لايحه تعيين حريم حفاظتي - امنيتي اماكن و تأسيسات كشور

مقدمه
تعيين حريم حفاظتي- امنيتي اماكن و تأسيسات كشور به عنوان يكي از اموري است كه براي تأمين هرچه بهتر حفاظت و امنيت اماكن و تأسيسات نظامي، انتظامي، امنيتي و كشوري در شرايط عادي و اضطراري لازم است. اين قبيل اقدامات را كه تعيين حريم تنها به عنوان يكي از مصاديق آن به شمار مي‌آيد، امروزه به عنوان پدافند غيرعامل مورد شناسايي قرار مي‌دهند و در بُعد نظامي و ساير سازمان‌هاي كشوري اعمال مي‌شود. در خصوص مصوبه حاضر سوابق و موضوعات ذيل قابل توجه مي باشد. 
1- شوراي نگهبان طي نظريه تفسيري شماره 7751 مورخ 5/ 12/ 1365 ذيل اصل134 قانون اساسي در خصوص سؤالي كه نخست وزير وقت درباره مطابقت تشكيل سازمان دفاع غيرنظامي (پدافند غيرعامل) از نظر ايجاد هماهنگي و سياستگزاري اقدامات دستگاههاي اجرائي و برنامه‌ريزي‌هاي لازم به منظور انجام پدافند غيرعامل و بسيج امكانات همه دستگاههاي اجرائي از شوراي نگهبان استعلام مي‌نمايد اعلام مي‌دارد: «نظر به اينكه به موجب اصل ۱۳۴ قانون اساسي هماهنگ ساختن تصميم‌هاي دولت و ... از وظايف نخست‌وزير است همانطور كه در نامه شماره ۱۶۱۹ مورخ 3/ 7/ 1363 اظهارنظر شده است تشكيل سازماني تحت هر عنوان زير نظر نخست وزير صرفاً جهت ايجاد هماهنگي و سياستگزاري اقدامات دستگاههاي اجرايي و برنامه‌ريزي‌هاي لازم به منظور انجام پدافند غيرعامل و بسيج امكانات دستگاههاي اجرايي با قانون اساسي مغايرت ندارد.»
2- در سال 1383 ماده (121) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و ‌فرهنگي جمهوري اسلامي ايران دولت را موظف كرد تا به‌منظور تقويت بنية دفاعي كشور و ارتقاء توان بازدارندگي‌نيروهاي مسلح و حفاظت از تماميت ارضي و امنيت كشور و آمادگي در برابر تهديدات و‌حفاظت از منافع ملي، انقلاب اسلامي ايران و منابع حياتي كشور و هوشمندسازي ‌سيستمهاي دفاعي، اقداماتي را در صورت تصويب فرماندهي كل نيروهاي مسلح به‌انجام برساند. در همين راستا بند «۱۱» اين ماده رعايت اصول پدافند غيرعامل در طراحي و اجراي طرحهاي حساس و مهم و‌يا در دست مطالعه و نيز تأسيسات زيربنائي و ساختمانهاي حساس و شريانهاي اصلي و‌حياتي كشور و آموزش عمومي مردم توسط دستگاههاي اجرائي موضوع ماده (۱۶۰) اين‌قانون را به منظور پيشگيري و كاهش مخاطرات ناشي از سوانح غيرطبيعي را از جمله صلاحيت‌هاي دولت قرار داد. 
همچنين به موجب عبارت ذيل اين ماده، «آئين‌نامه‌هاي اجرائي اين ماده ظرف مدت دو ماه از تصويب اين قانون، توسط‌ سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور و وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح و ستاد كل ‌نيروهاي مسلح تهيه و به ‌تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد و در صورت تأييد فرماندهي‌كل نيروهاي مسلح به مرحله اجراء گذاشته خواهد شد.»
3- در سال 1384 آيين‌نامه اجرايي بند «1۱» ماده (۱۲۱) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران به تصويب هيأت وزيران رسيد. (در خصوص تأييد اين مصوبه توسط مقام معظم رهبري سندي در دست نيست اما به نظر مي رسد با توجه به اظهارات مسئولين سازمان پدافند غيرعامل و اماراتي كه بيان خواهد شد آئين نامه مزبور به تأييد ايشان رسيده است.)
در اين آئين‌نامه ابتدا به تعريف برخي از اصطلاحات و عبارات مصطلح در اين حوزره پرداخته شد و تقسيم‌بندي مراكز تحت پوشش اين آئين نامه به (اصلي و حياتي، مراكز حساس و مراكز مهم) انجام شد.
همچنين به موجب بند «ج» ماده (1) اين آئين نامه يك كميته دائمي براي انجام امور پدافندي تشكيل شد و به موجب بند «د» همين ماده دبيرخانه اين كميته دائمي كه با عنوان «دبيرخانه كميته دائمي پدافند غيرعامل» شناخته مي‌شود در ستاد كل نيرو‌هاي مسلح تشكيل گرديد.
همچنين در بند «ح» اين ماده «كميته دستگاه اجرايي» با عنوان «كميته‌هاي پدافند غيرعامل دستگاههاي اجرايي كشور» با مسؤو‌ليت بالاترين مقام دستگاه يا يكي از معاو‌نين و‌ي با اختيارات كافي پيش‌بيني گرديد.
ماده (2) اين آئين‌نامه از جمله و‌ظايف و اختيارات كميته دائمي مقرر در ستاد كل را تصويب ضوابط و دستورالعمل‌هاي (عمومي و اختصاصي) مرتبط با اين آيين‌نامه (بند «3»)، تعيين مصاديق تأ‌سيسات زيربنايي، ساختمانهاي حساس و شريانهاي اصلي و حياتي كشور (بند «4»)، تصويب سطح‌بندي و او‌لويت‌بندي مراكز تحت پوشش براساس پيشنهاد دستگاه مربوط (بند «5») و همچنين تصويب طرحهاي پدافند غيرعامل و برآو‌رد اعتبار مورد نياز آن (بند «6») معرفي كرده است. تبصره اين ماده نيز به كميته دائمي صلاحيت ‌داده است تا ‌بتواند حسب مورد، تصويب طرحهاي پدافند غيرعامل مراكز مهم را به كميته پدافند غيرعامل دستگاههاي مشمول تفويض نمايد.
