي‏ قوانين‏ مي‌شود، هيئت‏ وزيران‏ حق‏ دارد براي‏ انجام‏ وظايف‏ اداري‏ و تأمين‏ اجراي‏ قوانين‏ و تنظيم‏ سازمان‌هاي‏ اداري‏ به‏ وضع تصويب‌‏نامه‏ و آيين‌نامه‏ بپردازد. هر يك‏ از وزيران‏ نيز در حدود وظايف‏ خويش‏ و مصوبات‏ هيئت‏ وزيران‏ حق‏ وضع آيين‌نامه‏ و صدور بخشنامه‏ را دارد، ولي‏ مفاد اين‏ مقررات‏ نبايد با متن‏ و روح‏ قوانين‏ مخالف‏ باشد. دولت‏ مي‌تواند تصويب‏ برخي‏ از امور مربوط به‏ وظايف‏ خود را به‏ كميسيون‌هاي‏ متشكل‏ از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات‏ اين‏ كميسيون‌ها در محدوده‏ قوانين‏ پس‏ از تأييد رئيس‏ جمهور لازم‌الاجرا است‏. تصويب‏‌نامه‌‏ها و آيين‌نامه‏‌هاي‏ دولت‏ و مصوبات‏ كميسيون‌هاي‏ مذكور در اين‏ اصل‏، ضمن‏ ابلاغ‏ براي‏ اجرا به‏ اطلاع‏ رئيس‏ مجلس‏ شوراي‏ اسلامي‏ مي‌رسد تا در صورتي‏ كه‏ آنها را برخلاف‏ قوانين‏ بيابد، با ذكر دليل‏ براي‏ تجديدنظر به‏ هيئت‏ وزيران‏ بفرستد.» 2. گفتني است دولت وقت، در خصوص اختيار حاصل از ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي براي رئيس مجلس در تطبيق مصوبات دولت با قوانين، تجديدنظر در مصوبه توسط دولت را بدين معنا مي‌دانست كه همچون دادگاه‌هاي تجديدنظر كه الزامي به تغيير حكم دادگاه بدوي ندارند، دولت نيز الزامي به اصلاح و تغيير در مصوبه خود نداشته و صرفاً مصوبه را در نوبتي ديگر، از جهت مخالفت با قوانين، مورد بررسي قرار مي‌دهد. از اين رو، رئيس مجلس، شأن باطل اعلام كردن مصوبات دولتي را به بهانه‌ي اختيار حاصل از ذيل اصول 85 و 138 قانون اساسي ندارد. 3. نامه شماره 6082-1/‏م تاريخ 3/‏3/‏1391رئيس دفتر مقام معظم رهبري، خطاب به دبير شوراي نگهبان. 4. اصل 126 قانون اساسي سابق: «تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت پس از تصويب هيئت وزيران به اطلاع رئيس جمهور مي‌رسد و در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل براي تجديدنظر به هيئت وزيران مي‌فرستد.» 5. قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت‌هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي مشتمل بر يك ماده واحده و دو تبصره در جلسه علني روز سه‌شنبه مورخ 26/‏10/‏1368 مجلس شوراي اسلامي تصويب و در تاريخ 28/‏10/‏1368 به تأييد شوراي نگهبان رسيد. پس از آن، در تاريخ 8/‏12/‏1378، مجلس شوراي اسلامي طرح الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت‌هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي را تصويب كرد كه اين مصوبه نيز در تاريخ 9/‏12/‏1378 به تأييد شوراي نگهبان رسيد. در تاريخ 30/‏1/‏1388 نيز بر اساس «طرح اصلاح قانون نحوه اجراء اصول (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت‌هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي مصوب 1368 و اصلاحات بعدي آن»، تبصره‌اي به عنوان تبصره (8) به اين قانون اضافه شد كه اين مصوبه نيز در تاريخ 9/‏2/‏1388 به تأييد شوراي نگهبان رسيده است. 6. تبصره (5) قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت‌هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي: «تبصره 5- رئيس مجلس شوراي اسلامي به منظور بررسي و اعلام نظر مقدماتي نسبت به تصويب‌نامه‌هاي هيئت وزيران و كميسيون‌هاي مربوط مي‌تواند از وجود كارشناسان خبره در رشته‌هاي مختلف حقوقي، مالي، اداري و غيره (بدون ايجاد رديف سازماني) به عنوان عضو هيئت بررسي وتطبيق مصوبات دولت با قوانين استفاده كند. نظرات و آراء هيئت مزبور جنبه مشورتي دارد و اتخاذ تصميم نهايي با رئيس مجلس است.» 7. «ماده واحده- تصويب‌نامه‌ها و آيين‌نامه‌هاي دولت و مصوبات كميسيون‌هاي مذكور در اصل يكصد و سي و هشتم و نيز مصوبات موضوع اصل هشتاد و پنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد. در صورتي كه رئيس مجلس آن را خلاف قانون تشخيص بدهد، نظر خود را با ذكر دليل به دولت اعلام مي‌نمايد؛ چنانچه اين قبيل مصوبات بعضاً يا كلاً خلاف قانون تشخيص داده شوند، حسب مورد هيئت وزيران و يا كميسيون مربوطه مكلف است ظرف يك هفته پس از اعلام نظر رئيس مجلس نسبت به اصلاح مصوبه اقدام و سپس دستور فوري توقف اجرا را صادر نمايد.» 8. اين صلاحيت به طور تلويحي در ماده (3) قانون اساسي آمريكا، ذكر شده است. جهت مشاهده اطلاعات بيشتر در اين خصوص، ر.ك: حبيب‌زاده، توكل، دادرسي اساسي در ايالات متحده آمريكا، مندرج در كتاب دادرسي اساسي تطبيقي؛ مطالعه مباني، ساختارها و صلاحيت‌هاي نهاد دادرسي اساسي، تهران، پژوهشكده شوراي نگهبان، 1393، صص 269-296. 9. تبصره (58) قانون نحوه اجراي اصول (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت‌هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي: «تبصره 8- در مواردي كه رئيس مجلس شوراي اسلامي، مصوبات، آيين‌نامه‌ها و تصويب‌نامه‌هاي مقامات مذكور در اصول هشتاد و پنجم (85) و يكصد و سي و هشتم (138) قانون اساسي را مغاير با متن و روح قوانين تشخيص دهد، نظر وي براي دولت معتبر و لازم‌الاتباع است و ديوان عدالت اداري نسبت به اين گونه موارد صلاحيت رسيدگي ندارد. تطابق تصميمات مقامات مذكور با موارد ذكرشده با رئيس مجلس شوراي اسلامي مي‌باشد. اين قانون از تاريخ تصويب لازم‌الاجراء است و شامل موارد قبلي كه نظر رياست مجلس رعايت نگرديده نيز مي‌شود. همچنين كليه قوانين مغاير از جمله قانون استفساريه ماده (25) قانون ديوان عدالت اداري مصوب 14/‏12/‏1380 نسخ مي‌شود.» 10. مندرج در نامه‌ي شماره 732/‏30/‏91/‏م مورخ 20/‏3/‏1391 شوراي نگهبان، خطاب به به رئيس دفتر مقام معظم رهبري.
-
صفحه اصلي سايت راهنماي سامانه ارتباط با ما درباره ما
كليه حقوق اين سامانه متعلق به پژوهشكده شوراي نگهبان مي باشد ( مهر ماه 1400 نسخه 1-2-1 )
-