مطابق ماده (۴) اين آئين‌نامه نيز، و‌زارت دفاع صلاحيت پيگيري اجراي طرحهاي پدافند غيرعامل (بند «1») و همچنين تهيه گزارش نظارت بر اجراي پدافند غيرعامل دستگاه‌هاي اجرايي و ارايه آن به كميته دائمي (بند «6») را عهده‌دار شد.
همچنين به موجب ماده (۵) اين آئين نامه سازمان مديريت مسؤو‌ل لحاظ‌نمودن مصوبات فني كميته دائمي در تهيه، تدو‌ين و ابلاغ ضوابط و معيارهاي فني به دستگاه‌هاي اجرايي شد.
در ماده (۷) اين آئين‌نامه صلاحيت‌هاي كميته‌هاي دستگاه‌هاي اجرايي در اين موارد خلاصه مي‌شد: 
«۱ـ بررسي و پيشنهاد سطح‌بندي و او‌لويت‌بندي مراكز دستگاه مربوط 
۲ـ پيگيري تهيه و اجراي طرح پدافند غيرعامل مراكز موجود براساس مصوبات كميته دائمي و نظام فني و اجرايي كشور به نحوي كه در طول برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران ـ مصوب ۱۳۸۳ـ حداقل مراكز حياتي و حساس كشور ايمن‌سازي شوند. 
۳ـ نظارت بر اعمال ضوابط و مقررات پدافند غيرعامل در طرحهاي دستگاه مربوط» 
همانطور كه روشن است با تصويب اين آئين‌نامه و اجرايي شدن آن، مسئوليت اصلي امور پدافندي كشور به صورت متمركز و از طريق يك كميته دائمي كه در ستاد كل نيروهاي مسلح مستقر بود هدايت و اجرا مي‌شد و دستگاه‌هاي اجرايي نيز در چارچوب تصميمات اين كميته اقدام به فعاليت مي‌نمودند.
طبق اطلاعات كسب شده از مسئولين «سازمان پدافند غيرعامل» اين كميته تا زمان مسئوليت آقاي داود احمدي‌نژاد به فعاليت خود ادامه مي‌داد تا اينكه ايشان اقدام به خارج كردن دستگاه‌هاي اجرايي از ذيل كميته دائمي مستقر در ستاد كل نيروهاي مسلح كرد و در نتيجه امر پدافند غيرعامل در دستگاه‌هاي اجرايي و نيروهاي نظامي بار ديگر به صورت مجزا اداره شد.
4-  هيأت وزيران در جلسه مورخ 26 آبان ماه 1387 بنا به پيشنهاد رئيس جمهور و به استناد اصول يكصد و بيست و هفتم و يكصد و سي و هشتم قانون اساسي مقرر كرد كه كارگروهي متشكل از آقايان فيروزآبادي (رئيس ستاد كل نيروهاي مسلح)، مصطفي محمد نجار (وزير دفاع)، پرويز فتاح (وزير نيرو)، امير منصور برقعي (معاون برنامه ريزي و نظارت راهبردي رئيس جمهور)، داوود احمدي نژاد (دبير كارگروه) و غلامرضا جلالي به عنوان نمايندگان ويژه رئيس جمهور در كميته دائمي پدافند غيرعامل كشور تعيين شوند. تمام اختيارات هيأت وزيران در امور پدافند غيرعامل و ماده (121) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران (مصوب 1383) به اعضاي كارگروه ياد شده تفويض شد. (آئين نامه مزبور نيز به تأييد مقام معظم رهبري رسيده است.)
5- به موجب بند «الف» ماده (215) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 25/ 10/ 1389 پيشنهاد گرديد: «طرح‌هاي تملك دارائي‌هاي سرمايه‌اي جديد در لوايح بودجه سنواتي با رعايت موارد زير امكان‌پذير است:
الف ـ عناوين، اهداف كمي و اعتبارات طرح‌هاي تملك دارائي‌هاي سرمايه‌اي جديد با رعايت مواد (۲۲) و (۲۳) قانون برنامه و بودجه بر اساس گزارش توجيهي فني (حجم كار، زمانبندي اجرا)، اقتصادي، مالي و زيست ‌محيطي و رعايت پدافند غيرعامل از سوي مشاور و دستگاه اجرائي پس از تأييد معاونت براي يك بار و به قيمت ثابت سالي كه طرح‌هاي مورد نظر براي اولين بار در لايحه بودجه سالانه منظور مي‌گردد به تفكيك سال‌هاي برنامه و سال‌هاي بعد به تصويب مجلس شوراي اسلامي مي‌رسد.»
6- با ابلاغ سياست‌هاي كلي نظام در امور «پدافند غيرعامل» در تاريخ 29/ 11/ 89 گام جديدي در اين موضوع رقم خورد. در بند «3» اين سياست‌ها «طبقه‌بندي مراكز، اماكن و تأسيسات حائز اهميت به حياتي، حساس و مهم و روزآمدكردن آن در صورت لزوم» به عنوان يكي از اقدامات مهم تعيين گرديد. همچنين به موجب بند «4» اين سياست‌ها «تهيه و اجراي طرح‌هاي پدافند غيرعامل (با رعايت اصل هزينه - فايده) در مورد مراكز، اماكن و تأسيسات حائز اهميت (نظامي و غيرنظامي) موجود و در دست اجراء بر اساس اولويت‌بندي و امكانات، حداكثر تا پايان برنامه ششم و تأمين اعتبار مورد نياز» پيش‌بيني گرديد. همچنين مطابق بند «9» اين سياست‌ها «ممانعت از ايجاد تأسيسات پرخطر در مراكز جمعيتي و بيرون بردن اينگونه تأسيسات از شهرها و پيش‌بيني تمهيدات ايمني براي آن دسته از تأسيساتي كه وجود آنها الزامي است و ممانعت از ايجاد مراكز جمعيتي در اطراف تأسيسات پرخطر با تعيين حريم لازم» پيش بيني شده است. اما مهم‌ترين موضوع در بحث ما بند «13» اين سياست‌ها مي‌باشد كه بر لزوم «ايجاد مركزي براي تدوين طراحي، برنامه‌‌ريزي و تصويب اصول و ضوابط، استانداردها، معيارها، مقررات و آيين‌نامه‌هاي فني پدافند غيرعامل و پيگيري و نظارت بر اعمال آنها» تأكيد دارد.
7- لازم به ذكر است در تاريخ 3/ 8/ 1391 طرحي تحت عنوان «طرح قانون سازمان پدافند غيرعامل كشور» در مجلس شوراي اسلامي اعلام وصول گرديد كه تاكنون  به نتيجه نرسيده است.

بررسي و اظهار نظر مشورتي
ماده (2)
1.به موجب صدر اين ماده مسئوليت تعريف و تعيين رده هاي حفاظتي براي اماكن و تأسيسات كشور و تعيين حدود آنها بر عهده شوراي عالي امنيت ملي گذاشته شده است.
مسئله قابل تأملي كه در خصوص حكم فوق وجود دارد اين است كه در «سياست‌هاي كلي بخش پدافند غير عامل» ابلاغي مقام معظم رهبري مورخ 29/ 11/ 1389 علاوه بر ذكر جهت گيري و خط مشي نظام در زمينه پدافند غيرعامل و لزوم رعايت برخي از ضوابط و اصول در اين زمينه، در بند «13» اين سياست­ها «ايجاد مركزي براي تدوين طراحي، برنامه ريزي و تصويب اصول و ضوابط، استانداردها، معيارها، مقررات و آيين نامه هاي فني پدافند غيرعامل و پيگيري و نظارت بر اعمال آنها» را پيش بيني نموده است.
از سوي ديگر براساس ساير بندهاي اين سياستها از جمله ذيل بند «9» كه تعيين حريم لازم جهت برخي تأسيسات را مقرر داشته است، تعيين حريم حفاظتي را مي توان از جمله امور مربوط به پدافند غيرعامل محسوب نمود. بنابراين با توجه به بند «13» سياستهاي كلي نظام در بخش پدافند غير عامل لازم است مركزي جهت پدافند غيرعامل از جمله تعيين حريم هاي امنيتي ايجاد شود و اعطا صلاحيت مذكور در اين ماده جهت تعريف و تعيين رده‌هاي حفاظتي براي اماكن و تأسيسات كشور و تعيين حدود آنها با توجه به اينكه از جمله امور مربوط به پدافند غيرعامل مي باشد به شوراي عالي امنيت ملي مغاير اين بند از سياستهاي كلي نظام در بخش پدافند غيرعامل بوده و در نتيجه مغاير بند «1» اصل 110 قانون اساسي است.
2.بر اساس ذيل ماده (2)، شوراي عالي امنت ملي مي تواند مسئوليت مقرر در اين ماده را حسب تعلق اماكن و تأسيسات بخش لشكري، به ستاد كل نيروهاي مسلح يا كشوري، به شوراي امنيت كشور محول نمايد.
در اين رابطه نيز بر فرض اينكه صدر ماده مبني بر صلاحيت شوراي عالي امنيت ملي فاقد ايراد باشد، محدود نمودن اين شورا به تفويض اختيار صرفاً به ستاد كل نيروهاي مسلح و شوراي امنيت كشور بويژه با توجه به اينكه مصوبات شوراي عالي امنيت ملي به تأييد رهبر معظم انقلاب خواهد رسيد، مغاير صلاحيت شوراي عالي امنيت ملي بر اساس اصل 176 قانون اساسي است.

ماده (3)
در صورتي كه صلاحيت و مسئوليت شوراي عالي امنيت ملي در ماده (2) را فاقد ايراد بدانيم حكم مذكور در ذيل اين ماده نيز فاقد ايراد به نظر مي رسد. اما در صورتي كه صلاحيت شوراي عالي امنيت ملي در ماده (2) را مورد ايراد قرار بدهيم اين ماده نيز مبتني بر ايراد وارده به ماده (2) واجد ايراد است.

ماده (4)
به موجب اين ماده «در مواردي كه ايجاد حريم امنيتي مصوب مستلزم ساخت و ساز و يا اعمال برخي محدوديت ها در استفده از زمين و تراكم هاي ساختماني باشد موضوع براي اصلاح و تطبيق ضوابط و اعمال آن حسب مورد به مرجع قانوني ذي ربط ارجاع مي شود.» 
حال درصورتي كه ايجاد حريم امنيتي مستلزم كاهش تراكم ساختماني و يا محدوديت در استفاده از ابنيه زمين گردد و يا ساختماني در محدوده حريم مزبور وجود داشته باشد كه در صورت تعيين حريم، تراكم مزبور مي بايست كاهش يابد (به عنوان مثال پنج طبقه از يك ساختمان ده طبقه مي بايست تخريب گردد)، از جهت اينكه نحوه جبران حقوق اشخاص مشخص نشده است مغاير اصل 47 قانون اساسي است.

ماده (5)
1.	اين ماده به دستگاه هاي اجرايي اجازه داده براي برقراري امنيت به غير از روش تحديد حقوق مالكانه اشخاص حسب موازين قانوني و آئين نامه اجرايي اين قانون اقدام نمايند. 
در اين خصوص با توجه به اينكه به دستگاه هاي اجرايي اجازه داده بر حسب آئين نامه اجرايي نسبت به املاك مجاور اقداماتي را انجام نمايند و صرفاً تحديد حقوق مالكانه را از شمول اقدام خود خارج نموده است و اين اقدامات مي تواند منجر به تعرض و تحديد ساير حقوق اشخاص (به جز حقوق مالكانه) بر اساس آئين نامه اجرايي شود مغاير اصل 22 قانون اساسي مبني بر مصونيت حيثيت، جان، مال، حقوق، مسكن و شغل اشخاص از تعرض مگر در مواردي كه قانون تجويز كند مي باشد و لذا با توجه به اينكه هرگونه تعرض به حقوق افراد بر اساس اين اصل صرفاً مي بايست به موجب قانون باشد و اين ماده آن را به آئين نامه اجرايي تفويض نموده است، علاوه بر مغايرت با اصل 22 مغاير اصل85 قانون اساسي مبني بر منع تفويض قانونگذاري نيز است.
2.	به موجب تبصره اين ماده اسكان و اشتغال اشخاص حقيقي و حقوقي و اتباع بيگانه كه اقامت آنان در حريم امنيتي ناقض امنيت اماكن مورد نظر نباشد با رعايت الزامات آئين نامه اجرايي اين قانون بلامانع دانسته شده است. 
با توجه به اينكه «اسكان و اشتغال» اشخاص از جمله ي حقوق آنها مي باشد كه تعرض به آن صرفاً به موجب اصل 22 قانون اساسي بايد به موجب قانون صورت گيرد و اين تبصره الزامات آئين نامه اجرايي را در اين خصوص لازم شمرده است، مغاير اصل 22 قانون اساسي است. 
علاوه ‌بر‌اين محدوديت اسكان اشخاص به موجب آئين نامه اجرايي به دليل اينكه بر اساس اصل 33 قانون اساسي «هيچكس را نمي‌توان از محل اقامت خود تبعيد كرد يا از اقامت در محل مورد علاقه‌اش ممنوع يابه اقامت در محلي مجبور ساخت، مگر در مواردي كه قانون مقرر مي‌دارد.» مغاير اين اصل از قانون اساسي نيز است. 
همچنين محدوديت مزبور از اين حيث كه مي بايست به موجب قانون مشخص گردد، تفويض آن به آئين نامه اجرايي مغاير اصل 85 قانون اساسي مي‌باشد.

ماده (6)
مطابق ذيل اين ماده دستگاه هاي اجرائي مربوط مكلف شده اند حقوق متعلقه اعلامي مورد نظر را به قيمت روز حداكثر ظرف هيجده ماه پرداخت نمايند. در حاليكه بر اساس تبصره «1» همين ماده مقرر شده تملك و تصرف املاك مذكور پس از پرداخت نقدي حقوق مالكانه به قيمت روز امكان پذير است. 
حال باتوجه به اين احكام مشخص نيست منظور از قيمت روز در اين ماده و تبصره آن، قيمت روزي است كه ملك ارزيابي و تقويم شده و بعد از آن دستگاه ظرف هيجده ماه بعد، آن را پرداخت مي نمايد و يا قيمت روز پرداخت نقدي است(يوم الاداء). لذا ذيل ماده (6) از اين حيث واجد ابهام است.

ماده (7)
براساس تبصره اين ماده دستگاه‌هاي اجرايي موظف شده اند ظرف مهلت دو ماه در خصوص استعلام شهرداريها و يا مراكزي كه طبق قانون موظف به صدور مجوز ساخت با تغيير كاربري مي باشند اعلام‌نظر نمايند.
تذكر: مسئله اي كه در اين ارتباط وجود دارد اين است كه تبصره مذكور مشخص ننموده در صورتي كه دستگاه هاي اجرائي صاحب حريم ظرف مهلت مزبور پاسخ ندادند حقوق اشخاص چه وضعيتي خواهد داشت. به عبارت ديگرمعلوم نيست عدم ارائه پاسخ به منزله موافقت مي باشد و يا خير.

ماده (8)
تذكر: بر اساس تبصره ماده (8) «دولت موظف شده است در اجراي اين قانون بودجه لازم را ذيل اعتبارات دستگاه تأمين كند»
در اين خصوص دو نظر وجود دارد، بر اساس نظر اول، حكم اين تبصره مغايرتي با قانون اساسي ندارد.
به موجب نظر ديگر، با توجه به اينكه تبصره مزبور دولت را مكلف به تدوين بودجه به نحو خاصي نموده است مي‌تواند مغاير اصل 52 قانون اساسي محسوب شود. 

علاوه بر نكات و مسائل فوق به نظر مي‌رسد با توجه به اينكه احكام مقرر در اين قانون شامل موقوفات نيز مي باشد، واجد ايراد است.